Preambulo único Medidas urgentes para impulsar la actividad de rehabilitación edificatoria

I

España tiene importantes retos en materia de rehabilitación y mejora del parque de vivienda para favorecer el ejercicio del derecho constitucional, y un gran potencial de crecimiento en términos de empleo y actividad económica. En lo que se refiere a la situación del parque de vivienda, en términos generales, se caracteriza por una elevada antigüedad. Según datos del último Censo de Población y Viviendas del Instituto Nacional de Estadística, más de la mitad de los edificios residenciales es anterior a 1980, es decir, anterior a la entrada en vigor de la primera normativa reguladora de las condiciones térmicas de los edificios. Esta situación afecta a cerca de 5,5 millones de edificios residenciales y a unos 9,7 millones de viviendas principales.

Asimismo, si se analiza la calidad de los edificios existentes a partir de su calificación energética, se observa que más del 81,0/% de los edificios existentes se sitúa en las letras E, F o G, en términos de emisiones, aumentando dicho porcentaje hasta el 84,5/% de los edificios en el caso del consumo energético, lo que pone de manifiesto el importante potencial de la rehabilitación energética. Por el contrario, se observa que los edificios que alcanzan la mejor calificación, la letra A, apenas representan el 0,3/% del total en el caso de las emisiones, y se sitúan en el 0,2/% en el caso de consumo energético. A ello se suma que más de un 75/% de los edificios residenciales no son accesibles y, del total de edificios residenciales que tienen 4 plantas o más, alrededor de un 40/% no dispone de ascensor.

Sin embargo, a pesar de este importante potencial de mejora del parque edificatorio, el sector de la actividad de rehabilitación residencial en nuestro país se caracteriza por un menor ritmo que en los principales países de nuestro entorno, estando situada la tasa media de rehabilitación efectiva del parque de vivienda aproximadamente entre 8 y 10 veces por debajo de las medias de los principales países de nuestro entorno, un ritmo claramente insuficiente para responder a los retos marcados por las estrategias y planes nacionales, y las exigencias que establece la Unión Europea.

Entre estos planes y estrategias debe destacarse la Estrategia a largo plazo para la Rehabilitación Energética en el Sector de la Edificación en España (ERESEE), cuya actualización 2020 presentada ante la Comisión Europea, y evaluada por el BPIE (Buildings Performance Institute Europe) como la mejor de las estrategias nacionales presentadas en cumplimiento del mandato de la Directiva 2010/31/UE, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios, marca las vías de apoyo a la renovación de los parques de edificios residenciales y no residenciales, tanto públicos como privados, transformándolos en parques inmobiliarios con alta eficiencia energética y descarbonizados antes de 2050, facilitando la transformación económicamente rentable de los edificios existentes en edificios de consumo de energía casi nulo.

Por su parte, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, establece la meta de alcanzar la rehabilitación energética de 1,2 millones de viviendas a lo largo del periodo 2021-2030, incrementando el ritmo de rehabilitación hasta aproximarse a la cifra de 300.000 rehabilitaciones de vivienda al año, con lo que se pone de manifiesto la necesidad de adoptar medidas para incrementar de manera exponencial la actividad de rehabilitación residencial, multiplicando por diez en la presente década la cifra actual situada en el entorno de las 30.000 rehabilitaciones anuales de vivienda.

Y ello en el marco de una dinámica europea en la que se pone de manifiesto la necesidad de afrontar una auténtica oleada de renovación por parte de todos los Estados de la Unión Europea, en la que la renovación del parque inmobiliario se considera fundamental tanto para alcanzar el objetivo a medio plazo de la neutralidad climática de aquí a 2050, como para impulsar a corto plazo el empleo y la actividad en este contexto de recuperación y crecimiento post pandemia, a lo que se suma la oportunidad sin precedentes de concentrar un importante volumen de recursos en este sector de actividad estratégico a través de la ejecución del conjunto de reformas e inversiones previstas en el Componente 2, «Implementación de la Agenda Urbana española: Plan de rehabilitación y regeneración urbana», del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Precisamente para lograr la consecución de dichos objetivos medioambientales, en el marco europeo se ha aprobado el Reglamento (UE) 2020/852 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de junio de 2020, relativo al establecimiento de un marco para facilitar las inversiones sostenibles y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2019/2088. Gracias al establecimiento de los criterios de taxonomía se puede determinar si una actividad económica se considera medioambientalmente sostenible a efectos de fijar el grado de sostenibilidad medioambiental de una inversión. En este sentido, el cumplimiento de los criterios de taxonomía ocupará un papel central en la consecución de los objetivos medioambientales.

II

Todo ello se encuadra en el nuevo instrumento de recuperación Next Generation EU, que permitirá a España movilizar un volumen de inversión sin precedentes. El 7 de octubre de 2020 se aprobó el marco general del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España, que traza la hoja de ruta para la modernización de la economía española. El Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, regulado posteriormente por el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, es un proyecto de país que requiere de la implicación de todos los agentes económicos y sociales, de todos los niveles de gobierno y del conjunto de los recursos de la administración pública. Los proyectos que constituyen el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia permitirán la realización de reformas estructurales en los próximos años, mediante cambios normativos e inversiones, y, por lo tanto, permitirán un cambio del modelo productivo para la recuperación de la economía tras la pandemia causada por la COVID-19 y, además, una transformación hacia una estructura más resiliente e inclusiva, de especial relevancia, todo ello, para el interés público, social y económico.

El Plan tiene un primer eje destinado a reforzar la inversión pública y privada para reorientar el modelo productivo, impulsando la transición verde, la descarbonización, la eficiencia energética, el despliegue de las energías renovables, la electrificación de la economía, el desarrollo del almacenamiento de energía, la economía circular, las soluciones basadas en la naturaleza y la mejora de la resiliencia de todos los sectores económicos, incluyéndose específicamente el referido Componente 2 centrado en el impulso de las actuaciones de rehabilitación y mejora del parque edificatorio, tanto en ámbitos urbanos como rurales, con el marco estratégico de la Agenda Urbana Española, y asegurando la máxima ambición en el ámbito de la energía y la sostenibilidad, al tiempo que se favorecen actuaciones integrales que contribuyan a mejorar la calidad, el estado de conservación, la accesibilidad y la digitalización de los edificios, fomentando también la construcción de vivienda en alquiler social con estándares de la máxima calidad y eficiencia.

De manera complementaria y en línea con el marco europeo, se pueden destacar los siguientes principios generales en la aplicación de las políticas relativas a la transformación energética y sostenible de la edificación como cuestión de interés público y principal agente de descarbonización:

a) Considerar el principio de eficiencia energética primero, como eje principal en las estrategias para la descarbonización de la edificación y de la economía.

b) Prestar especial atención a la salud de los ocupantes, buscando un equilibrio entre la calidad del ambiente interior y el consumo energético en la rehabilitación de edificios.

c) Atender al ciclo de vida completo de los edificios, como marco de referencia para todas las políticas asociadas con la edificación, incluidas las medidas de descarbonización, de fomento de la economía circular, así como de racionalización y uso eficiente del agua.

d) Garantizar la economía circular, considerando el ciclo de vida del edificio en lo relativo al consumo de recursos, de energía y en generación de emisiones.

e) Fomentar la digitalización de los nuevos edificios y de los existentes, para favorecer un mayor control, gestión y transparencia en lo relativo a su funcionamiento y consumos.

f) Reforzar la ejemplaridad de la Administración, que debe ir más allá de las exigencias legales para acelerar la curva de aprendizaje en la rehabilitación, el diseño y construcción de edificios cada vez más eficientes.

g) Prestar especial apoyo público a la rehabilitación hasta que adquiera la dimensión y escala necesaria para la descarbonización de los edificios, eliminando posibles barreras y priorizando medidas encaminadas a favorecer y canalizar la inversión privada y la lucha contra la pobreza energética.

h) Promover una cultura y un marco normativo encaminados a asegurar el mantenimiento, conservación y mejora de los edificios, implicando a sus usuarios y propietarios como agentes principales en la descarbonización del sector.

i) Impulsar y apoyar el desarrollo de comunidades energéticas, facilitar la venta de servicios de demanda y flexibilidad, la agrupación y agregación de activos de energía distribuida en mini-redes y una mayor democratización del sistema energético, empoderando a los consumidores.

j) Reforzar la coordinación horizontal interministerial y entre los distintos niveles de la administración estatal, autonómica y local, asegurando el más rápido y eficaz despliegue de las estrategias y programas nacionales en materia de clima y energía, así como en la rehabilitación de viviendas.

k) Asegurar que los regímenes de certificación y cualificación, incluidos, en su caso, los programas de formación, estén disponibles para las profesiones relacionadas con la eficiencia energética, incluidos los proveedores de servicios energéticos, los proveedores de auditorías energéticas, los gestores energéticos, los expertos independientes y los instaladores de elementos de construcción, de conformidad con la normativa aplicable, garantizando la fiabilidad de la contribución a los objetivos nacionales y europeos en materia de eficiencia energética y descarbonización.

l) Fomentar el control y la verificación de la calidad de las actuaciones mediante inspecciones documentales y de obra, y monitorización con el objeto de verificar que los resultados obtenidos responden adecuadamente a lo proyectado, lo que servirá para ajustar las políticas relativas a la edificación y mejorar la calidad de la construcción.

m) Impulsar el valor cultural y arquitectónico de la edificación, de manera tal que las actuaciones de rehabilitación energética y otras obras de mejora de los edificios sean compatibles con los deberes de protección, mantenimiento, preservación y conservación de los edificios catalogados e inventariados en los diversos instrumentos de protección histórico-artística.

III

Las claves de la situación en materia de rehabilitación residencial expuestas anteriormente sirven de marco para los motivos que justifican la urgencia y necesidad de las medidas incluidas en esta ley, y que se sintetizan a continuación.

El grave deterioro del parque edificatorio y de la vivienda en particular, y la necesidad de adoptar medidas de aplicación inmediata para revertir esta tendencia constituye el primer motivo que justifica la extraordinaria y urgente necesidad de las medidas incluidas en la ley, que incluyen medidas en el ámbito de la fiscalidad, mejoras en el régimen de las comunidades de propietarios y en el establecimiento de medidas en el ámbito de la financiación a las actuaciones de rehabilitación, entre otras. Para poder llevar a cabo las inversiones de rehabilitación edificatoria, así como los hitos marcados en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, se precisa de las medidas extraordinarias que garanticen la ejecución de las actuaciones en el parque edificatorio. Estas modificaciones tienen carácter urgente, ya que para poder iniciarse las actuaciones es precisa la oferta que se genera a través de la puesta en marcha del contenido de estas medidas.

El segundo motivo que pone de manifiesto la urgencia y necesidad de las medidas deriva de la importancia de que España responda con la máxima agilidad a los retos nacionales y europeos en materia de rehabilitación edificatoria para cumplir con nuestros compromisos incluidos, entre otros, en el referido Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) 2021-2030, que marca un crecimiento de la actividad rehabilitadora de carácter exponencial y sin precedentes en nuestro país, que requiere la adopción de medidas urgentes como las incluidas en la ley que favorecen el despegue de este sector estratégico.

Y, finalmente, el tercer motivo que justifica la urgencia y la necesidad de las medidas adoptadas deriva de manera directa de la oportunidad de destinar a corto plazo un importante volumen de recursos en el contexto del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, para lo cual es preciso adoptar las medidas necesarias para acelerar el crecimiento de la actividad y canalizar las inversiones previstas en el propio Plan específicamente dirigidas al ámbito de la rehabilitación edificatoria residencial.

IV

La ley se estructura en un único Título, y contiene cinco artículos, cuatro disposiciones adicionales y tres disposiciones finales.

El Título único recoge las diferentes medidas para impulsar la actividad de rehabilitación edificatoria residencial.

Con objeto de avanzar en el cumplimiento de los objetivos de rehabilitación de edificios, necesarios para alcanzar los retos marcados en materia de energía y clima, y como parte del desarrollo del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de España, el artículo 1 modifica la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, para introducir tres nuevas deducciones temporales en la cuota íntegra estatal del Impuesto aplicables sobre las cantidades invertidas en obras de rehabilitación que contribuyan a alcanzar determinadas mejoras de la eficiencia energética de la vivienda habitual o arrendada para su uso como vivienda con arreglo a la legislación sobre arrendamientos urbanos, de modo que su destino primordial sea satisfacer la necesidad permanente de vivienda del arrendatario, y en los edificios residenciales, acreditadas a través de certificado de eficiencia energética.

La primera deducción, por obras que contribuyan a la mejora de la eficiencia energética de la vivienda habitual o arrendada para su uso como vivienda, permite una deducción de hasta un 20 por ciento de las cantidades satisfechas por las obras realizadas a partir de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 19/2021, de 5 de octubre y hasta el 31 de diciembre de 2022, con una base máxima de deducción de 5.000 euros anuales, siempre que las obras realizadas contribuyan a una reducción de al menos un 7 por ciento en la demanda de calefacción y refrigeración, acreditable a través de la reducción de los indicadores de demanda de calefacción y refrigeración del certificado de eficiencia energética de la vivienda.

La segunda deducción, por obras que contribuyan a la mejora de la eficiencia energética de la vivienda habitual o arrendada para su uso como vivienda, permite una deducción de hasta un 40 por ciento de las cantidades satisfechas por las obras realizadas en el mismo plazo temporal que la deducción anterior, hasta un máximo de 7.500 euros anuales, siempre que las obras realizadas contribuyan a una reducción de al menos un 30 por ciento del consumo de energía primaria no renovable, acreditable a través de la reducción del referido indicador de consumo de energía primaria no renovable del certificado de eficiencia energética de la vivienda, o mejoren la calificación energética de la vivienda para obtener una clase energética «A» o «B», en la misma escala de calificación.

Finalmente, se establece una tercera deducción, por obras de rehabilitación que mejoren la eficiencia energética en edificios de uso predominante residencial, que será aplicable sobre las cantidades satisfechas por el titular de la vivienda por las obras realizadas desde la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 19/2021, de 5 de octubre hasta el 31 de diciembre de 2023, en las que se obtenga una mejora de la eficiencia energética del conjunto del edificio en el que se ubica, siempre que se acredite a través de certificado de eficiencia energética, una reducción del consumo de energía primaria no renovable, referida a la certificación energética, de un 30 por ciento como mínimo, o bien, la mejora de la calificación energética del edificio para obtener una clase energética «A» o «B», en la misma escala de calificación. En esta tercera deducción, el contribuyente titular de la vivienda podrá deducirse hasta un 60 por ciento de las cantidades satisfechas, hasta un máximo de 15.000 euros.

Con la introducción de estas deducciones, la presente ley cumple con el hito establecido en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, relativo a la inversión C02.I01 «Programa de rehabilitación para la recuperación económica y social en entornos residenciales» recogido en el número 26 del Anexo a la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo, de 16 de junio de 2021, relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España, en cuanto a la promulgación de un real decreto-ley (el Real Decreto-Ley 19/2021, del que trae causa la presente ley) que regule los incentivos en el IRPF para apoyar al referido programa de rehabilitación.

Asimismo, en el desarrollo de las actuaciones se respetará el principio de no causar un perjuicio significativo al medioambiente (principio DNSH por sus siglas en inglés, Do No Significant Harm), así como las condiciones recogidas para la referida inversión C02.I01 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, y se corresponde con el campo de intervención 025bis «Renovación de la eficiencia energética de los inmuebles existentes, proyectos de demostración y medidas de apoyo conformes con los criterios de eficiencia energética» del Anexo VI del Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de febrero de 2021.

En cumplimiento con lo dispuesto en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, en el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, y su normativa de desarrollo, en particular la Comunicación de la Comisión Guía técnica (2021/C 58/01) sobre la aplicación del principio de «no causar un perjuicio significativo», así como con lo requerido en la Decisión de Ejecución del Consejo relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España (CID), las actuaciones deberán respetar el llamado principio de no causar un perjuicio significativo al medioambiente (principio DNSH por sus siglas en inglés, Do No Significant Harm). Ello incluye el cumplimiento de las condiciones específicas previstas en la Componente 2, así como en la inversión C02.I01 en la que se enmarcan dichas actuaciones tanto en lo referido al principio DNSH, como al etiquetado climático y digital, y especialmente las recogidas en el Anexo a la CID y en los apartados 3, 6 y 8 del documento del Componente del Plan.

Por último, el artículo 1 establece que no se integrarán en la base imponible del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas las ayudas concedidas en virtud de los distintos programas establecidos en el Real Decreto 853/2021, de 5 de octubre, por el que se regulan los programas de ayuda en materia de rehabilitación residencial y vivienda social del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.

Asimismo, se incluyen en el mismo Título I, a través del artículo 2, determinadas modificaciones en el régimen de las comunidades de propietarios establecida en la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal, aplicable a las obras de rehabilitación que contribuyan a la mejora de la eficiencia energética del edificio o la implantación de fuentes de energía renovable de uso común, estableciendo un régimen de mayoría simple para la realización de tales obras, así como para la solicitud de ayudas y financiación para su desarrollo. Asimismo, se establece que el coste de tales obras o actuaciones o el pago de las cuantías necesarias para cubrir los préstamos o financiación que haya sido concedida para tal fin, tendrá la consideración de gastos generales a los efectos de la aplicación de las reglas de preferencia establecidas en la letra e) del artículo noveno.1 de la propia Ley 49/1960. En concordancia con lo señalado, se modifican igualmente las obligaciones del propietario, a los efectos de incluir la aportación a los mencionados gastos. Por otra parte, se introducen modificaciones en el régimen del impago de los gastos comunes, medidas preventivas de carácter convencional, reclamación judicial de la deuda, mediación y arbitraje.

De este modo, con la presente ley se cumple con el hito establecido en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, relativo a la reforma C02.R06 «Mejora de la financiación de las actuaciones de rehabilitación» recogido en el número 25 del anexo a la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo, de 16 de junio de 2021, relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España, al introducirse las modificaciones previstas de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal, con el fin de promover la realización de reformas y mejoras en los edificios por parte de las comunidades de propietarios, así como el acceso a la financiación, teniendo en cuenta que el objetivo de la modificación es facilitar la toma de decisiones por parte de las comunidades de propietarios para llevar a cabo obras de renovación de edificios que contribuyan a mejorar la eficiencia energética y facilitar el acceso a la financiación bancaria.

El artículo 3 modifica el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, con el fin de reforzar las facultades de las comunidades de propietarios con plena capacidad jurídica para las operaciones crediticias, tanto las relacionadas con el cumplimiento del deber de conservación, como con la rehabilitación y mejora de los edificios.

Asimismo, con objeto de impulsar las obras de rehabilitación, en el artículo 4 se crea una línea de avales para la cobertura parcial por cuenta del Estado de la financiación de obras de rehabilitación que contribuyan a la mejora de la eficiencia energética de los edificios de vivienda. A través de esta nueva línea de avales se ofrecerá cobertura para que las entidades de crédito puedan ofrecer financiación, en forma de préstamo con un plazo de devolución de hasta quince años, en virtud de convenio entre el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y el Instituto de Crédito Oficial (ICO).

La creación de esta línea de avales, aunque no se configura propiamente como un hito establecido en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que se encuentre recogido en el anexo a la Propuesta de Decisión de Ejecución del Consejo, de 16 de junio de 2021, relativa a la aprobación de la evaluación del plan de recuperación y resiliencia de España, constituye un instrumento que se encuentra recogido en el Componente 2, «Implementación de la Agenda Urbana española: Plan de rehabilitación y regeneración urbana», del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en el marco de la reforma C02.R06 «Mejora de la financiación de las actuaciones de rehabilitación» y de la inversión C02.I01 «Programa de rehabilitación para la recuperación económica y social en entornos residenciales», y que contribuye a la creación de un entorno favorable para el desarrollo de la actividad de rehabilitación residencial.

El artículo 5 se refiere al principio de eficiencia energética primero.

V

Finalmente, la ley incluye cuatro disposiciones adicionales y tres disposiciones finales. La disposición adicional primera establece el límite máximo de la línea de avales para la cobertura parcial por cuenta del Estado de la financiación de obras de rehabilitación que contribuyan a la mejora de la eficiencia energética, aprobada en el artículo 4 de la ley. La disposición adicional segunda autoriza al Instituto Social de la Marina a donar al Cabildo de Lanzarote determinados bienes de su propiedad. La disposición adicional tercera establece la creación de la Escala Superior de Especialista en Transportes, Infraestructuras y Seguridad de los Organismos Autónomos y las Agencias Estatales del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana y la modificación de la Escala de Titulados Superiores de los Organismos Autónomos del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo. La disposición adicional cuarta introduce una nueva disposición adicional en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, referida al cumplimiento del principio de no causar daño significativo en el medioambiente.

Por su parte, la disposición final primera establece los títulos competenciales que amparan al Estado para dictar normas en las distintas materias, y las disposiciones finales segunda y tercera habilitan el desarrollo reglamentario y establecen la fecha de entrada en vigor de la norma, respectivamente.

VI

Esta ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.14.ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de hacienda general, respecto a su artículo 1. Los artículos 2, 3, 4, 5 y las disposiciones adicionales de esta ley se dictan al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.1.ª, 8.ª, 13.ª, 18.ª, 23.ª y 25.ª de la Constitución Española, que atribuyen al Estado competencia exclusiva en materia de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales, legislación civil, de la planificación general de la actividad económica, de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y procedimiento administrativo común, de legislación básica de protección del medio ambiente y de bases del régimen energético.