Preambulo Transposición de directivas en materia de protección de compromisos por pensiones, prevención del blanqueo de capitales y requisitos de entrada y residencia de nacionales de países terceros
Preambulo
I
La transposición en plazo de directivas de la Unión Europea constituye en la actualidad uno de los objetivos prioritarios establecidos por el Consejo Europeo. La Comisión Europea somete informes periódicos al Consejo de Competitividad, a los que se les da un alto valor político en cuanto que sirven para medir la eficacia y la credibilidad de los Estados miembros en la puesta en práctica del mercado interior.
El cumplimiento de este objetivo resulta hoy aún más prioritario habida cuenta del escenario diseñado por el Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, para los incumplimientos de transposición en plazo, para los que la Comisión puede pedir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea la imposición de importantes sanciones económicas de manera acelerada (artículo 260.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea -TFUE-).
España viene cumpliendo de manera consistente con los objetivos de transposición en los plazos comprometidos desde el inicio del establecimiento de los mismos. Sin embargo, en estos momentos se da un retraso en la transposición de algunas directivas, que requieren una norma con rango de ley para su incorporación al ordenamiento jurídico interno, por cuanto existe un riesgo de multa con base en lo establecido en el artículo 260.3 del TFUE.
Ante la gravedad de las consecuencias de seguir acumulando retraso en la incorporación al ordenamiento jurídico español de tales directivas, resulta necesario acudir a la aprobación de un Real Decreto-ley para proceder a dicha transposición, lo que permitirá cerrar los procedimientos de infracción abiertos por la Comisión Europea.
Finalmente, en lo relativo a la existencia de «procedimientos de incumplimiento contra el Reino de España», debe tenerse en cuenta que pese al carácter opcional previsto en el artículo 260.3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en su Comunicación de 13 de diciembre de 2016, «Derecho de la UE: mejores resultados gracias a una mejor aplicación», la Comisión ha anunciado un cambio de enfoque pasando a solicitar de manera sistemática la suma a tanto alzado. La consecuencia lógica del enfoque de la suma a tanto alzado es que, en los casos en los que un Estado miembro subsane la infracción mediante la transposición de la directiva en el curso de un procedimiento de infracción, la Comisión ya no desistirá de su recurso solo por ese motivo.
Como disposición transitoria, la Comisión ha señalado que no aplicará esta nueva práctica a los procedimientos cuya carta de emplazamiento sea anterior a la publicación de dicha comunicación en el Diario Oficial de la Unión Europea que tuvo lugar el 19 de enero de 2017. En consecuencia, resulta de extraordinaria y urgente necesidad proceder a la transposición antes de que se formalice la demanda ante el Tribunal de Justicia, para evitar así un procedimiento judicial que finalizaría mediante una sentencia que declare el incumplimiento por parte del Reino de España de las obligaciones que le impone el Derecho de la Unión.
En cuanto a la utilización del Real Decreto-ley como instrumento de transposición, cabe señalar que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 23/1993, de 21 de enero, señala que el Real Decreto-ley es un instrumento constitucionalmente lícito para afrontar coyunturas económicas problemáticas, y en su Sentencia 1/2012, de 13 de enero, avala la concurrencia del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad del artículo 86.1 de la Constitución cuando concurran «el patente retraso en la transposición» y la existencia de «procedimientos de incumplimiento contra el Reino de España». En los sucesivos apartados de esta exposición de motivos se irán concretando las razones que justifican la extraordinaria y urgente necesidad de transponer las distintas directivas en cada uno de los supuestos recogidos en el presente real decreto-ley.
II
El Título I, que comprende el artículo primero, contiene las modificaciones derivadas de la transposición de la Directiva 2014/50/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a los requisitos mínimos para reforzar la movilidad de los trabajadores entre Estados miembros mediante la mejora de la adquisición y el mantenimiento de los derechos complementarios de pensión.
Tomando como base el artículo 45 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que establece la libertad de circulación de los trabajadores, la Directiva 2014/50/UE, de 16 de abril de 2014, pretende reducir los obstáculos a la movilidad de los trabajadores entre Estados miembros creados por determinadas normas relativas a los regímenes complementarios de pensión para la jubilación vinculados a una relación laboral. Con este fin, la Directiva limita los periodos de espera y de adquisición de derechos que se requieran en dichos regímenes complementarios de pensión, fija un límite en relación con la edad mínima para adquirir los correspondientes derechos, regula el reembolso de las primas o aportaciones realizadas en caso de cese de la relación laboral antes de adquirirse derechos, establece el mantenimiento de los derechos que se hubiesen adquirido cuando dicho cese tiene lugar, e impone obligaciones de información a los trabajadores sobre las condiciones de adquisición, el importe de los derechos adquiridos y el tratamiento de estos a partir del cese de la relación laboral.
La transposición al ordenamiento español de la Directiva 2014/50/UE, de 16 de abril de 2014, exige modificar la disposición adicional primera del texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre. Dicha disposición adicional establece la obligación de instrumentar mediante seguros colectivos y planes de pensiones de empleo los compromisos por pensiones asumidos por las empresas con los trabajadores vinculados a determinadas contingencias, entre ellas la jubilación, al tiempo que establece las condiciones básicas de los seguros aptos para tal finalidad. En el caso de seguros colectivos, modalidad en la que las primas abonadas por la empresa no se imputan fiscalmente a los trabajadores, las condiciones de adquisición y mantenimiento de derechos en caso de cese de la relación laboral dependen en la actualidad de los términos de los convenios colectivos o disposiciones equivalentes en los que se establecen los compromisos por pensiones.
El Título I modifica el citado texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, en concreto la citada disposición adicional primera para introducir las previsiones de la norma europea en cuanto a la limitación de los requisitos de edad y de los periodos de espera y adquisición de derechos, la conservación de derechos adquiridos en caso de cese de la relación laboral y las obligaciones de información a los trabajadores sobre tales aspectos.
Si bien la Directiva 2014/50/UE, de 16 de abril de 2014, es aplicable, como se ha dicho, a los trabajadores que cesan la relación laboral y se desplazan a otros Estados miembros, en la transposición a la legislación española se ha optado, sin embargo, por extender su aplicación a todos los trabajadores, haciendo uso de la habilitación establecida en el considerando 6 de la propia Directiva para que los Estados miembros puedan ampliar la extensión de su ámbito de aplicación a quienes se desplacen dentro del mismo Estado miembro.
La transposición de la citada Directiva se completa con normas que regulan el régimen de información a los trabajadores en caso de cese de la relación laboral con anterioridad a la jubilación, así como el régimen del tratamiento futuro de los derechos adquiridos una vez producido dicho cese.
Por último, en el referido texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2002, de 29 de noviembre, se añaden dos disposiciones transitorias nuevas, novena y décima. En la disposición transitoria novena se regula la cuantía mínima de los derechos adquiridos en caso de cese de la relación laboral por causa distinta de la jubilación habiendo adquirido derechos, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.4 de la Directiva, ésta se aplicará sólo a los periodos de empleo que transcurran desde el 21 de mayo de 2018 (fecha límite para la transposición de la Directiva); también prevé, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.a) de la Directiva objeto de transposición, que, en el caso de compromisos por pensiones que a 20 de mayo de 2014 (fecha de entrada en vigor de la Directiva) hubiesen dejado de incluir nuevos trabajadores y permanezcan cerrados a nuevos trabajadores, será aplicable el régimen de adquisición de derechos que tuvieren estipulado; finalmente establece unos períodos para que las entidades aseguradoras y entidades gestoras de fondos de pensiones adapten sus procedimientos para cumplir con las nuevas obligaciones de información, así como para la inclusión expresa de determinados contenidos, en su caso, en los contratos de seguro y las especificaciones y bases técnicas de los planes de pensiones, sin perjuicio de la aplicación efectiva de los derechos establecidos en la disposición adicional primera del propio texto refundido de la Ley de Regulación de los Planes y Fondos de Pensiones en la redacción dada por este real decreto-ley. La disposición transitoria décima establece que la aplicación de las modificaciones introducidas por este real decreto-ley no podrá suponer reducción de derechos adquiridos con anterioridad, ni menoscabo del derecho a la información, ni el establecimiento de condiciones de adquisición menos favorables que las estipuladas antes de su entrada en vigor.
La transposición de la Directiva 2014/50/UE mediante este real decreto-ley viene motivada por el vencimiento del plazo para la trasposición, ya que, de acuerdo con el artículo 8 de la Directiva, los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la misma a más tardar el 21 de mayo de 2018, o garantizarán que, a más tardar en dicha fecha, los interlocutores sociales hayan introducido por convenio las disposiciones necesarias. Considerando que la alternativa normativa es más efectiva para cumplimentar el deber de transposición y ofrece mayor seguridad jurídica, se estima adecuado dictar una norma con rango de ley dado que, a consecuencia de la transposición, se crean derechos para los trabajadores y obligaciones para las empresas, así como para las entidades aseguradoras en los seguros colectivos que instrumentan los compromisos por pensiones referidos a la jubilación.
La Directiva 2014/50/UE prevé el reconocimiento de derechos de pensión adquiridos en favor de los trabajadores que cesan la relación laboral antes de la jubilación a partir del 21 de mayo de 2018, fecha límite para la transposición. La falta de reconocimiento legal de ese derecho a 21 de mayo de 2018 genera una situación de incertidumbre e inseguridad jurídica que compromete seriamente los derechos de los trabajadores, sus oportunidades laborales y su libertad fundamental a la libre circulación reconocida en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y distorsiona la integración del mercado laboral español en el Mercado Interior y, en definitiva, la eficiencia del mercado de trabajo. La finalización del plazo de transposición de esta Directiva ha motivado la iniciación por la Comisión Europea de un procedimiento formal de infracción n.º 2018/0162.
Por consiguiente, concurren razones que justifican la extraordinaria y urgente necesidad requerida por el artículo 86.1 de la Constitución para transponer la Directiva sin más demora mediante el presente real decreto-ley.
III
El Título II, que comprende el artículo segundo, contiene las modificaciones derivadas de la transposición de la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y por la que se modifica el Reglamento (UE) n.º 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, y se derogan la Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la Directiva 2006/70/CE de la Comisión (en adelante Directiva (UE) 2015/849, de 20 de mayo).
El régimen de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo vigente en España, fue objeto de una profunda modificación con la aprobación de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo. Esta norma, modificada parcialmente por la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, fue posteriormente completada con la publicación del Real Decreto 304/2014, de 5 de mayo, por el que se aprobaba el Reglamento de desarrollo de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo.
Este conjunto normativo permitió, en primer lugar, incorporar al Derecho español las Recomendaciones del Grupo de Acción Financiera (GAFI) de febrero de 2012. Pero además, estas dos reformas supusieron la implementación anticipada de gran parte de los contenidos de la Directiva (UE) 2015/849, de 20 de mayo de 2015. Y ello porque la normativa de la Unión se inspira directamente en las Recomendaciones del GAFI a la hora de fijar la regulación armonizada sobre esta materia.
No obstante, y aunque la mayoría de obligaciones de la Directiva (UE) 2015/849, de 20 de mayo se originan en los estándares del GAFI, la norma europea va más allá en algunos aspectos. Establece así obligaciones adicionales, como la obligación de licencia o registro de los prestadores de servicios a sociedades -habiéndose optado por la de registro, por su mayor economía y facilidad-, o armonizando aspectos que en las Recomendaciones del GAFI no se detallan, como el importe máximo posible de las sanciones a imponer en caso de incumplimiento de las obligaciones de prevención.
Dentro de las modificaciones derivadas de la trasposición de los elementos pendientes de la Directiva (UE) 2015/849, de 20 de mayo, destacan especialmente las cuestiones atinentes al régimen de sanciones en sentido amplio. Así, se incrementan los importes máximos de las sanciones, en línea con lo dispuesto por la Directiva, aunque se mantienen los importes mínimos, al no existir armonización en ese punto y considerarse adecuado el mantenimiento de ese importe mínimo para garantizar la correcta aplicación de la norma.
Por lo que se refiere a la publicidad de las sanciones, si bien la normativa española ya contemplaba la opción de publicidad en el caso de infracciones graves y muy graves, se incorpora el elemento adicional de la publicidad anónima de las sanciones impuestas, en el caso de que no se acuerde la publicación.
Otro aspecto de la Directiva (UE) 2015/849 que se orienta a la mejora de la supervisión y sanción de las infracciones de la normativa de prevención es el establecimiento de los canales de denuncias, tanto públicos, como en el ámbito de los propios sujetos obligados de la ley. Los sujetos obligados deberán contar con canales específicos para la denuncia interna de conductas contrarias a la ley o a los procedimientos internos de la entidad aprobados para dar cumplimiento a aquélla. De forma paralela, se crearán canales de denuncia a la Administración de potenciales incumplimientos por los sujetos obligados de las exigencias de la normativa administrativa de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo.
Asimismo, esta norma revisa el régimen aplicable a las personas con responsabilidad pública. El sistema de la norma de 2010, siguiendo el enfoque del GAFI, se basaba en la diferenciación de estas personas en dos grandes grupos.
En primer lugar, las personas con responsabilidad pública extranjeras eran siempre objeto de la aplicación de las medidas de diligencia reforzada previstas por la ley por su falta de vinculación con nuestro país y las dificultades de acceso a información sobre las mismas. Por otro lado, las personas con responsabilidad pública nacionales eran objeto de un enfoque adaptado caso por caso, dependiendo de la persona concreta y sus funciones, y del producto que contratara, la aplicación o no de estas medidas o el grado de las mismas.
Con la Directiva (UE) 2015/849, de 20 de mayo, este régimen se unifica, considerando a todas las personas con responsabilidad pública, tanto nacionales como extranjeras, merecedoras de la aplicación de las medidas de diligencia reforzada en cualquier caso.
En lo que se refiere al recurso al Real Decreto-ley como instrumento de transposición, cabe señalar, en primer lugar, que viene motivado por el vencimiento del plazo para la transposición de la Directiva 2015/849/UE. De acuerdo con su artículo 67, los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en ella a más tardar el 26 de junio de 2017.
En segundo término, por lo que se refiere a la concreta situación que se trata de regular, es preciso garantizar la plena vigencia de la Directiva al objeto de salvaguardar la eficacia de la lucha contra los flujos de origen ilícito.
El blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, además de los innegables riesgos sociales que plantean, generan también riesgos económicos y financieros. Particularmente, el blanqueo de capitales puede afectar y distorsionar los movimientos financieros y reales, al realizar una asignación de recursos que no se basa en consideraciones económicas o de beneficio, sino que responde a otros intereses. Junto a ello, este tipo de actividades delictivas implican riesgos de reputación muy importantes, tanto para las entidades individualmente consideradas, como para el sistema financiero nacional en su conjunto. Unos riesgos que deben ser mitigados con la mayor celeridad.
La norma se orienta a perfeccionar los instrumentos y mecanismos que deben implementar los sujetos obligados por la Ley, de cara a prevenir eficazmente el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. Ambas actividades ilícitas se caracterizan por evolucionar y adaptarse a los diferentes mecanismos de control y prevención desplegados, por lo que la rápida adecuación de la norma a este escenario cambiante es un elemento fundamental de eficacia del sistema. Pero no basta, desde luego, con adoptar normas adecuadas, sino que esas normas deben cumplirse plenamente por los obligados a ello. A este fin, es necesario arbitrar, con la mayor celeridad, los cambios orientados a reforzar los mecanismos y sistemas de garantía del cumplimiento.
En este caso, la Comisión Europea inició un procedimiento formal de infracción n.º 2017/0527 por falta de comunicación de las medidas de transposición de la Directiva 2015/849/UE (en la actualidad se encuentra en fase de dictamen motivado).
Por consiguiente, concurren en la medida que se adopta, por su naturaleza, finalidad y por el contexto en que se dictan, las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución Española como presupuesto habilitante para recurrir a este tipo de norma.
IV
El Título III comprende los artículos tercero y cuarto. El artículo tercero contiene la modificación que incorpora al ordenamiento interno la Directiva (UE) 2016/801 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016, relativa a los requisitos de entrada y residencia de los nacionales de países terceros con fines de investigación, estudios, prácticas, voluntariado, programas de intercambio de alumnos o proyectos educativos y colocación au pair.
Las Conclusiones del Consejo Europeo de junio de 2014 fijaron como una de las prioridades políticas de la Unión Europea el tratar de «seguir siendo un destino atractivo para las personas con talento y capacidad». Posteriormente, la Agenda Europea de Migración, publicada el 13 de mayo de 2015, consideró la aprobación de una norma en los términos de la hoy Directiva (UE) 2016/801 como uno de los instrumentos fundamentales para la construcción de una Europa atractiva para los estudiantes, investigadores y en general para atraer talento y emprendimiento extranjero.
Con estos antecedentes, y de acuerdo con la nueva concepción de la política migratoria de la Unión Europea, en la que la migración legal, y especialmente la cualificada, se entienden como factores coadyuvantes del crecimiento y de la creación de empleo, la Directiva tiene como objetivo mejorar la posición de la Unión Europea en la competencia mundial por atraer talento y promoverla como centro mundial de excelencia para estudios y formación, mediante la supresión de barreras migratorias y mejores oportunidades de movilidad y empleo.
Para ello establece unas condiciones armonizadas de entrada y residencia en la Unión Europea de nacionales de terceros países con fines de investigación, estudios, prácticas o voluntariado en el Servicio Voluntario Europeo, de obligada transposición; y otras para voluntarios fuera del Servicio Voluntario Europeo, alumnos y au pairs, de carácter potestativo para los Estados miembros.
Cabe señalar que buena parte de las disposiciones de la Directiva ya se encuentran recogidas en nuestro ordenamiento jurídico: bien en la sección de movilidad internacional de la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización; bien en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 557/2011, de 20 de abril.
Concretamente, la alineación de objetivos entre la Directiva (UE) 2016/801 y la sección de movilidad internacional de la Ley 14/2013 determina que la incorporación de los aspectos imperativos de la norma comunitaria aún no presentes en el ordenamiento español y cuya regulación requiere norma de rango legal sean transpuestos a través de la modificación de esta ley. En concreto:
Se modifica el artículo 72, para prever una autorización de residencia para los investigadores incluidos en el ámbito subjetivo en la Directiva, que tendrán derecho a la movilidad dentro de la Unión Europea prevista en la norma comunitaria; manteniendo para otros investigadores, al amparo de la habilitación dada por el considerando 29 de la Directiva, la autorización ya existente en nuestro ordenamiento, que no dará acceso a dicha movilidad.
Se posibilita, además, al investigador, una vez finalizada la actividad investigadora, la permanencia en nuestro país durante un tiempo limitado para la búsqueda de empleo o para emprender un proyecto empresarial, en línea con el artículo 25 de la Directiva.
Se modifica el artículo 75.4, transponiendo lo previsto en el artículo 18 de la Directiva, a los efectos de posibilitar la expedición de visados de residencia de validez inferior a un año.
Se modifica el artículo 76, estableciéndose como preceptiva la tramitación electrónica de las autorizaciones, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en atención a lo previsto en el artículo 34 de la Directiva.
Se introduce una disposición adicional decimoséptima, en línea con el artículo 25 de la norma comunitaria, para que los estudiantes internacionales que ya han finalizado sus estudios en España puedan acceder a una autorización de residencia para la búsqueda de empleo o para emprender un proyecto empresarial.
Se introduce una disposición adicional decimoctava, que prevé una autorización de residencia para participar en un programa de prácticas para los extranjeros que hayan obtenido un título de educación superior en los dos años anteriores a la fecha de solicitud o que estén realizando estudios que conduzcan a la obtención de un título de educación superior, tal y como se define en los artículos 3 y 13 de la Directiva.
Se introduce una disposición adicional decimonovena, relativa a las tasas, de acuerdo con el artículo 36 de la Directiva.
Se añade una nueva disposición final decimotercera para recoger que en lo no previsto en la Ley 14/2013, de 27 de septiembre, en relación con la movilidad internacional, será de aplicación la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su integración social.
El artículo cuarto del real decreto-ley tiene por objeto la modificación del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, para incorporar a nuestro ordenamiento jurídico los artículos de la Directiva sobre los aspectos procedimentales de la autorización prevista para los estudiantes internacionales, tanto en su primera admisión como en el caso de la intramovilidad UE, y para adaptar la exigencia de requisitos a los voluntarios a lo establecido por la Directiva cuando estos participen en el Servicio Voluntario Europeo. Sobre esta modificación del reglamento es preciso señalar que, pese a efectuarse mediante un Real Decreto-ley, su rango no queda congelado, manteniendo carácter reglamentario. En concreto:
Se modifica el apartado 3 del artículo 37, para adaptar la duración de la autorización al artículo 18.1 de la Directiva sobre la duración de la autorización, cuando los estudios se desarrollen en una institución de enseñanza superior y conduzcan a la obtención de un título de educación superior.
Se modifica el artículo 38, relativo a los requisitos para obtener el visado y/o autorización de estancia por estudios, a los efectos de prever el acceso a la situación de estancia por estudios a través de la concesión de una autorización sin visado previo, a extranjeros que se hallen regularmente en España; así como para incorporar al ordenamiento español la exención del requisito de contar con un seguro de responsabilidad civil que dé cobertura a la labor del voluntario, en el caso de que dicha labor sea realizada en el marco del Servicio Voluntario Europeo, prevista en el artículo 14.1.c) de la Directiva.
Se modifica el artículo 39, con el objetivo de simplificar los procedimientos y trámites, de acuerdo con los apartados 4 y 5 del artículo 7 de la Directiva. Y se añade un nuevo apartado 8 para permitir que la solicitud de autorizaciones de estancia por estudios UE también pueda ser presentada por la institución de educación superior en la que el estudiante va a cursar estudios; así como la posibilidad de tramitación colectiva de autorizaciones.
Por último, se modifica el artículo 44, relativo a la movilidad dentro de la Unión Europea, para adaptarlo a lo previsto en el artículo 31 de la Directiva.
La disposición derogatoria única del real decreto-ley deroga el artículo 38 bis de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que según lo establecido en la disposición final cuarta de dicha ley no tiene naturaleza orgánica, así como el Capítulo IV del Título IV, que comprende los artículos 73 a 84, del Reglamento de dicha Ley Orgánica, aprobado por el Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, que transponían a nuestro ordenamiento la Directiva 2005/71/CE, relativa a un procedimiento específico de admisión de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica, que queda derogada por la Directiva (UE) 2016/801.
El 23 de mayo de 2018 finalizó el plazo para transponer la Directiva (UE) 2016/801 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de mayo de 2016. Dicho plazo de transposición hace imposible culminar la tramitación de las disposiciones normativas necesarias para dar cumplimiento a la obligación de transposición antes de dicha fecha. Ante el incumplimiento del plazo para transponer y la gravedad de las consecuencias de acumular un retraso en la incorporación al ordenamiento jurídico español de dicha Directiva, resulta necesario acudir a la aprobación de un Real Decreto-ley para proceder a su transposición. La finalización del plazo de transposición de esta Directiva ha motivado la iniciación por la Comisión Europea de un procedimiento formal de infracción n.º 2018/0166.
Por consiguiente, concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución Española como presupuesto habilitante para recurrir a este tipo de norma.
V
El Título IV, que comprende el artículo quinto, modifica parcialmente el artículo 12 de la Ley 19/2003, de 4 de julio, sobre régimen jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior, con el objeto de elevar el plazo máximo a un año para la resolución de los expedientes sancionadores afectados por dicha Ley, en vez de los tres meses previstos de forma genérica en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
La justificación de esta modificación viene motivada en la alteración sufrida en los plazos de resolución de los expedientes sancionadores instruidos al amparo de esta ley, al verse afectados por lo establecido en los apartados 2 y 3 del artículo 21 de la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, que, con carácter general, establecen que el plazo máximo para notificar la resolución expresa será de tres meses cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen plazo máximo.
Es relevante indicar que todos los restantes procedimientos sancionadores en materia de movimientos de capitales y de transacciones económicas con el exterior atribuidos a la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias se encuentran regulados por la Ley 10/2010, de 28 de abril, de prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, la cual establece un plazo máximo de resolución de un año (es el caso de los expedientes sancionadores por ausencia de declaración de movimientos de capitales en frontera, por movimientos de efectivo en territorio nacional sin declaración o por infracciones a las obligaciones en materia de prevención de BC/FT).
De este modo, el procedimiento sancionador que nos ocupa se refiere a las infracciones sobre las declaraciones de movimientos en cuentas corrientes en el extranjero y de inversiones españolas en el exterior (o viceversa) cuyo conocimiento debe ser garantizado, y que se encuentra regulado, a diferencia de los demás, en una ley especial, la Ley 19/2003, de 4 de julio, que en su artículo 12 establece cuáles son las autoridades competentes para su incoación, instrucción y resolución, pero no establece, sin embargo, plazo máximo de resolución de los expedientes, por lo que este queda incluido en la previsión genérica establecida en el artículo 21 de la Ley 39/2015.
La necesidad de una inmediata ampliación del plazo está motivada en que el actual plazo de tres meses y el hecho de que este procedimiento sancionador requiere de numerosos pasos e informes preceptivos en su proceso de instrucción imposibilitan su tramitación en plazo, lo cual es especialmente grave si se tiene en cuenta la relevancia de la materia y el volumen de expedientes sancionadores surgidos al amparo de esta ley (hay más de 40 expedientes pendientes de incoación en este momento). Todo ello justifica sin duda la urgencia de la ampliación por ley de este plazo.
Por consiguiente, concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución Española como presupuesto habilitante para recurrir a este tipo de norma.
VI
Finalmente, el Título V, que comprende el artículo sexto, procede a la modificación de la disposición final séptima de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Según ésta, el 2 de octubre de 2018, entrarán en vigor las previsiones de la citada Ley relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la administración y archivo único electrónico.
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, suponen un cambio fundamental para las Administraciones Públicas en España, ya que establecen que la relación electrónica es la vía principal de tramitación de los procedimientos administrativos, lo que debe conducir a una administración sin papeles, transparente y más ágil y accesible para los ciudadanos y las empresas. La exigencia de una adaptación paulatina a este nuevo paradigma administrativo fue prevista por el legislador al determinar en la disposición final séptima de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, un calendario específico de entrada en vigor de las novedades antes relacionadas y que son especialmente trascendentes.
Sin embargo, la vacatio legis plasmada en dicha disposición final séptima se ha revelado insuficiente en la práctica para contar de forma simultánea con las condiciones que son presupuesto necesario para el cumplimiento de los ambiciosos objetivos perseguidos por ambas leyes.
La adaptación de los procedimientos administrativos y el diseño de procesos de gestión óptimos, exige que los desarrollos tecnológicos y jurídicos cuenten con el grado de madurez necesaria para dar satisfacción a este nuevo estadio de desarrollo de la actividad de las Administraciones Públicas.
Así, el desarrollo reglamentario que precisa el funcionamiento de algunos aspectos técnicos y procedimentales tales como las notificaciones, el registro de apoderamientos, los funcionarios habilitados o algunas cuestiones sobre los registros generales y archivos, debe adaptarse a lo señalado en la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo. En particular, se requiere acordar entre las Administraciones públicas competentes las opciones que permitan una verdadera interoperabilidad respetuosa con sus respectivos ámbitos de competencias. Este acuerdo será el marco para el diseño de los sistemas tecnológicos que han de dar soporte a los aspectos funcionales interoperables, que en el plazo actual de entrada en vigor no estarán adaptados a estas exigencias.
En definitiva, la imposibilidad técnico-organizativa de concluir en los plazos inicialmente previstos los procesos de adaptación a la nueva realidad, obliga a ampliarlos en este real decreto-ley. Con ello, se trata de implantar estos instrumentos básicos del funcionamiento de las Administraciones conforme a los principios de eficacia administrativa y garantía de los derechos de los ciudadanos y de los operadores jurídicos y económicos en la tramitación de los procedimientos administrativos, que precisamente son los principios que persigue la Ley 39/2015, de 1 de octubre.
Por todas las razones anteriores, se juzga urgente y necesario ampliar en dos años el plazo inicial de entrada en vigor de las previsiones de la disposición final séptima de la Ley 39/2015 en lo relativo al registro electrónico de apoderamientos, el registro electrónico, el registro de empleados públicos habilitados, el punto de acceso general electrónico de la Administración y el archivo electrónico, para garantizar que los operadores jurídicos, los ciudadanos y las Administraciones Públicas puedan ejercer plenamente sus derechos con plena seguridad jurídica y beneficiarse de las ventajas que el nuevo escenario está comenzando a proporcionarles.
Esta ampliación del plazo permitirá de forma coordinada completar todos los aspectos jurídicos, organizativos, procedimentales y técnicos que compatibilicen la garantía plena del ejercicio de los derechos y la validez jurídica de los procedimientos, junto con el respeto del marco de distribución de competencias que consagra la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo, antes citada.
Por consiguiente, concurren las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución Española como presupuesto habilitante para recurrir a este tipo de norma.
Este real decreto-ley es coherente con los principios de buena regulación establecidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. De lo expuesto en los párrafos anteriores se pone de manifiesto el cumplimiento de los principios de necesidad y eficacia. El real decreto-ley es acorde al principio de proporcionalidad, al contener la regulación imprescindible para la consecución de los objetivos previamente mencionados, e igualmente se ajusta al principio de seguridad jurídica. En cuanto al principio de transparencia, no se ha realizado el trámite de consulta pública, ni el trámite de audiencia e información públicas tal y como excepciona el artículo 26.11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Por último, con respecto al principio de eficiencia, si bien supone un aumento de las cargas administrativas, éstas son imprescindibles y en ningún caso innecesarias.
Por todo ello, por su finalidad y por el contexto de exigencia temporal en el que se dicta, concurren en el presente real decreto-ley las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad requeridas en el artículo 86 de la Constitución.
En su virtud, haciendo uso de la autorización contenida en el artículo 86 de la Constitución Española, a propuesta de la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, del Ministro del Interior, de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de la Ministra de Política Territorial y Función Pública, de la Ministra de Economía y Empresa y del Ministro de Ciencia, Innovación y Universidades, y previa deliberación del Consejo de Ministros, en su reunión del día 31 de agosto de 2018,
DISPONGO: