¿Qué límites existen a la hora de interponer un recurso contencioso-administrativo?

El artículo 20 de la LJCA establece quiénes no podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública. Estos son:

• Los órganos de la misma Administración y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que por ley se autorice expresamente.
• Los particulares cuando obren por delegación, meros agentes o mandatarios de la Administración.
• Las entidades de derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las CC. AA. o las entidades locales, respecto de la Administración de la que dependan.

Órganos de la misma Administración y miembros de sus órganos colegiados

No podrán interponer el recurso los órganos de la misma Administración y los miembros de sus órganos colegiados, salvo que por ley se autorice expresamente, tal y como se refleja en las siguientes sentencias:

• La sentencia del Tribunal Constitucional n.º 220/2001, de 31 de octubre, ECLI:ES:TC:2001:22, que establece que los órganos inferiores no pueden discrepar en sede contenciosa del criterio del superior jerárquico, pero sí pueden hacerlo sus integrantes:

«[…] lo que el citado precepto prohíbe es que los órganos de una entidad o Administración pública (sean unipersonales o colegiados) impugnen en vía contenciosa la actividad de la misma, lo que no significa que las personas físicas que forman parte de dichos órganos, o sean sus titulares, no puedan impugnar los actos o disposiciones que afecten a sus derechos o a sus intereses legítimos. Dicho de otro modo, la excepción a la regla general de legitimación activa en la LJCA se refiere exclusivamente al supuesto en que el titular o miembro del órgano administrativo pretenda interponer recurso contencioso-administrativo como tal órgano, infringiendo el principio general que inspira la organización jerárquica de las Administraciones públicas (art. 103.1 de la CE).

La razón de ello es la consideración de que en el supuesto de Administraciones o entidades públicas la voluntad y la decisión administrativa es imputable a la entidad como tal, no a sus órganos, por lo que manifestada aquella voluntad a través del acto que agota la vía administrativa, los órganos inferiores, aunque discrepen del parecer de quien emitió el acto que puso fin a dicha vía, no pueden plantear tal discrepancia en sede contenciosa, al ser parte integrante de dicha persona o ente público. Por el contrario, esta excepción no se extiende a los integrantes del órgano administrativo, los cuales no pueden verse privados de la posibilidad de defender en vía contencioso-administrativa los derechos o intereses legítimos que su situación les confiere y cuya garantía constitucional deriva del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 de la CE)».

Esta sentencia se dictó interpretando el artículo 28.4 a) de la LJCA de 1956. La doctrina fue ratificada, en relación con el artículo 20 a) de la LJCA de 1998, por la STC n.º 172/2006, de 5 de junio, ECLI:ES:TC:2006:172 y, de nuevo, por el ATC n.º 397/2005, de 8 de noviembre, ECLI:ES:TC:2005:397A: «la ratio decidendi de la STC 220/2001 no se ve en absoluto afectada por el cambio de redacción experimentado entre el artículo 28.4 a) de LJCA de 1956 y el 20 a) de la LJCA de 1998».

• La sentencia del Tribunal Constitucional n.º 220/2001, de 31 de octubre, ECLI:ES:TC:2001:22, sobre la legitimación de los profesores para impugnar los acuerdos de modificación de la programación docente del curso académico, adoptados por el Consejo de Departamento del que forman parte:

«En el asunto que nos ocupa es incuestionable, como señala el Ministerio Fiscal, que los recurrentes ostentan cuanto menos un interés legítimo para impugnar los acuerdos adoptados por el Consejo de Departamento del que forman parte como profesores (confirmados por silencio administrativo del rector de la Universidad), puesto que, de prosperar su pretensión sobre la ilegalidad de la distribución de carga docente acordada por dicho órgano universitario, no tendrían que impartir docencia en materias que consideran ajenas a su especialización científica. Es decir, resulta indiscutible que los actos impugnados en vía contencioso-administrativa por los ahora demandantes de amparo repercuten de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de aquéllos, lo que permite que se deba aceptar su interés legítimo para acudir al proceso con la pretensión de que se declare la nulidad de los mismos».

Esta doctrina se reproduce en la STC n.º 172/2006, de 5 de junio, ECLI:ES:TC:2006:172. También en el ATC n.º 397/2005, de 8 de noviembre, ECLI:ES:TC:2005:397A, que añade algunos argumentos sobre la interpretación teleológica y sistemática del artículo 20.a) de la LJCA en conexión con la regla general del interés legítimo del artículo 19.1 a) de la LJCA:

«Por lo que se refiere a la finalidad del precepto cuestionado, ha de indicarse que es, claramente, la evitación de conflictos de intereses o de puntos de vista (de cualquier tipo: discrepancias jurídicas, técnicas, de oportunidad, políticas) en sede judicial dentro de un mismo sujeto público último de imputación. Estos conflictos tienen sus propios cauces de resolución: en una organización jerarquizada “los órganos inferiores, aunque discrepen del parecer” del órgano supraordenado “no pueden plantear tal discrepancia en sede contenciosa”, “infringiendo el principio general que inspira la organización jerárquica de las Administraciones públicas (art. 103.1 CE)” (STC 220/2001, FJ 5); entre dos órganos administrativos del mismo rango resuelve el superior común (no un órgano judicial); las discrepancias de opinión de quien ha perdido una votación en el seno de un órgano colegiado no deben transformarse en procesos ante los órganos judiciales, etc. Todo ello, naturalmente, salvo que una ley prevea lo contrario. La regla prohibitiva del art. 20 a) LJCA, sin embargo, no juega, cuando el conflicto enfrenta a dos sujetos como centros de imputación diferenciados: la Administración, de una parte, y un sujeto que se presenta frente a ella con sus propios derechos e intereses.

Desde la perspectiva de una interpretación sistemática se llega de forma natural al mismo resultado. La profesora asociada no recurrió en el proceso a quo como “miembro de un órgano colegiado”, sino como persona física cuyos derechos e intereses aparecen enfrentados al Acuerdo del Consejo de Departamento. Por eso, no debe atenderse a la prohibición del artículo 20 a) de la LJCA, sino a la regla general de la legitimación por interés del artículo 19.1 a) de la LJCA».

• La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, rec. 4383/2019, de 26 de noviembre de 2020, ECLI:ES:TSJAND:2020:15231, hace una distinción sobre la legitimación de una diputada de la Asamblea de la Ciudad Autónoma de Melilla para recurrir acuerdos en los que hubiese votado en contra y en los que no hubiese podido intervenir: 

«[…] Pues bien, sobre la cuestión relacionada con la aplicación que debe darse a aquel artículo 63.1.b) de la Ley 7/1985, el Tribunal Constitucional, en sus sentencias 173/2004, 108/2006 y 2010/2009, y también en el ATC 174/2007, ha considerado procedente extender la posibilidad de impugnación que la norma contempla no solo a los supuestos en que se votó en contra del acuerdo sino también a aquellos otros en los que el miembro del órgano no pudo intervenir en la decisión.

Como expresaba la primera de las citadas sentencias, “...al lado de esa legitimación —que en definitiva es la general para poder acceder al recurso o proceso contencioso-administrativo según el art. 19.1 a) de la vigente LJCA—, existe una legitimación ex lege, que conviene concretamente, por razón del mandato representativo recibido de sus electores, a los miembros electivos de las correspondientes corporaciones locales para poder impugnar los actos o actuaciones de éstas que contradigan el ordenamiento jurídico. No se trata de una legitimación basada en un interés abstracto en la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición de representante popular que ostentan, en cuanto ahora importa, los concejales de un ayuntamiento y que se traduce en un interés concreto —inclusive puede hablarse de una obligación— de controlar su correcto funcionamiento, como único medio, a su vez, de conseguir la satisfacción de las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal que, como primera competencia, asigna a los municipios el artículo 25.1 de la mencionada Ley reguladora de las bases del régimen local...”.

Con este sustento, el Tribunal Constitucional entendió que negar “..legitimación al concejal recurrente para impugnar, en vía contencioso-administrativa, un acuerdo municipal en cuya adopción no pudo intervenir, no sólo limitó o redujo la labor del control que obligatoriamente ha de realizar un representante de los ciudadanos, sino que cerró el acceso a la jurisdicción de quien, por existir una expresa previsión legal que presuponía dicha legitimación, ostentaba un interés concreto y legítimo para impetrar en su defensa la tutela judicial efectiva, con claro desconocimiento del derecho reconocido en el artículo 24 de la Constitución...".

En el mismo sentido se ha expresado el Tribunal Supremo en su sentencia de 30 de junio de 2008 (casación 399/2004), según la cual “...aquellos concejales que no formen parte de la comisión que toma el acuerdo están legitimados para impugnarlo, pues (…) no tendría sentido admitir la legitimación de ese miembro de una corporación local, únicamente, cuando hubiera concurrido en sentido disidente a la formación de la voluntad de un órgano colegiado, para negársela a quien no hubiera formado parte del órgano por causas ajenas a su voluntad...”. En el mismo sentido se pronunció la STS de 23 de febrero de 1989.

Por lo demás, la decisión que en este caso se alcance no puede prescindir de la tesis que desde un primer momento el Tribunal Constitucional ha venido manteniendo, reiterada desde su sentencia 19/1981, sobre la extensión del derecho a la tutela judicial efectiva reconocido por el artículo 24.1 de la CE, al derecho a acceder a la jurisdicción, es decir, al derecho a obtener de los jueces y tribunales una resolución razonada y fundada en derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes en el proceso, derecho que, no obstante, se considera también satisfecho cuando se obtiene una resolución de inadmisión si concurre causa legal para ello y así se aprecia razonadamente por el órgano judicial (en este sentido pueden verse, entre otras, las SSTC 8/1998, 115/1999, 122/1999, 157/1999, 167/1999 y 108/2000).

Más precisamente, el derecho fundamental podría entenderse vulnerado en tales casos cuando la normativa declarada aplicable se interprete de forma rigorista, excesivamente formalista o desproporcionada en relación con los fines que preserva y la relevancia de los intereses que se sacrifican (SSTC 63/1999, 33/2002, 92/2008, 44/2013, 129/2014 y 39/2015)».

Particulares cuando obren por delegación, meros agentes o mandatarios de la Administración

Los particulares cuando obren por delegación, meros agentes o mandatarios de ella no estarán legitimados para interponer un recurso administrativo. Sin embargo, tal y como se refleja en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, rec. 460/2019, de 30 de diciembre, ECLI:ES:TSJNA:2019:655, que analiza la legitimación de las aseguradoras de la Administración para recurrir en materia de responsabilidad patrimonial:

«[…] La compañía de seguros ostenta un interés directo y, por tanto, legitimación activa para poder discutir en sede contencioso-administrativa la declaración de responsabilidad patrimonial, tanto en cuanto a la existencia o no de nexo causal como en cuanto a posibles causas de exención de dicha responsabilidad y a la cuantía de la indemnización que proceda a favor de los perjudicados».

Lo explica transcribiendo los razonamientos expuestos en sentencia del TSJ de Navarra, rec. 357/2014, de 12 de mayo de 2016, ECLI:ES:TSJNA:2016:478:

«2.- El codemandado fundamenta la falta de legitimación activa de la aseguradora en que la aseguradora carece de la misma en virtud del artículo 20 b) de la LJCA y en todo caso conforme al artículo 21.1 c) solo pueden ser parte demandada. Entiende como colofón que las relaciones jurídicas aseguradora- Administración están limitadas por el contrato de seguro por lo que no puede discutirse la responsabilidad admitida por la Administración en el acto administrativo impugnado señalando que “... en consecuencia, MAPFRE podrá impugnar el acto administrativo únicamente en lo relacionado con ese contrato de seguro: si el siniestro está incluido en la cobertura, si se ha incumplido alguna condición pactada etc.”.

[…]

4.- […] las compañías aseguradoras de la Administración tienen legitimación activa en sede contenciosa, aunque con unos límites que vienen impuestos por la propia naturaleza de las pretensiones susceptibles de articularse con carácter principal en sede judicial contencioso administrativa (esto es del objeto del proceso contencioso-administrativo):

a) Así, conforme a la doctrina expuesta, debe afirmarse la legitimación activa de la compañía aseguradora en este proceso. Sin duda ostenta un interés legítimo conforme al artículo 19 de la LJCA y la jurisprudencia recaída al efecto. Como hemos apuntado la legitimación activa viene dada por la concurrencia en el demandante de un interés legítimo en el resultado del proceso que tanto puede ser material como moral. Pero, salvo en los contados casos de acción popular, ha de ser un interés propio, derivado de la incidencia o afectación que el acto recurrido haya de tener en la esfera en sus derechos o intereses legítimos, y, en este caso, es evidente que de la estimación de su demanda se derivaría un beneficio inmediato (el demandante es asegurador del Gobierno de Navarra que ha estimado su responsabilidad en sede administrativa y le requiere de pago de la indemnización).

b) Como ya hemos adelantado esta legitimación tiene unos límites derivados de la naturaleza del objeto procesal contencioso- administrativo debatido (la pretensión contencioso-administrativa articulable en esta sede jurisdiccional). Y es que la legitimación activa de la aseguradora en casos como el presente no es omnímoda sino circunscrita a las pretensiones propiamente “administrativas”, quedando fuera de la misma la discusión de cuestiones que son estrictamente civiles (de la relación contractual interna Administración-aseguradora) y que por ende son competencia de la jurisdicción civil (cuestiones relativas a cláusulas contractuales afectantes a las partes del contrato aseguradora-Administración, exoneratorias de pago intercontractual, limitativas del pago, impago de primas, modulación de responsabilidad en atención al tipo de seguro, etc. o cualesquiera otras que afecten a las partes de tal contrato de seguro, pero no al núcleo central del objeto procesal principal aquí discutido: la existencia o no de responsabilidad patrimonial de la Administración —en apreciación de sus requisitos—, cuestión que es, por su esencia, administrativa).

5.- La cuestión nuclear que puede ser objeto procesal en sede contenciosa es la propia de esta jurisdicción (y no de otra) cual es el núcleo de los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración (existencia propiamente dicha del hecho generador, nexo causal, alcance cualitativo y cuantitativo, etc.). Y en tanto se discuten estos extremos que constituyen su objeto procesal debemos afirmar que estamos ante una cuestión administrativa de plena competencia de esta jurisdicción (excluyendo para su enjuiciamiento principal a cualquier otra).

a) Es evidente la naturaleza y clase de acción que aquí se ejercita. No cabe duda alguna que la acción ejercitada es una acción en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración (en este caso, para negar la responsabilidad de la Administración pues el demandante es la aseguradora de la Administración), cuyo fundamento se hace no en base a cuestiones civiles sino propiamente administrativas (basta ver los hechos, los fundamentos de derecho y el petitum de la demanda).

b) Esta naturaleza administrativa no se pierde por el hecho (ciertamente singular) de que la aseguradora aparezca como demandante en el proceso pues ello se deriva ni más ni menos que de la estimación (sea total o parcial) que la Administración haya efectuado en sede administrativa de la reclamación del perjudicado (perjudicado que bien pudiera tener proceso contencioso abierto, y pendiente, por los mismos hechos y con la misma fundamentación jurídico-administrativa, solo que, lógicamente, con la pretensión de que le sea reconocida plenamente la indemnización).

c) Pero la referida estimación (total o parcial) en sede administrativa no trastoca la esencia y naturaleza de los hechos (hechos materiales imputables a la Administración) ni su fundamento (plenamente administrativo) que permanecen en su naturaleza (administrativa) inalterables sea cual sea la posición procesal de los intervinientes.

d) La posición de considerar la cuestión como de naturaleza civil —cuando actúa la aseguradora— podría llevar, si se aplican rectamente sus principios, a resultados contradictorios entre jurisdicciones dividiéndose la continencia de la causa al poder debatirse, con carácter principal, el núcleo propiamente administrativo en varias jurisdicciones. Y ello no es extravagante pues es habitual (y así consta en esta Sala en otros procesos) la existencia de procedimientos judiciales sobre el mismo hecho material generador de responsabilidad patrimonial en que actúan como demandantes en unos los perjudicados-víctimas y en otros, como en este, la aseguradora y, reiteramos, sobre los mismos hechos materiales (como efectivamente así fue en este caso: recurso 241/2014 a instancia de los perjudicados y que fue declarado terminado por satisfacción extraprocesal por auto de fecha 31-7-2014).

e) Precisamente por esto, además de los argumentos que desgranamos en este fundamento de derecho, es por lo que no podemos compartir la línea argumental, brillantemente expuesta, de la STSJ de Andalucía de fecha 25-1-2011 (y STSJ Castilla y León de fecha 11-2-2005). Y es que tal posición de permitir acción civil a la aseguradora para debatir en sede jurisdiccional civil como objeto procesal principal (y prácticamente único en la práctica) el núcleo administrativo de la responsabilidad patrimonial, nos sitúa ante el riesgo cierto (pues lo vemos en la práctica procesal de nuestro tribunal) de soluciones contradictorias ante un mismo hecho material (eventualmente generador de responsabilidad patrimonial) y un mismo objeto procesal principal derivado de aquel.

f) Nuestra posición se encuentra apoyada, en última instancia y en línea de principio, por las sucesivas reformas legales y la jurisprudencia última (que va venciendo ciertas ataduras dogmáticas) en esta materia de responsabilidad patrimonial de la Administración (artículo 2 e) LJCA). De estas reformas legales y evolución jurisprudencial se concluye un doble principio en esta materia de responsabilidad patrimonial en relación a la jurisdicción competente: el principio de unidad de jurisdicción (respecto de la responsabilidad derivada de unos mismos hechos materiales) y el principio de vis atractiva de la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver con carácter principal todas las cuestiones derivadas en esta materia soslayando así la intervención de varias jurisdicciones en unos mismos hechos potencialmente generadores de responsabilidad imputables a la Administración.

6.- A este planteamiento no obsta, antes al contrario, la jurisprudencia (STS 19-9-2006 o la de 26-9-2007 o 21-7-2009 u otras muchas en la misma línea), que ha venido decantando el régimen jurídico de las aseguradoras de la Administración en la parte pasiva de la relación jurídico procesal.

a) Tal jurisprudencia se comparte plenamente y se aplica por esta Sala de manera uniforme y pacífica. Pero no nos encontramos ante ese tipo de casos. Esa jurisprudencia se refiere a la exigencia de que las aseguradoras aparezcan como codemandadas para garantizar así, por un lado, su tutela judicial efectiva en los procesos contencioso-administrativos articulados por los perjudicados en relación a hechos imputables a la Administración generadores de responsabilidad patrimonial; y por otro lado garantizando asimismo la unidad de respuesta jurisdiccional para el perjudicado-demandante en sede contencioso- administrativa. Es decir, son supuestos en que tales perjudicados son los demandantes en el proceso judicial y por ende articulando una pretensión que exige la debida y correlativa coherencia procesal como codemandada de la aseguradora.

b) Y es que esa jurisprudencia citada (reiteramos que aplicable a los supuestos de legitimación pasiva de las aseguradoras en que el demandante es el administrado perjudicado por la actuación administrativa generadora de responsabilidad) no excluye, ni mucho menos sirve para fundamentarlo, la posibilidad de que las aseguradoras puedan actuar en defensa de sus intereses legítimos (artículo 19 de la LJCA) como demandante en sede contenciosa; y ello precisamente con el mismo fundamento que refieren tales sentencias: el de preservar la tutela judicial efectiva que debe predicarse tanto de la parte pasiva como de la parte activa de la relación jurídico procesal.

7.- Por todo ello debemos rechazar toda conclusión que suponga una merma en el derecho a la tutela judicial efectiva de cualquiera que ostente un interés legítimo (también de las compañías aseguradoras) en el objeto procesal debatido.

a) Por ello afirmar (como parece hacer el voto minoritario de esta Sala) que las aseguradoras no pueden discutir en ningún caso y Jurisdicción las cuestiones ínsitas a la responsabilidad patrimonial de la Administración (la existencia del hecho, el nexo causal, etc.) y que de manera inexorable deben aquietarse a lo declarado y/o aceptado por la Administración sin posibilidad alguna de discusión judicial por su parte, nos parece una clara conculcación de su derecho a la tutela judicial efectiva.

b) El hecho de que la Administración, a través del previo y oportuno procedimiento administrativo, pueda declarar su responsabilidad patrimonial (en ejercicio de su legítima potestad de autotutela declarativa) no puede excluir (como no lo excluye en ningún caso en que se ejerce esa potestad —pues es palmario que no nos encontramos, por mucho esfuerzo exegético que se haga, en ningún caso del artículo 20 LJCA—) que los que ostenten algún interés legítimo puedan acudir posteriormente a los tribunales de justicia. Admitir lo contrario conculcaría el derecho a la tutela judicial efectiva que excluye la existencia de espacios (subjetivos u objetivos) predeterminados y generales sustraídos a la acción judicial.

c) Es por ello que también deben rechazarse todas las alegaciones fundadas en que la aseguradora tiene un interés “contractual” (pues su interés deriva de un contrato) y la responsabilidad patrimonial es “extracontractual”, pues la esencia de ese debate ya fue superado por nuestra legislación y jurisprudencia posterior cuando se discutía la presencia en la parte demandada de las aseguradoras de la Administración (y así se vino a recoger por las sucesivas reformas legales).

d) Lo relevante para reconocer la legitimación de la compañía aseguradora (bien activa bien pasiva) no es que su “interés en intervenir en el proceso” provenga de un contrato con la Administración (eso es evidente) sino que efectivamente tiene un manifiesto interés legítimo (que normalmente se manifiesta en su posición de codemandada pero que no excluye su interés, en algunos casos como el presente, como demandante) que debe ser tutelado judicialmente (cualquiera que sea su posición procesal según los casos).

e) La existencia de ese interés legítimo, que no puede quedar excluido apriorísticamente de la tutela judicial efectiva, justifica su legitimación (con los límites que el objeto procesal contencioso-administrativo exige y que hemos señalado)».

Entidades de derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las CC. AA. o las entidades locales, respecto de la Administración de la que dependan

Las entidades de derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las CC. AA. o las entidades locales no podrán interponer recursos contencioso-administrativos contra la Administración de la que dependan. Se exceptúan los que, por ley, cuenten con un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración. El Tribunal Supremo, en su sentencia, rec. 972/2014, de 9 de marzo de 2016, ECLI:ES:TS:2016:1017, analiza si se puede interponer recurso contencioso-administrativo contra una resolución del TEAC por parte de las autoridades portuarias para la defensa de los actos adoptados en el ejercicio de sus funciones, teniendo en cuenta que dependen del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible (MITMS), a través de Puertos del Estado (tanto la citada sentencia como el art. 24.1 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, hacen referencia al Ministerio de Fomento, pero esta referencia ha de entenderse realizada al MITMS):

En el mismo sentido se pronunciaron la STS, rec. 5201/2019, de 19 de noviembre de 2020, ECLI:ES:TS:2020:4451; STS rec. 5084/2019, de 25 de febrero de 2021, ECLI:ES:TS:2021:716, y, STS rec. 5194/2019, de 4 de marzo de 2021, ECLI:ES:TS:2021:892.