Preambulo único Reglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamiento de extranjeros

I

Los centros de internamiento de extranjeros aparecen por vez primera en nuestro ordenamiento jurídico en el artículo 26 de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, que contempla la posibilidad de que el juez de instrucción acuerde, como medida cautelar vinculada a la sustanciación o ejecución de un expediente de expulsión, el internamiento, a disposición judicial, de extranjeros en locales que no tengan carácter penitenciario.

El funcionamiento de estos espacios de internamiento fue objeto de la correspondiente regulación en el Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, aprobado por el Real Decreto 155/1996, de 2 de febrero, y en la Orden del Ministerio de Presidencia de 22 de febrero de 1999, dictada en cumplimiento de la habilitación contenida en el referido real decreto. Esa orden ministerial se ha venido aplicando hasta el momento actual, con las únicas salvedades derivadas de los efectos de la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de mayo de 2005, que declaró la nulidad de diversos apartados de los artículos 30, 33 y 34, apartado 5.

La necesaria regulación, mediante norma con rango de ley orgánica, de los aspectos más trascendentes del funcionamiento de los centros de internamiento de extranjeros tiene lugar con la aprobación de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, llevada a cabo por la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre. En los artículos 62 bis a 62 sexies, introducidos por dicho texto legal, se abordan aspectos esenciales del funcionamiento de estos centros como son los derechos y obligaciones de los internos, la información que debe serles suministrada a su ingreso, la formulación de peticiones y quejas, la adopción de medidas de seguridad y la figura del director como responsable último del funcionamiento del centro, aspectos desarrollados posteriormente en los artículos 153 a 155 del Reglamento de dicha ley orgánica, aprobado por el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, derogado después por el Reglamento de la misma actualmente en vigor, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril.

Los centros, tal como se recoge en los artículos 60.2 y 62 bis de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, no tienen carácter penitenciario y los extranjeros en ellos internados estarán privados únicamente del derecho deambulatorio, limitación que será conforme al contenido y finalidad de la medida judicial de ingreso acordada.

La reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, operada por la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, viene a perfeccionar el régimen de garantías y control judicial de los centros de internamiento de extranjeros. Para ello, se crea la figura del juez competente para el control de la estancia (artículo 62.6), se reconoce el derecho de los internos a entrar en contacto con organizaciones no gubernamentales, nacionales e internacionales de protección de inmigrantes y el derecho de éstas a visitar los centros (artículo 62 bis) y se contempla, como garantía adicional, la inmediata puesta en libertad del extranjero por la autoridad administrativa que lo tiene a su cargo, en el momento en que cesen las circunstancias que motivaron la medida cautelar de internamiento (artículo 62.3).

Con posterioridad a esta última reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, se ha producido otra novedad legislativa que afecta al régimen de internamiento de extranjeros. La nueva redacción del artículo 89 del Código Penal, dada por la Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, contempla el ingreso en un centro de internamiento de extranjeros como medida judicial tendente a asegurar, en determinados casos, la salida del territorio español de aquellos extranjeros a los que los jueces y tribunales hubieran sustituido penas de prisión, o parte de las mismas, por la medida de expulsión.

Por último, en el marco normativo, es obligado hacer referencia a la figura del Ministerio Fiscal, dadas las funciones que al mismo le atribuye su Estatuto Orgánico, aprobado por la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, al que para llevarlas a cabo le confiere, entre otras, las de poder girar visita a los centros o establecimientos de detención, penitenciarios o de internamiento de cualquier clase, pudiendo examinar los expedientes de los internos y recabar cuanta información estime conveniente.

El presente reglamento viene a satisfacer no solo la necesidad legal de desarrollar reglamentariamente todos estas novedades en el ejercicio del mandato expreso que la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, dirige al Gobierno, sino también la material de dar concreción a aspectos del funcionamiento de los centros, regulando el régimen de internamiento de extranjeros de forma específica y completa mediante una norma con rango de real decreto que venga a sustituir definitivamente a la Orden del Ministerio de la Presidencia de 22 de febrero de 1999, hasta ahora en vigor, procediéndose, asimismo, a incorporar al derecho nacional diversos aspectos regulados por la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular.

En este sentido, se ha considerado oportuno dedicar un reglamento específico a la regulación de estos centros, desvinculando tal desarrollo normativo del reglamento general de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, cuyo artículo 258 regula el ingreso en los mismos, por considerar que la relevancia de la materia y la importancia de los derechos afectados exige un tratamiento detallado de los diferentes aspectos de las condiciones en las que debe producirse el internamiento, que redunde en el incremento de las garantías de los extranjeros objeto de esta medida.

A la hora de abordar la regulación completa del régimen de internamiento de los extranjeros, resulta además imprescindible tener en cuenta las transformaciones sociales sufridas en los catorce años transcurridos desde la aprobación de la Orden del Ministerio de la Presidencia de 22 de febrero de 1999, cambios que han afectado no sólo al fenómeno migratorio en nuestro país, sino también a la propia actividad administrativa del internamiento de extranjeros.

Precisamente, la experiencia adquirida desde la implantación de los centros de internamiento, tanto desde el ámbito del Ministerio del Interior como desde el enfoque aportado por diversos organismos ajenos a dicho departamento y movimientos y colectivos sociales de distinta índole, aconsejan que los centros en los que se hallan los extranjeros deban sufrir una profunda reforma que traslade esos cambios demandados a la propia estructura y funcionamiento de los mismos.

Así, en la organización y actividad diaria de los centros deben diferenciarse dos ámbitos bien distintos y que, a su vez, responden a finalidades diferentes.

Por un lado, la seguridad de los centros y de las personas que en ellos se encuentran se atribuye al Cuerpo Nacional de Policía que deberá garantizar, como personal especializado en la seguridad, el normal desarrollo de la actividad en las instalaciones, evitando perturbaciones o restableciendo el orden que pudiera verse alterado. Igualmente, el Cuerpo Nacional de Policía gestiona todo lo relativo a la tramitación del expediente de expulsión y a la permanencia del extranjero en el centro, que se encuentran íntima y estrechamente unidas, sin perjuicio de las competencias reconocidas a la autoridad judicial.

Por otro, la faceta asistencial que debe ser asumida por personal especializado ajeno a la policía, concretamente empleados públicos dependientes de la Administración General del Estado, que desempeñarán las funciones de organización, gestión y control de la prestación de los servicios asistenciales, tanto de carácter social como de otro orden.

Dada la naturaleza de estos servicios, la normativa vigente ofrece diversos cauces para que los diferentes órganos del Ministerio del Interior, como departamento responsable de los centros, puedan llegar a suscribir acuerdos o convenios con entidades, instituciones u organizaciones, de carácter público o privado, mediante los cuales la prestación de los mismos pueda llegar a externalizarse, sin que ello suponga merma alguna de las competencias, responsabilidad y demás funciones que, como titular de los centros, corresponde a los citados órganos administrativos.

II

El presente reglamento regula, en su título I, las disposiciones generales a que habrán de adecuarse estos centros, perfilando en ellas la definición, naturaleza y finalidad de estos establecimientos. Contiene asimismo las disposiciones que permiten incardinar los centros en el Ministerio del Interior y prevé mecanismos de colaboración con las organizaciones no gubernamentales comprometidas en la asistencia de los extranjeros.

En particular, el capítulo III del título I concreta los medios personales y materiales con que habrán de estar provistos estos centros, estableciendo su naturaleza y finalidad así como su organización interna, como establecimientos públicos de carácter no penitenciario dependientes del Ministerio del Interior; y el capítulo IV la estructura organizativa, en la que destaca la figura del director como garante de los derechos de los internos y responsable último de su seguridad y funcionamiento, con la participación activa de los responsables de los distintos servicios -seguridad, sanitario, asistencial- del centro mediante su presencia en la junta de coordinación.

El título II regula con amplitud los derechos y deberes que la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, atribuye a los internos, dedicando artículos específicos a la presentación de reclamaciones y quejas y a la necesaria llevanza en cada centro de un libro de peticiones y quejas a disposición de los internos.

Los principales procedimientos de actuación -ingresos, salidas y conducciones de los internos- son objeto de una detallada descripción en el título III del reglamento que, entre otros aspectos, hace especial incidencia en los relativos a la información de derechos al interno, así como en los requisitos y garantías necesarios para la realización de estos trámites.

El título IV detalla el régimen de funcionamiento de los centros, los horarios y actividades generales de los mismos, atribuyendo el artículo 39 capacidades al director para aprobar, previa consulta con la junta de coordinación, el horario y medidas de régimen interior. Asimismo, se dedican artículos específicos a la regulación del régimen de visitas de familiares y entrevistas con abogados y autoridades diplomáticas y consulares.

La formación del personal, las reglas de conducta exigibles al mismo y los mecanismos de control e inspección son objeto del título V, destacando la regulación de la figura del juez competente para el control de la estancia en el centro y la de los órganos administrativos encargados de la supervisión interna de los mismos.

Por su parte, el título VI está dedicado a la descripción de las medidas de vigilancia y seguridad, contemplando la posibilidad excepcional de adoptar medidas de contención física y de separación preventiva del interno que, con pleno respeto al principio de proporcionalidad, podrán ser tomadas para evitar actos de violencia o lesiones propias o ajenas, impedir actos de fuga, daños en la instalaciones o de resistencia frente al personal del centro en el ejercicio legítimo de su cargo, y que habrán de ser comunicadas en el plazo más breve posible a la autoridad judicial, la cual deberá acordar su mantenimiento, modificación o revocación, sin que en ningún caso puedan llegar a constituir una sanción encubierta.

Excepcionalmente, para garantizar la seguridad del centro se podrá practicar el registro personal del interno, que sólo cuando fuera indispensable se realizará con desnudo integral. Esta medida se ampara en el artículo 62 quinquies de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y se regula con las garantías exigidas por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (sentencia 17/2013, de 31 de enero), que ha declarado que puede ser un medio necesario para garantizar la defensa del interés público, expresado en el mantenimiento del orden y la seguridad en el centro de internamiento, debiéndose justificar en cada caso la intromisión en la intimidad del interno que su adopción constituye. Así, en todo caso, el registro personal se efectuará por funcionarios del mismo sexo que el interno, en lugar cerrado, sin la presencia de otros internos y preservando su dignidad e intimidad. Para ello será necesaria la autorización previa del director del centro, o al menos del jefe de la unidad de seguridad, cuando razones de urgente necesidad impidieran recabar aquélla, comunicándolo de forma inmediata al director. Se prevé que del examen practicado se deje constancia escrita, con indicación de los motivos y de sus resultados, así como la remisión del escrito al Juez competente para el control de la estancia en el centro.

Finalmente, el título VII regula, en desarrollo de lo establecido en el apartado 3 del artículo 62.bis de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, el régimen de visitas de las organizaciones no gubernamentales para la defensa de los inmigrantes.

III

En cuanto a su tramitación este real decreto ha sido informado por la Agencia Española de Protección de Datos.

La disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, contiene un mandato dirigido al Gobierno para la elaboración de un reglamento que desarrolle el régimen de internamiento de extranjeros.

En su virtud, a propuesta del Ministro del Interior, con la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, de acuerdo con el Consejo de Estado, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 14 de marzo de 2014,

DISPONGO: