¿De qué fases consta el procedimiento sancionador en materia de prevención de riesgos laborales?

Como establece el art. 1.2 de la LISOS, «las infracciones no podrán ser objeto de sanción sin previa instrucción del oportuno expediente, de conformidad con el procedimiento administrativo especial en esta materia, a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sin perjuicio de las responsabilidades de otro orden que puedan concurrir».

En el caso del procedimiento administrativo sancionador en materia preventiva, atenderemos a la regulación específica contenida en el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, teniendo en cuenta la aplicación subsidiaria de las LRJSP y LPAC, toda vez que esta última en su D.A. 1.ª fija:

«Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a estos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.

2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

(...)

c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería».

Inicio e instrucción del procedimiento

El procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que se extenderá y tramitará de acuerdo con lo establecido en el capítulo III del citado Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo y en el art. 63 de la LPAC.

Precisando este aspecto es importante señalar:

• El inicio de oficio es necesario cuando de la actuación inspectora aparece la existencia de faltas de medidas de seguridad.
• Cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, puede poner en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo (art. 62.1 de la LPAC). No obstante, una denuncia particular no obliga a la Administración a impulsar un procedimiento sancionador.
• La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento (art. 62.5 de la LPAC).

En este caso, siguiendo las especialidades en el inicio de los procedimientos de naturaleza sancionadora fijadas en el art. 63 de la LPAC, encontramos dos fases: la instrucción y la resolución.

Como bien se indica en la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3558/2011, de 6 de noviembre de 2012, ECLI:ES:TS:2012:7169 (FJ 3.º):

«(...) el procedimiento para la imposición de sanciones por infracciones del orden social se inicia directamente con el acta de infracción (art. 13.1 del RD 928/1998) (...), su tramitación se encomienda, también directamente, al órgano competente para su resolución (art. 18.1). (...) la fase de "instrucción" de este  procedimiento sancionador (...) está desgajada del procedimiento sancionador "stricto sensu", tal y como lo regula el Real Decreto 928/1998, y se desarrolla con anterioridad al mismo, en las llamadas "actuaciones previas de comprobación".

Esta naturaleza instructora de las "actuaciones previas de comprobación" no se extrae tan solo de su ubicación temporal. Se extrae, sobre todo, de su regulación material contenida en el Real Decreto 928/1998, que prevé que su objeto es "comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y convenidas en el orden social" (art. 8.1), regula en su seno las más amplias potestades de investigación y prueba de la Administración (art. 10) y establece que, si como consecuencia de las diligencias practicadas se constatan hechos constitutivos de infracción, se extenderá la correspondiente acta (art. 12.1) como "resultado" de la actividad inspectora previa (art. 13.1).

Esta es la razón, por la que siendo el acta de infracción el acto que formalmente "inicia" el expediente sancionador, tenga en realidad un contenido más propio de una propuesta de resolución que de un simple acuerdo de incoación (cfr. arts. 13 y 18 del Reglamento de procedimiento administrativo sancionador general). Al igual que una propuesta de resolución, el acta de infracción debe contener, según el art. 14 del Real Decreto 928/1998: (1) la identificación del sujeto infractor; (2) un relato de hechos probados con expresión motivada de los medios utilizados para su comprobación; (3) la calificación jurídica de la infracción o infracciones presuntamente cometidas; y, por último, (4) la propuesta de sanción».

En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros (art. 55.2 de la LPAC).

En base al art. 8 del RD 928/1998, la fase de instrucción de este procedimiento hemos de entenderla dentro de la denominada «actividad inspectora previa», y se encontraría sujeta a los siguientes parámetros:

a) Duración: las actuaciones comprobatorias no se dilatarán por espacio de más de nueve meses salvo que la dilación sea imputable al sujeto a inspección o a las personas dependientes del mismo. No obstante, podrá ampliarse por otro periodo que no excederá de nueve meses, cuando concurran las siguientes circunstancias:

- Cuando las actividades de inspección revistan especial dificultad y complejidad. Se entiende que se produce atendiendo al volumen de operaciones del sujeto obligado, por la dispersión geográfica de sus actividades, y en aquellos otros supuestos que indique una norma reglamentaria.

- Cuando en el transcurso de las mismas se descubra que el sujeto inspeccionado ha obstruido u ocultado al órgano inspector alguna de sus actividades o de las personas que las desempeñen.

- Cuando la actuación inspectora requiera de cooperación administrativa internacional.

b) Interrupción: no se podrán interrumpir por más de cinco meses, salvo que la interrupción sea causada por el sujeto inspeccionado o personas de él dependientes.

c) Caducidad del expediente: si se incumplen los plazos a que se refieren los puntos anteriores, no se interrumpirá el cómputo de la prescripción y decaerá la posibilidad de extender acta de infracción o de liquidación, como consecuencia de tales actuaciones previas, sin perjuicio de la eventual responsabilidad en la que pudieran haber incurrido los funcionarios actuantes. Es decir, se produce la caducidad del expediente. (Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 256/2000, de 12 de noviembre de 2001, ECLI:ES:TS:2001:8781).

En caso de declararse la caducidad, la Administración ha de ordenar el archivo de las actuaciones, lo cual, según el artículo 95 de la LPAC, comporta los siguientes efectos: 

«1. Los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento. Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.

2. No podrá acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la cumplimentación de trámites, siempre que no sean indispensables para dictar resolución. Dicha inactividad no tendrá otro efecto que la pérdida de su derecho al referido trámite.

3. La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción.

En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a este los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado.

4. Podrá no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general, o fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento».

Asimismo, el artículo 7.5 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo establece que:

«La caducidad declarada de un expediente administrativo sancionador o liquidatorio, no impide la iniciación de otro nuevo con identidad de sujeto, hechos y fundamentos, cuando la infracción denunciada o la deuda imputada no hayan prescrito, se realicen nuevas actuaciones inspectoras y se practique nueva acta de infracción o de liquidación».

Como ha matizado, entre otras, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 920/2017, de 13 de febrero, ECLI:ES:TSJGAL:2017:986, «siempre que no lo impida la prescripción, la inspección de trabajo y seguridad social podrá promover nuevas actuaciones de comprobación referentes a los mismos hechos y extender, en su caso las actas correspondientes. Las comprobaciones efectuadas en las actuaciones inspectoras previas caducadas, tendrán el carácter de antecedente para las sucesivas, haciendo constar formalmente tal incidencia».

Tramitación y resolución del procedimiento

En los supuestos de acumulación de infracciones previstos en el artículo 16 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, será órgano sancionador competente de la totalidad de dichas infracciones el que lo sea para imponer la de mayor cuantía, a tenor de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, salvo que expresamente se disponga lo contrario.

En relación con la competencia para la tramitación del expediente los arts. 4, 18 y 18 bis del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo y el art. 48 de la LISOS establecen la competencia para resolver en base a dos premisas: 

• En base a la cuantía de la sanción: la competencia para resolver se determinará de acuerdo con la cuantía de la sanción propuesta en el acta de infracción. 
• Por ámbito territorial: dependiendo de si afecta a nivel autonómico o provincial. 

1. Tramitación del expediente

La tramitación del expediente, regulada en los arts. 17, 18 y 18 bis del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, se centra en el acta de infracción, las alegaciones a la misma y, en su caso, la propuesta de resolución.

Finalizada la actividad comprobatoria inspectora, los inspectores de Trabajo y Seguridad Social iniciarán el procedimiento sancionador mediante la extensión de actas de infracción o de infracción por obstrucción (art. 22.5 de la LOITSS).

Las actas de infracción serán notificadas al presunto sujeto o sujetos responsables en el plazo de diez días hábiles contados a partir del término de la actuación inspectora, entendiéndose por esta, la de la fecha del acta, advirtiéndoles que podrán formular escrito de alegaciones en el plazo de quince días hábiles contados desde el siguiente a su notificación, acompañado de la prueba que estimen pertinente, ante el órgano instructor del expediente. En este momento:

a) En caso de no efectuar alegaciones, el acta de infracción podrá ser considerada propuesta de resolución, con los efectos previstos en los artículos 18 y 18 bis del reiterado RD 928/1998, de 14 de mayo. Si no se formalizase escrito de alegaciones, continuará la tramitación del procedimiento hasta dictar la propuesta de resolución que corresponda (art. 18 bis.2 del Real Decreto 928/1998).

b) En caso de efectuar alegaciones en plazo contra el acta de infracción, el jefe de la Unidad Especializada de Seguridad Social podrá recabar informe ampliatorio, que se emitirá en quince días, del inspector o subinspector que practicó el acta. El citado informe será preceptivo si en las alegaciones se invocan hechos o circunstancias distintos a los consignados en el acta, insuficiencia del relato fáctico de la misma, o indefensión por cualquier causa. Dicho informe valorará expresamente las pruebas aportadas o que se hubiesen practicado, y las alegaciones producidas. Si el expediente derivara de acta visada por inspector, el informe del subinspector que la practicó será objeto de conformidad por el inspector que visó el acta originadora de actuaciones, en los términos que establece el artículo 12, apartados 2 y 3, del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

c) Nuevas alegaciones, cuando de las diligencias practicadas se desprenda la invocación o concurrencia de hechos distintos a los reseñados en el acta, el órgano instructor, antes de emitir su propuesta de resolución, dará audiencia al supuesto responsable por término de ocho días con vista de lo actuado. Realizado el trámite de audiencia, el sujeto responsable podrá formular nuevas alegaciones por término de otros tres días, a cuyo término quedará visto para realizar la propuesta de resolución correspondiente, que deberá remitirse al órgano competente para resolver en el plazo de tres días.

2. Propuesta de resolución en los procedimientos de carácter sancionador

En este caso, hemos de seguir lo dispuesto en el art. 89.3 de la LPAC: «en la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado».

Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se resuelva la finalización del procedimiento, la propuesta declarará esa circunstancia.

Siguiendo el criterio señalado en la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 169/2012, de 1 de octubre, ECLI:ES:TC:2012:169, en caso de falta de notificación de la propuesta de resolución del expediente se entenderá vulnerado el derecho de defensa del recurrente.

3. Resolución del procedimiento sancionador en materia preventiva

El órgano competente para resolver, previas las diligencias que estime necesarias, dictará la resolución motivada que proceda en el plazo de diez días desde el momento en que finalizó la tramitación del expediente, bien confirmando, modificando o dejando sin efecto la propuesta del acta. Completando este mandato, el art. 87 de la LPAC establece que «antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para resolver el procedimiento». A estos efectos, no tendrán la consideración de actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento.

Igualmente, la LPAC contempla la necesidad de que el acuerdo de realización de actuaciones complementarias se notifique a los interesados, concediéndoseles un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes tras la finalización de las mismas. Las actuaciones complementarias deberán practicarse en un plazo no superior a quince días. El plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido hasta la terminación de las actuaciones complementarias.

Siguiendo los arts. 20 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, y 21 de la LPAC, la Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación, sujeta al plazo de diez días desde el momento en que finalizó la tramitación del expediente.

Del mismo modo, en aplicación del arts. 25 y 35 de la LPAC, ha de ser motivada, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho. En el caso de procedimientos de carácter sancionador, además del contenido previsto en el artículo 88 y 89 de la LPAC, «la resolución incluirá la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión, fijarán los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables, la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad». (Art. 90.1 de la LPAC).

Atendiendo a lo establecido en el art. 90. 2 de la LPAC, «En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoración jurídica. No obstante, cuando el órgano competente para resolver considere que la infracción o la sanción revisten mayor gravedad que la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días». 

Asimismo, el Tribunal Constitucional en la sentencia n.º 105/2012, de 11 de mayo, ECLI:ES:TC:2012:105, dispone que «el requisito de la motivación debe entenderse cumplido si la Sentencia pone de manifiesto que la decisión adoptada responde a una concreta interpretación y aplicación del Derecho que hace posible su eventual revisión jurisdiccional a través de los recursos legalmente establecidos, todo ello independientemente de la parquedad o concentración del razonamiento empleado, siempre que éste permita conocer la argumentación que lleva a la decisión judicial, descartándose así el mero voluntarismo selectivo o la pura arbitrariedad». 

Matizar, por último, que el art. 47 de la LPAC, desarrollando la nulidad de los actos de las Administraciones públicas, no considera nula la falta o insuficiencia de la motivación, reservándose la nulidad para la existencia de indefensión al administrado.

Notificación y ejecución del procedimiento 

1. Notificación de la resolución

En virtud del art. 21 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, las resoluciones recaídas en los procedimientos sancionadores por infracciones de orden social serán notificadas a los interesados, advirtiéndoles de los recursos que correspondan contra ellas, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlas. Asimismo, se remitirá copia del acto al funcionario que hubiere promovido el expediente. Si se imponen sanciones pecuniarias, la notificación contendrá, además:

• El importe a ingresar.
• El plazo, lugar y forma de ingreso en período voluntario.
• La prevención de que, transcurrido dicho período sin efectuarse el ingreso y de no haberse interpuesto, en su caso, el correspondiente recurso ordinario, se devengará inmediatamente el recargo de apremio e intereses de demora y se procederá al cobro y, en su caso, ejecución, por el procedimiento administrativo de apremio que corresponda.

Como resulta evidente, por tratarse de un acta de infracción levantada con ocasión de accidente de trabajo o enfermedad profesional, se trasladará copia de la resolución confirmatoria a los trabajadores afectados, o a sus derechohabientes en caso de fallecimiento del trabajador.

2. Ejecución y posible suspensión cautelar

Las resoluciones sancionadoras firmes en vía administrativa serán inmediatamente ejecutivas (art. 24 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo). Es decir, la resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado (art. 90 de la LPAC). Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:

• Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso contencioso administrativo.
• Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:
• No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada.
• El órgano judicial se pronuncie sobre la suspensión cautelar solicitada, en los términos previstos en ella.

Cuando las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será inmediatamente ejecutiva. Este procedimiento será susceptible de terminación convencional, pero ni esta ni la aceptación por el infractor de la resolución que pudiera recaer implicarán el reconocimiento voluntario de su responsabilidad. La resolución del procedimiento pondrá fin a la vía administrativa.

En relación a lo anterior y en caso de pretender impugnar el acto administrativo combatido, el art. 152 de la LJS concede a los interesados la posibilidad de «solicitar, en cualquier estado del proceso, la suspensión del acto o resolución administrativos recurridos y en general cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia, cuando la ejecución del acto impugnado pudiera hacer perder su finalidad legítima a la demanda. El juez o tribunal dictará seguidamente auto, resolviendo sobre la suspensión, una vez oídas las partes por tres días, salvo que concurran razones de especial urgencia, en cuyo caso se podrá anticipar la medida sin perjuicio de la posterior audiencia de las partes. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de terceros que el juez o tribunal ponderará en forma circunstanciada».