Preambulo único Garantía del poder adquisitivo de las pensiones

I

El pasado 19 de noviembre de 2020 el pleno del Congreso de los Diputados aprobó el Informe de evaluación y reforma del Pacto de Toledo en el que, por tercera vez desde su aprobación inicial en 1995, se recogen un conjunto de recomendaciones que reivindican la centralidad del sistema público de pensiones dentro del entramado institucional que conforma nuestro Estado social y marca las líneas de actuación para la defensa y mejora del citado sistema en los próximos años.

La relevancia de este gran acuerdo político es extraordinaria en, al menos, cuatro planos. Para empezar, la renovación del Pacto de Toledo supone el reforzamiento de las señas de identidad de nuestra Seguridad Social despejando las incertidumbres que derivan de la magnitud del reto demográfico provocado por la jubilación de la generación del baby boom y de la orientación fallida de la reforma de 2013; y recuperando la senda de la mejor tradición reformista en este ámbito que tiene como último hito la reforma consensuada de 2011.

En segundo término, esta renovada versión del Pacto de Toledo se alumbra en mitad de un contexto excepcional marcado por la pandemia derivada de la enfermedad ocasionada por el virus SARS-CoV-2 que desde marzo de 2020, ha enfrentado a las instituciones de nuestro Estado de Bienestar a una exigencia sin precedente. Más allá del sistema nacional de salud, el papel de la Seguridad Social ha sido también esencial pero ha puesto de manifiesto o agravado los riesgos y vulnerabilidades existentes. De ahí el valor de que las fuerzas políticas alcancen este punto de encuentro que expresa la necesidad y el compromiso de preservar el protagonismo de las pensiones públicas como eje central de nuestro modelo de convivencia.

En esta línea se ha de destacar, en tercer lugar, que la primera gran acción que concreta esta orientación se recoge como uno de los componentes más destacados del Plan de recuperación, transformación y resiliencia que ha de guiar la ejecución de fondos europeos hasta 2023 a través del instrumento Next Generation EU. Así, dentro del componente 30 se reúnen un conjunto de reformas del sistema de pensiones que dan cumplimiento a las principales de recomendaciones del Pacto de Toledo y que, en buena medida, se plasman en esta ley.

Por último, la renovación del Pacto de Toledo constituye la expresión de un consenso político que ha servido de presupuesto para la apertura de un proceso de diálogo con los interlocutores sociales que ha culminado con la suscripción de un gran acuerdo que refuerza la legitimación social de esta iniciativa legislativa. Siguiendo el ejemplo del acuerdo tripartito del 2 de febrero de 2011, el Gobierno y las organizaciones sindicales y empresariales más representativas han negociado desde finales del pasado año el conjunto de medidas que aquí se recoge con las que dan un contenido concreto a las orientaciones generales trazadas por las fuerzas políticas como marco general. Se recupera así el protagonismo del diálogo social en esta materia como instrumento clave para la consolidación de una reforma estructural de largo recorrido por su vocación de proyección en el tiempo sobre varias generaciones.

II

Desde hace décadas se advierte de los problemas de sostenibilidad de la Seguridad Social y, en particular, del sistema público de pensiones. Lo cierto es que la realidad práctica a lo largo de este tiempo ha puesto de manifiesto la fortaleza de nuestro sistema que se ha ido adaptando a las exigencias económicas, sociales y políticas a través de reformas paramétricas periódicas que han demostrado la solidez del modelo y de su acción protectora como elemento vertebrador y seña de identidad de nuestra sociedad.

Pero el momento actual tiene una singularidad: en pocos años empezarán a acceder a la jubilación los integrantes de la generación más grande de nuestra historia, la del baby boom. Este acontecimiento demográfico constituye un desafío mayúsculo para nuestro país en muchos ámbitos que van más allá del específico de pensiones, si bien es indiscutible que un modelo de pensiones basado en el compromiso intergeneracional se ha de ver particularmente afectado. Ello exige una respuesta ambiciosa y responsable que, siendo consciente de la magnitud del reto, no ponga en riesgo la extraordinaria contribución al bienestar colectivo y a la lucha contra la pobreza que ha supuesto la consolidación y el desarrollo del sistema público de pensiones.

Tal respuesta debe perseguir dos objetivos fundamentales. De un lado, ha de ofrecer certidumbre a los pensionistas y al conjunto de la sociedad sobre el compromiso inquebrantable de los poderes públicos con el sistema. Y a la vista de la experiencia histórica más reciente la mejor expresión del mismo es la garantía del mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones a través de un criterio de revalorización vinculado a la evolución de la inflación.

De otro lado, como segundo objetivo, ha de reforzarse el equilibrio del sistema como forma más efectiva de asegurar una adecuada capacidad de respuesta a las exigencias demográficas y económicas. Para ello son necesarias medidas que fortalezcan la estructura de financiación de la Seguridad Social a través de la asunción por el Estado de los gastos de naturaleza no contributiva en los términos recogidos en el acuerdo de 1 de julio de 2021; al tiempo que se incorporan también otras medidas dirigidas a contener de forma equitativa y justa el incremento de gasto asociado a la jubilación de los baby boomers a través de incentivos que favorecen la demora en el acceso a la pensión de jubilación.

III

Esta ley modifica diversos preceptos de la Ley General de Seguridad Social pudiendo agruparse su contenido en dos bloques principales. El primero de ellos es el relativo a la revalorización de las pensiones con la consiguiente derogación del índice de revalorización y la previsión de un nuevo artículo 58 en el que, en línea con la recomendación 2 del Pacto de Toledo, se recupera la garantía del poder adquisitivo a través de una actualización de las pensiones en función de la inflación del ejercicio anterior, en plena sintonía con el artículo 50 de la Constitución y la doctrina del Tribunal Constitucional en esta materia. Con este mismo objeto se modifica también el artículo 27 de la Ley de Clases Pasivas del Estado.

En este sentido, se establece que la revalorización de las pensiones al comienzo de cada año se realizará de acuerdo con la inflación media registrada en el ejercicio anterior, con la garantía de que en el caso, infrecuente, de inflación negativa las pensiones no sufrirán merma alguna. Adicionalmente y con la misma finalidad de preservar el mantenimiento del poder adquisitivo de la pensiones y de garantizar la suficiencia económica de los pensionistas, se prevé la realización, cada cinco años, por parte del Gobierno y en el marco del diálogo social, de una evaluación de los efectos de la revalorización anual, que contendrá, en su caso, una propuesta de actuación de la que se dará traslado a la Comisión parlamentaria de Seguimiento y Evaluación de los Acuerdos del Pacto de Toledo.

Por su parte, el segundo de los bloques recoge diversas medidas que en conjunto pretenden actuar sobre el acceso a la pensión de jubilación a través de fórmulas voluntarias y más equitativas que favorecen un progresivo alineamiento de la edad efectiva y de la edad ordinaria de jubilación como vía para reforzar la sostenibilidad del sistema en el medio y largo plazo. Todo ello en línea con la recomendación 12 del Pacto de Toledo que, en el marco de un modelo de jubilación flexible, prioriza el reforzamiento de los instrumentos de incentivo y desincentivo previstos para los supuestos de jubilación anticipada o demorada respecto de la edad ordinaria de jubilación.

Así, en primer lugar, en materia de jubilación anticipada voluntaria, se revisan los coeficientes reductores aplicables, con el fin de promover la jubilación a edades más próximas a la edad legal de jubilación y favorecer las carreras de cotización más largas. No obstante, se admite la aplicación de los coeficientes reductores correspondientes a la jubilación por causa no imputable al trabajador en caso de percepción del subsidio de desempleo con una antelación de al menos tres meses.

De otro lado, con el fin de reforzar la equidad, los coeficientes reductores correspondientes a esta modalidad de pensión se aplicarán sobre la cuantía de la misma, respetando la limitación máxima a la que se refiere el artículo 57 de la Ley General de la Seguridad Social, si bien dicha modificación se realizará de manera progresiva, a lo largo de un período de diez años.

En segundo lugar, en el ámbito de la jubilación anticipada involuntaria, se introducen varias modificaciones destacables. Para empezar, a las causas de extinción contractual que dan derecho al acceso a esta modalidad de jubilación, mencionadas en el artículo 207.1 de la Ley General de Seguridad Social, se añaden ahora el resto de causas extintivas por razones objetivas, así como la resolución voluntaria por parte del trabajador, en los supuestos previstos en los artículos 40.1, 41.3, 49.1m) y 50 del Estatuto de los Trabajadores. Además, el coeficiente aplicable sobre la pensión se determina ahora por mes de adelanto de la jubilación y no por trimestre. Asimismo, en los dos años inmediatamente anteriores a la edad de jubilación ordinaria, se aplican los mismos coeficientes que en la modalidad voluntaria, en aquellos supuestos en los que el nuevo coeficiente sea más favorable que el hasta ahora vigente. Por último, se rebaja el coeficiente reductor correspondiente a cada uno de los seis meses previos a la edad de jubilación ordinaria, respecto de los establecidos para el caso de jubilación voluntaria.

En tercer lugar, en materia de jubilación anticipada por razón de la actividad, se lleva a cabo una revisión del procedimiento del reconocimiento de coeficientes reductores por edad, regulándose ahora por separado estos supuestos respecto de aquellos otros en los que la anticipación de la jubilación deriva de la situación de discapacidad del trabajador; se modifica la legitimación a la hora de instar el inicio del procedimiento; se realiza una remisión a lo que reglamentariamente se determine, en el marco del diálogo social, respecto de los indicadores que acrediten la concurrencia de circunstancias objetivas que justifiquen la aplicación de tales coeficientes; se crea una comisión encargada de evaluar y, en su caso, de instar la aprobación de los correspondientes decretos de reconocimiento de coeficientes reductores; y, finalmente, se prevé el establecimiento de un procedimiento para la revisión de los coeficientes reductores de edad, con una periodicidad de diez años.

Atendiendo a las consideraciones contenidas en la citada Recomendación 12 del Pacto de Toledo, referentes a la conveniencia de fomentar la permanencia de los trabajadores en activo a través de la adaptación y mejora de los incentivos sociales, fiscales y laborales existentes, así como a la valoración positiva que en la misma se realiza de la mejora del régimen de compatibilidad de la pensión con los ingresos provenientes de una actividad profesional, la reforma llevada a cabo por la presente norma se extiende a ambas situaciones.

Así, en materia de jubilación demorada, se favorece la utilización de dicha fórmula mediante la sustitución del incentivo único hasta ahora establecido por la posibilidad de que el interesado pueda optar entre la obtención de un porcentaje adicional del 4 por ciento por cada año completo de trabajo efectivo que acredite con posterioridad al cumplimiento de la edad de jubilación - porcentaje adicional que se sumará al que corresponda de acuerdo con el número de años cotizados y se aplicará a la respectiva base reguladora, a efectos de determinar la cuantía de la pensión- o una cantidad a tanto alzado por cada año completo de trabajo efectivo acreditado y cotizado entre la fecha de cumplimiento de la edad de jubilación y la del hecho causante de la pensión; o una combinación de las dos opciones anteriores. Adicionalmente, se aplica una exención de la obligación de cotizar por contingencias comunes, salvo en el caso de incapacidad temporal, a partir del cumplimiento de la edad de jubilación ordinaria que corresponda en cada caso. Esta opción se extiende también a los pensionistas del régimen de clases pasivas.

Por lo que a la jubilación activa se refiere, en coherencia con todo lo anterior, se exige como condición para acceder a esta modalidad de jubilación el transcurso de al menos un año desde el cumplimiento de la edad ordinaria de jubilación.

Por último, se contempla la prohibición de cláusulas convencionales que prevean la jubilación forzosa del trabajador a una edad inferior a los sesenta y ocho años, así como la reducción del 75 por ciento de las cuotas empresariales a la Seguridad Social por contingencias comunes durante la situación de incapacidad temporal de los trabajadores que hayan cumplido sesenta y dos años de edad.

Por su parte, en materia de medidas para preservar el equilibrio y la equidad entre generaciones, dada la dimensión intergeneracional del sistema de pensiones y la carga excepcional que para su equilibrio va a suponer la jubilación de la llamada generación del baby boom, se hace necesario recuperar el planteamiento consensuado en la reforma de 2011. Ello implica incorporar indicadores que ofrezcan una imagen más fidedigna del desafío que para el sistema supone el envejecimiento de la población y que liberen a las generaciones más jóvenes de un ajuste provocado por la llegada a la jubilación de grupos de trabajadores más numerosos.

En consecuencia, se opta por la derogación del factor de sostenibilidad introducido por la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, y su sustitución por un nuevo mecanismo de equidad intergeneracional.

Asimismo, en aras de mantener el equilibrio en las prestaciones y premiar las carreras largas de cotización, se establece una mejora de las pensiones de jubilación anticipada causadas a partir del 1 de enero de 2002, con efectos desde la entrada en vigor de la norma, y cuyos destinatarios son los pensionistas que han accedido a la jubilación anticipada con 44 años y 6 meses de cotización.

Por otro lado, se incluye un mandato a fin de que en el plazo de seis meses, el Gobierno apruebe un proyecto de ley para dar cumplimiento a la disposición adicional séptima de la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, relativa a la creación de la Agencia Estatal de la Administración de la Seguridad Social.