¿Qué casos concretos de responsabilidad patrimonial de las AA. PP. existen?

Los restantes apartados del citado artículo 32 de la LRJSP hacen referencia a casos concretos de responsabilidad de las AA. PP. que conviene examinar de forma específica.

Responsabilidad derivada de acto legislativo de naturaleza no expropiatoria y del Estado legislador

Continúa el artículo 32, apartado 3, de la LRJSP: 

«3. Asimismo, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4.

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5».

En lo que atañe a la responsabilidad del Estado legislador, la ley es bastante clara en lo que respecta a su regulación. No obstante, para una mejor comprensión de este precepto, hay que acudir, como en él se indica, a los apartados 4 y 5 del referido artículo 32 de la LRJSP, por lo que procederá indemnización por daños cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso presentado en contra de la actuación administrativa que ocasionó el daño.

Responsabilidad derivada de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional

Señala el artículo 32 de la LRJSP, en su apartado 4:

«Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada».

Dicta la norma que ha de alegarse la inconstitucionalidad para originar el derecho indemnizatorio, por lo que surge la duda sobre qué medios son los idóneos o admitidos para justificar la formalización de la alegación de inconstitucionalidad, ya que es imprescindible para la reclamación de responsabilidad patrimonial. Así el Tribunal Supremo se viene pronunciando repetidamente al respecto y cabe traer a colación —a título ilustrativo— la STS n.º 1422/2020, de 29 de octubre, ECLI:ES:TS:2020:3499:

«(...) se desprende que la intención del legislador es la de acotar la responsabilidad de la Administración a aquellos supuestos en que el interesado haya reaccionado contra la actuación causante del daño por la inconstitucionalidad de la norma en cuestión (...).

(...)

Los mecanismos que permiten dar por cumplido el requisito previsto en el artículo 32.4 de la Ley 40/15, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, a efectos de instar válidamente la acción de responsabilidad patrimonial prevista en dicho precepto, comprende todas aquellas formas de impugnación que, de una parte, pongan de manifiesto la disconformidad del interesado con el acto administrativo cuestionando la constitucionalidad de la norma aplicada y, de otra, den lugar al control jurisdiccional plasmado en una sentencia firme en la que se valore la constitucionalidad de la norma que después es objeto de pronunciamiento por el Tribunal Constitucional.

Y, entre estas formas de impugnación, se encuentra la solicitud de revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho por responder a la aplicación de una norma que resulta inconstitucional y el correspondiente recurso jurisdiccional, interpuesto contra la resolución administrativa que desestimó un procedimiento de revisión por nulidad de pleno derecho, promovido contra la actuación que ocasionó el daño, que colma el requisito que fija el artículo 32.4 de la Ley 40/15».

Conforme al artículo 34.1, párrafo segundo, de la LRJSP, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley, salvo que en la sentencia se disponga otra cosa. Añade el artículo 32, apartado 6, de la LRJSP, que la referida sentencia producirá efectos desde la fecha de su publicación en el BOE, salvo que establezca otra cosa.

Responsabilidad derivada de la aplicación de una norma declarada contraria al derecho de la UE

Siguiendo lo dispuesto en el apartado 5, del artículo 32, de la LRJSP:

«Si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Asimismo, deberán cumplirse todos los requisitos siguientes:

a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares».

Al igual que la responsabilidad derivada de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, en los casos de normas declaradas contrarias al derecho de la UE, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de cinco años anteriores a la fecha de publicación de la sentencia que así la declare, salvo que la sentencia disponga otra cosa (artículo 34, apartado 1, de la LRJSP). Asimismo, conforme al artículo 32.6 de la LRJSP, la sentencia que declare el carácter de norma contraria al derecho de la UE producirá efectos desde su publicación en el DOUE, salvo que en ella se establezca otra cosa. 

Responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia

El artículo 121 de la Constitución española fija: 

«Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley».

Pues bien, conforme al precepto constitucional, la LRJSP se encarga de regular la responsabilidad patrimonial derivada del funcionamiento de la Administración de Justicia, en concreto, en el artículo 32, apartado 7, de la LRJSP, se indica que para exigir este tipo de responsabilidad se atenderá a lo dispuesto en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (en adelante LOPJ).

Para estos casos, la LOPJ dispone, en sus artículos 292 a 296, los mismos requisitos generales que se exigen en la responsabilidad patrimonial en sentido amplio, por lo que se reconocerá tal derecho, cuando expresamente sea reconocida por decisión judicial salvo casos de fuerza mayor, debiendo ser el daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

Se trata de los errores cometidos en sede judicial, tanto del propio órgano como de los jueces y magistrados en el ejercicio de sus funciones, aunque la responsabilidad ha de dirigirse frente al ente judicial, no directamente frente a la persona física titular del órgano en cuestión, sin perjuicio del derecho de repetición que puede ejercer la Administración General del Estado frente a los jueces o magistrados responsables de tal daño si en la conducta concurriera dolo o culpa.

Asimismo, la simple revocación o anulación de resoluciones judiciales no presupone por sí solo derecho a indemnización.

Excepción al derecho indemnizatorio por error judicial es que este se derivara de una conducta dolosa o culposa del perjudicado.

Debe hacerse especial mención al artículo 294 de la LOPJ, cuyo contenido literal es: 

«1. Tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos por inexistencia del hecho imputado o por esta misma causa haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios.

2. La cuantía de la indemnización se fijará en función del tiempo de privación de libertad y de las consecuencias personales y familiares que se hayan producido.

3. La petición indemnizatoria se tramitará de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del artículo anterior».

A TENER EN CUENTA. Los incisos destacados en el artículo anterior —«inexistencia del hecho imputado» y «por esta misma causa»— han sido declarados inconstitucionales y nulos por la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 85/2019, de 19 de junio, ECLI:ES:TC:2019:85, que señala al respecto:

«Las conclusiones expuestas en los fundamentos precedentes conducen a estimar la cuestión interna de inconstitucionalidad. Al poner en relación los problemas de constitucionalidad de la selección de supuestos indemnizables que dibujan los incisos controvertidos desde la perspectiva de los arts. 14 y 24.2 CE, se observa que circunscribir el ámbito aplicativo del art. 294 LOPJ a la inexistencia objetiva del hecho establece una diferencia de trato injustificada y desproporcionada respecto a los inocentes absueltos por no ser autores del hecho al tiempo que menoscaba el derecho a la presunción de inocencia al excluir al absuelto por falta de prueba de la existencia objetiva del hecho. Tampoco una interpretación amplia del art. 294.1 LOPJ, que reconozca el derecho a ser indemnizado tanto en caso de inexistencia objetiva como subjetiva, puede eludir las objeciones de ausencia de justificación razonable de la diferencia de trato y, sobre todo, de desproporción en las consecuencias, sin que, por lo demás, la quiebra del derecho a la presunción de inocencia se mitigue, al perpetuar la distinción entre absoluciones por prueba de la inocencia y falta de prueba de la culpabilidad.

Los incisos del art. 294 LOPJ "por inexistencia del hecho imputado" y "por esta misma causa" reducen el derecho a ser compensado por haber padecido una prisión provisional acordada conforme a las exigencias constitucionales y legales en un proceso que no concluyó en condena de forma incompatible con los derechos a la igualdad y a la presunción de inocencia. La selección de supuestos indemnizables excluye otros abarcados por la finalidad de la previsión resarcitoria, atenta a indemnizar los daños fruto del sacrifico de la libertad de un ciudadano en aras del interés común, de modo que introduce una diferencia entre supuestos de prisión provisional no seguida de condena contraria al art. 14 CE, en tanto que injustificada, por no responder a la finalidad de la indemnización, y conducente a resultados desproporcionados. De otro lado, en tanto la referida delimitación del ámbito resarcible obedece a las razones de fondo de la absolución, establece de forma inevitable diferencias entre los sujetos absueltos vinculadas a la eficacia del derecho a la presunción de inocencia, obliga a argumentar con base en esas diferencias y deja latentes dudas sobre su inocencia incompatibles con las exigencias del art. 24.2 CE.

Todo ello conduce a declarar la inconstitucionalidad y nulidad de los incisos del art. 294.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, "por inexistencia el hecho imputado" y "por esta misma causa", lo que hace innecesario que nos pronunciemos acerca de si, además, conllevan una vulneración del derecho a la libertad.

La redacción resultante del art. 294.1 de la Ley Orgánica 6/1985, una vez excluidos los incisos declarados inconstitucionales y nulos, es la siguiente: "Tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos o haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre que se le hayan irrogado perjuicios". Una interpretación literal del precepto así depurado de su tacha de inconstitucionalidad permitiría ciertamente sostener que la prisión provisional, cuando el proceso penal concluya con un pronunciamiento de absolución (o de sobreseimiento libre), daría lugar a indemnización por los perjuicios irrogados de modo automático y en todos los casos. Ha de advertirse que tal conclusión no se deriva de esta sentencia ni puede deducirse del art. 294.1 de la Ley Orgánica 6/1985 por la sola circunstancia de que lo hayamos depurado de los incisos que lo hacían contrario a los arts. 14 y 24.2 CE. Antes bien debe entenderse que los presupuestos y el alcance de la indemnización previstos en el art. 294.1 de la Ley Orgánica 6/1985 habrán de acotarse a través de la eventual intervención legislativa y, en su ausencia, mediante las interpretaciones congruentes con su finalidad y la teoría general de la responsabilidad civil que realicen la administración y, en último término, los órganos judiciales. De modo que la doctrina de esta sentencia no solo respeta los amplios márgenes de configuración legislativa o de interpretación judicial en lo que afecta al quantum indemnizatorio, sino que tampoco impide rechazar que exista en el caso concreto derecho a indemnización en virtud de la aplicación de criterios propios del Derecho general de daños (como pueden ser la compensatio lucri cum damno o la relevancia causal de la conducta de la propia víctima)».

El Ministerio de Justicia también será el encargado de tramitar el procedimiento para fijar el importe de indemnizaciones (cuantía que determinará el Consejo de ministros), con audiencia del Consejo de Estado, que han de abonarse cuando el TC declare, a instancia del interesado, la existencia de un funcionamiento anormal en la tramitación de los recursos de amparo o de las cuestiones de inconstitucionalidad (artículo 32, apartado 8, de la LRJSP).

Responsabilidad patrimonial por daños producidos a terceros por la ejecución de contratos

Establece el artículo 32, apartado 9, de la LRJSP, que las AA. PP. responderán de los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o derive de los vicios del proyecto elaborado por la propia Administración, sin perjuicio de las especialidades que, en su caso establezca la Ley de Contratos del Sector Público (actual Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014).

Para la determinación de esta responsabilidad habrá que atender a lo dispuesto en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) siendo necesario dar audiencia al contratista y notificarle cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento, al efecto de que el contratista se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios, como así se recoge en el artículo 82, apartado 5, de la LPAC.

Responsabilidad de las AA. PP. derivada del ejercicio a través de entidades privadas

Debe mencionarse en este punto la responsabilidad de derecho privado del artículo 35 de la LRJSP, del que se infiere que cuando las Administraciones públicas actúan directamente o a través de una entidad de derecho privado, su responsabilidad se exigirá conforme a lo previsto en el referido artículo 32 de la LRJSP y, ello es así aun cuando concurran con sujetos de derecho privado o la responsabilidad se exija directamente a la entidad de derecho privado a través de la cual actúe la Administración o a la entidad que cubra su responsabilidad.