3830 - ¿En qué se diferencian las actas de infracción y las actas de liquidación en materia laboral?

Las actas de la Inspección de Trabajo son documentos que tienen naturaleza de documentos públicos, expedidos por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, por las que se pone en conocimiento de un sujeto las resoluciones que afectan a sus derechos o intereses, siempre y cuando este incida en responsabilidad por hechos constitutivos de infracción en el orden social (materia de relación laboral, prevención de riesgos laborales, seguridad social, colocación y empleo, emigración, trabajo de extranjeros y las motivadas por obstrucción). (STSJ de Cataluña n.º 599/2004, de 2 de julio, ECLI:ES:TSJCAT:2004:8305, ATS, rec. 2893/2008, de 17 de noviembre de 2009, ECLI:ES:TS:2009:17104A, STSJ de Madrid n.º 520/2005, de 13 de junio, ECLI:ES:TSJM:2005:6998, y STSJ de Cataluña n.º 6270/2004, de 16 de septiembre, ECLI:ES:TSJCAT:2004:10085).

El art. 13 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, dice que «el procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que se extenderá y tramitará de acuerdo con lo establecido en este capítulo». Todo ello, a partir del 1 de enero de 2022, sin perjuicio del nuevo procedimiento sancionador promovido por actuación administrativa automatizada de la inspección de trabajo, donde previamente y mediante resolución del director del Organismo Estatal de Inspección de Trabajo y Seguridad Social se determinarán los supuestos en los que se hará uso de dicha actuación, el órgano u órganos competentes según los casos, para la definición de especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad del sistema de información. 

Los hechos constatados por el inspector y reflejados en el acta gozan de presunción de veracidad o certeza, salvo prueba en contrario, presunción que también se extiende a los hechos comprobados por el subinspector. La presunción de certeza se extiende a los hechos, no a las calificaciones jurídicas ni a los juicios de valor y dotan a las actas de una institución probatoria que supone una inversión de la carga de la prueba y la atribución al sujeto pasivo del acta de la de desvirtuar su contenido con pruebas adecuadas.

Existen dos tipos de actas que analizamos a continuación:

Actas de infracción

Las actas de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social conllevan la iniciación de un procedimiento sancionador, siendo necesario que reflejen (art. 14 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo):

• Nombre y apellidos o razón social, domicilio, actividad, documento nacional de identidad, número de identificación fiscal, código de cuenta de cotización a la Seguridad Social y, en su caso, número de Seguridad Social de autónomos, del presunto sujeto infractor. Si se comprobase la concurrencia de responsable subsidiario o solidario, se hará constar tal circunstancia, fundamentación fáctica y jurídica de su presunta responsabilidad y los mismos datos exigidos para el sujeto responsable directo.
• Los hechos comprobados por el funcionario actuante, con expresión de los relevantes a efectos de la tipificación de la infracción, los medios utilizados para la comprobación de los hechos que fundamentan el acta, y los criterios en que se fundamenta la graduación de la propuesta da sanción; asimismo, consignará si la actuación ha sido mediante visita, comparecencia o por expediente administrativo.
• La infracción o infracciones presuntamente cometidas, con expresión del precepto o preceptos vulnerados, y su calificación.
• Número de trabajadores de la empresa y número de trabajadores afectados por la infracción, cuando tal requisito sirva para graduar la sanción o, en su caso, calificar la infracción.
• La propuesta de sanción, su graduación y cuantificación, que será el total de las sanciones propuestas si se denunciará más de una infracción. Se incluirán expresamente la propuesta de las sanciones accesorias que procedan como vinculadas a la sanción principal.
• Órgano competente para resolver y órgano competente para realizar los actos de instrucción y ordenación del expediente sancionador y plazo para la interposición de las alegaciones ante este.
• Indicación del funcionario que levanta el acta de infracción y firma del mismo y, en su caso, visado del inspector de Trabajo y Seguridad Social con su firma e indicación del que la efectúe.
• Fecha del acta de infracción.

A TENER EN CUENTA. Con efectos de 1 de enero de 2022, si la sanción propuesta tuviera exclusivamente carácter pecuniario, se hará mención a la posibilidad de aplicar a dicha sanción el porcentaje de reducción en la sanción cuando el sujeto responsable reconozca su responsabilidad en la comisión de la infracción y abone el importe de la sanción propuesta inicialmente (arts. 14.6 y 17 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

Las actas de infracción automatizadas deberán contener los requisitos generales citados (art. 14.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo) con la a excepción de las referencias previstas para la actuación inspectora presencial como son la comprobación de los hechos por el funcionario actuante [art. 14.1.b) del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo] y la indicación del funcionario que levanta el acta de infracción y su firma. Estos documentos emitidos de forma automática llevarán el sello electrónico cualificado de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y «habrán de reflejar los hechos comprobados como resultado de la actuación administrativa, con expresión de aquellos que sean relevantes a efectos de la tipificación de la infracción, los medios utilizados para la comprobación de los hechos que fundamentan el acta y la indicación expresa de que se trata de una actuación administrativa automatizada iniciada mediante expediente administrativo» (art. 45 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

Las actas de infracción serán notificadas al presunto sujeto o sujetos responsables en el plazo de diez días hábiles contados a partir del término de la actuación inspectora (fecha del acta), advirtiéndoles que podrán formular escrito de alegaciones en el plazo de quince días hábiles contados desde el siguiente a su notificación, acompañado de la prueba que estimen pertinente, ante el órgano instructor del expediente y que en caso de no efectuar alegaciones, el acta de infracción podrá ser considerada propuesta de resolución.

Los jefes de las inspecciones provinciales y de sus unidades especializadas podrán devolver las actas incompletas o defectuosas o que contraríen los criterios técnicos e interpretativos comunes establecidos para el desarrollo de la función inspectora, para que se corrija el defecto; en cualquier momento, dichos jefes podrán rectificar los errores materiales y de hecho y los aritméticos.

En el caso de que en una misma actuación inspectora se apreciasen varias presuntas infracciones, deberán acumularse en una sola acta las correspondientes a una misma materia, entendiendo por tales las infracciones en las materias de relaciones laborales, de prevención de riesgos laborales, de seguridad social, de colocación y empleo, de movimientos migratorios y trabajo de extranjeros y las motivadas por obstrucción a la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

No procederá la acumulación en los casos de tramitación simultánea de actas de infracción y liquidación por los mismos hechos, cuando concurran supuestos de responsabilidad solidaria o subsidiaria, o en las infracciones relacionadas causalmente con un accidente de trabajo o enfermedad profesional. Tampoco procederá la acumulación en los supuestos en los que concurran infracciones que conlleven sanciones exclusivamente pecuniarias con otras en las que, aunque sean de una misma materia, se propongan sanciones accesorias junto a la sanción principal. En todo caso, la acumulación de infracciones respetará la distribución de competencias entre los órganos de la Administración General del Estado y entre estos y los de la comunidad autónoma respectiva (art. 16 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

Las resoluciones recaídas en los procedimientos sancionadores por infracciones de orden social serán notificadas a los interesados, advirtiéndoles de los recursos que correspondan contra ellas, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos. Cuando el sujeto infractor hubiese hecho efectivo el pago de la sanción con carácter previo a la resolución, se le indicará la imposibilidad de interponer cualquier recurso o acción en vía administrativa contra la resolución. Asimismo, se remitirá copia del acto al funcionario que hubiere promovido el expediente (arts. 16 y 21 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo).

Actas de liquidación de cuotas a la Seguridad Social

La Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en relación con las deudas por cuotas a la Seguridad Social y conceptos de ingreso conjunto con estas, podrá formular propuestas de liquidación, actas de liquidación y requerimientos en los supuestos y con alcance que se establece en los arts. 29-36 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, reguladores de los expedientes administrativos iniciados con ocasión de débitos contraídos por los sujetos responsables con la Seguridad Social.

Las propuestas de liquidación se comunicarán a la Tesorería General de la Seguridad Social, la cual, una vez haya formalizado las oportunas reclamaciones de deudas, procederá a reclamar directamente al sujeto responsable su importe en los siguientes supuestos (art. 31 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo):

• Falta de afiliación o alta de las personas trabajadoras en cualquiera de los regímenes del sistema de la Seguridad Social.
• Diferencias entre lo que debió ingresarse y lo efectivamente ingresado por el sujeto responsable del abono de las cuotas.
• Por derivación de responsabilidad en los supuestos previstos en la ley.
• Aplicación indebida de las bonificaciones en las cotizaciones de la Seguridad Social, previstas reglamentariamente para la financiación de las acciones formativas del subsistema de formación profesional para el empleo.

En el RGSS se distingue entre:

1. Las reclamaciones de deudas a que se refiere el art. 33 de la LGSS.
2. Las actas de liquidación de cuotas originadas por las causas contenidas en el art. 34 de la LGSS.

Dándose cualquiera de los supuestos recogidos en dicho precepto legal, competerá a la Inspección de Trabajo formular las propuestas de liquidación, actas de liquidación y requerimientos, sin perjuicio de que pueda, de manera simultánea, extender acta de infracción al mismo sujeto responsable (art. 33 de la LGSS).

Para el supuesto que se extendiera simultáneamente acta de liquidación de cuotas y acta de infracción, la Tesorería General de la Seguridad Social y la Jefatura de la Inspección de Trabajo coordinarán la tramitación de ambos expedientes.

Las propuestas de liquidación deberán referirse, al menos, a los siguientes extremos:

• El sujeto obligado con sus datos de identificación.
• Período de liquidación y circunstancias del descubierto.
• Número de trabajadores afectados y su identificación.
• Forma en que se realizó la labor inspectora.
• La determinación de las bases de cotización y los tipos aplicables por contingencias generales, profesionales, horas extraordinarias y cuantas otras fueran aplicables.
• El recargo por mora.
• El importe total de la liquidación.
• La firma del inspector o subinspector actuantes.

En relación a las actas de liquidación de cuotas, tanto el art. 34 de la LGSS, como el art. 31 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, autorizan a que la unidad de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social existente en la dirección provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social, extienda directamente la oportuna acta de liquidación y formule requerimiento de pago de las cuotas adeudadas a los sujetos responsables en los siguientes supuestos: a) falta de afiliación o de alta de trabajadores en cualquiera de los regímenes del sistema de la Seguridad Social, b) diferencias de cotización por trabajadores dados de alta, resulten o no directamente de las liquidaciones o datos de cotización transmitidos o de los documentos de cotización presentados, dentro o fuera de plazo.

El acta de liquidación así extendida deberá contener los siguientes requisitos (art. 32 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo):

• Determinación del régimen de Seguridad Social aplicable.
• Datos personales del sujeto responsable, su domicilio, DNI o NIF, código de cuenta de cotización en la Seguridad Social y, en su caso, número de identificación en el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos.
• Relato de los hechos comprobados por el funcionario actuante que motivan el acta de liquidación, así como los elementos de convicción de que ha dispuesto en la labor inspectora y los medios utilizados para su esclarecimiento, debiéndose indicar las disposiciones infringidas con expresión del precepto o preceptos vulnerados.
• Los datos que hayan servido de base para calcular el débito; periodo de descubierto, relación nominal y grupo de cotización de los trabajadores afectados; bases y tipos de cotización aplicados y cualesquiera otros datos de trascendencia.
• El importe principal del débito, el recargo de mora que proceda y el total de ambos.
• La indicación de la entidad en que se tuviera concertada la contingencia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.
• Indicación de si por los mismos hechos se practica o no acta de infracción.
• Identificación del funcionario que extiende el acta de liquidación con su firma y, en su caso, firma del inspector que la conforme con su visado.
• La advertencia de que podrán formularse alegaciones junto con la prueba que se estime pertinente, ante el correspondiente jefe de la unidad de la inspección especializada en Seguridad Social.
• Fecha del acta de liquidación.

La base de cotización se determinará de acuerdo con las normas que la regulan. No obstante:

• Cuando la Inspección de Trabajo y Seguridad Social se vea en la imposibilidad de conocer el importe de las remuneraciones percibidas por el trabajador, se estimará como base de cotización la media entre la base mínima y máxima correspondiente al último grupo de cotización conocido en que estuviese encuadrada la categoría de cada trabajador comprendido en el acta de liquidación, haciendo constar expresamente dicha circunstancia en el acta.
• Si la categoría profesional del trabajador no fuere conocida, se tomará como tal la que determine el inspector de Trabajo y Seguridad Social, en función de las actividades del trabajador en la empresa y en aplicación de la normativa laboral que en cada caso corresponda. En los casos de polivalencia funcional o de realización de actividades propias de dos o más categorías profesionales, se estará a las que resulten preferentes en la forma antes indicada.