Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 1837/2005 de 18 de Diciembre de 2007

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Diciembre de dos mil siete.

VISTO el recurso de casación número 1837/2005, interpuesto por la Procuradora Doña Pilar Azorín Albiñana, en nombre y representación de la Entidad Mercantil EL REGUIL, S.L., con asistencia de Letrado, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 3 de diciembre de 2004, dictada en el recurso contencioso- administrativo número 1141/2003, seguido contra el Acuerdo del Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico del Gobierno de Cantabria de 20 de octubre de 2003, que acordó estimar parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra la precedente resolución de la Dirección General de Industria de 1 de abril de 2003, que acordó no aprobar el Plan de Labores para el año 2003 referido a la autorización de explotación "El Reguil", número 21276/91, mientras no se aporten el contrato de arrendamiento con el Ayuntamiento de Entrambasaguas, sobre los terrenos que ocupa la explotación. Ha sido parte recurrida el GOBIERNO DE CANTABRIA, representado por los Servicios Jurídicos del mismo.

Antecedentes

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo número 1141/2003 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, dictó sentencia de fecha 3 de diciembre de 2004 , cuyo fallo dice literalmente:

«Que desestimando la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada sobre la pérdida de objeto del recurso, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo promovido por la entidad EL REGUIL, S.L., representada por el Procurador D. Ignacio Calvo Gómez y defendida por el Letrado Dª Silvia Pardo Fernández contra el Acuerdo del Sr. Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico del Gobierno de Cantabria de 20 de octubre de 2.003 por el que se acuerda estimar parcialmente el recurso de alzada interpuesto por "El Reguil, S.L.", contra la Resolución de la Dirección General de Industria de 1 de Abril de 2.003 por la que se denegaba la aprobación del Plan de Labores para el año 2.003 de la autorización de explotación "El Reguil" y se ordena al mencionado Centro (/Dirección General de Industria) la incoación de un procedimiento de declaración de caducidad de la citada autorización, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición.».

SEGUNDO.- Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la Entidad Mercantil EL REGUIL, S.L. recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria tuvo por preparado mediante providencia de fecha 16 de febrero de 2005 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Emplazadas las partes, la representación procesal de la Entidad Mercantil EL REGUIL, S.L. recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 19 de abril de 2005 , presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«se sirva tener por presentado este escrito, lo admita y, en su virtud, tenga por formulado RECURSO DE CASACIÓN contra la sentencia nº 859/2004, de fecha 3 de diciembre del 2.004, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria en el procedimiento ordinario 1.141/2003, y que, seguido que sea el procedimiento en sus trámites oportunos, acuerde ESTIMARLO, y al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.2.d) LJCA y de acuerdo con lo solicitado en nuestro escrito de demanda en el procedimiento referido, ACUERDE declarar aprobado el plan de labores correspondiente al año 2.003 de la cantera "El Reguil".».

CUARTO.- Por providencia de fecha 17 de noviembre de 2006, se admitió el recurso de casación.

QUINTO.- Por providencia de la Sala de fecha 19 de diciembre de 2006 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (el GOBIERNO DE CANTABRIA) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 6 de febrero de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

«Que teniendo por presentado este escrito y sus copias, se sirva admitirlo, tenga por formulada oposición al Recurso de Casación en tiempo y forma interpuesto por Dña. Pilar Azorín Albiñana en nombre y representación de EL REGUIL, S.L. y, seguido el procedimiento por todos sus trámites, dicte en su día Sentencia, por la que desestime las pretensiones invocadas de contrario.».

SEXTO.- Por providencia de fecha 5 de septiembre de 2007, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 11 de diciembre de 2007, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Sobre el objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 3 de octubre de 2004 , que desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado por la Entidad Mercantil EL REGUIL, S.L. contra la resolución del Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico del Gobierno de Cantabria de 20 de octubre de 2003, que estimó parcialmente el recurso de alzada interpuesto contra la precedente resolución de la Dirección General de Industria de 1 de abril de 2003, por la que se denegaba la aprobación del Plan de Labores para el año 2003, referido a la autorización de explotación "El Reguil" número 21.276/91, ordenando al mencionado Centro directivo la incoación de un procedimiento de declaración de caducidad de la citada autorización.

SEGUNDO.- Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia sustenta el pronunciamiento de desestimación de la pretensión deducida en el suplico de la demanda de que se anule, revoque o deje sin efecto la resolución del Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico de 20 de octubre de 2003 recurrida y se declare aprobado el Plan de Labores para el año 2003 de la Cantera "El Reguil", en aplicación del artículo 31 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , por haber transcurrido el plazo de dos meses tras su presentación sin que la Administración hubiera comunicado al interesado su modificación, con base jurídica en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según se refiere en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, en los siguientes términos:

«Sin embargo, y entrando en el fondo de la cuestión litigiosa, la Sala no comparte el parecer de la entidad demandante sobre la obligación que tiene la Administración de aprobar o modificar el presentado Plan de labores, pues, lo que se consigna en el Art. 31 del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la Minería es la aprobación tácita del Plan de Labores, siendo correcto el pronunciamiento contenido en dicho acto resolutorio del recurso de alzada revocando la denegación del plan de labores ya que no es causa para su no aprobación la que había fundado la Dirección general de Industria y no la subsiguiente aprobación de aquel como lo pretende la recurrente. El acto debido que entiende dicha parte como pronunciamiento expreso de esta no es exigible ante su pronunciamiento en el contenido de la motivación de dicha Resolución en la cual se fundamenta la no consideración del silencio positivo en base al Art. 43.2 LRJ y PAC que exceptúa de la estimación de peticiones por silencio entre otras, las que su estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público.».

TERCERO.- Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil EL REGUIL, S.L., se articula en la exposición de dos motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En la formulación del primer motivo de casación, se denuncia que la sentencia infringe el artículo 18 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y el artículo 31 del Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento General para el Régimen de la Minería, en la medida en que la Sala de instancia no considera aprobado el plan de labores, con base en la errónea aplicación del artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, respaldando la desviación de poder en que incurrió el Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico del Gobierno de Cantabria al denegar de facto la aprobación del referido plan de labores.

En el segundo motivo de casación, se imputa a la sentencia recurrida la infracción del artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al hacer suyo la Sala de instancia el argumento de la resolución del Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico del Gobierno de Cantabria de 20 de octubre de 2003, en el sentido de entender que el plan de labores no ha podido ser aprobado por silencio, porque a la previsión establecida por el artículo 31.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería debe oponerse la excepción contemplada en dicha disposición legal, a pesar de que no suponga la adquisición de facultad alguna sobre el dominio público, de modo que no puede verse obstaculizada por la causa esgrimida por la Administración.

CUARTO.- Sobre el primer y el segundo motivos de casación.

Debe estimarse la prosperabilidad del primer y del segundo motivos de casación articulados, que por la conexión argumental que se observa en su planteamiento deben ser abordados conjuntamente, al apreciarse que la Sala de instancia ha incurrido en error de Derecho en la medida en que en la resolución de la controversia litigiosa inaplica la cláusula contenida en el artículo 31.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto, que, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , establece que los planes de labores se entenderán aprobados si la Delegación o Corporación no comunica al interesado su modificación en el plazo señalado de dos meses tras su presentación; y advertirse que el Tribunlal sentenciador incurre en contradicción al suponer que dicho plan de labores para el año 2003 ha sido aprobado tácitamente por la Administración, lo que no se corresponde con la motivación de la resolución administrativa recurrida, que resuelve desestimatoriamente dicha pretensión, aunque con base a otro motivo del considerado en la resolución del Director General de Industria.

En efecto, consideramos que no puede aceptarse el fundamento de la Sala de instancia que inapropiadamente desplaza la aplicación del artículo 31 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, cuyo contenido hemos trascrito, que constituye una norma específica de carácter procedimental y de aplicación preferente, que delimita el ejercicio de la potestad de intervención de la Administración de Minas, al entender erróneamente que cabe aplicar la cláusula de excepción del silencio administrativo positivo a que alude el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En el caso enjuiciado, por tratarse de un procedimiento establecido para la aprobación de planes de labores de un procedimiento ad hoc, que tiene el objetivo de garantizar el mejor aprovechamiento de la riqueza representada por esta clase de recursos, en que la Administración de Minas verifica si concurren los presupuestos exigidos en el artículo 18 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , y el artículo 31 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, que autoriza a continuar las labores de explotación del yacimiento minero autorizado, observamos que la Sala de instancia elude el auténtico carácter de este procedimiento, que no supone la transferencia al solicitante de facultades relativas al dominio público minero.

Según la consolidada jurisprudencia de esta Sala, que se advierte en la sentencia de 15 de enero de 1999 (RC 10769/1990 ), es el concreto ámbito de aquellas solicitudes que supongan la transferencia de facultades relativas al aprovechamiento del demanio minero donde resulta inaplicable la regulación del silencio positivo referido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Así, en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2006 (RC 6512/2003 , dijimos:

«La Sala de instancia acierta al considerar inaplicable la regulación del silencio positivo establecida en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción debida a la Ley 4/1999, de 13 de enero , que refiere que «los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario», al quedar exceptuados de esta previsión «los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio», al no poder subsumir en aquella cláusula normativa la solicitud de suspensión de los trabajos de explotación de recursos mineros, que se encuentra sometida a una regulación normativa de carácter sectorial, específica y singular, que se justifica en la finalidad de salvaguardar, entre otros intereses públicos, los vinculados al aprovechamiento racional de los recursos mineros, que requiere, de modo inexcusable, la intervención de la Administración de Minas, que no permite razonablemente implementar la institución procedimental del silencio positivo.

Resulta patente que las resoluciones administrativas que resuelven los expedientes en materia de solicitudes de suspensión de los trabajos de explotación de recursos mineros, no sólo afectan a intereses económicos privados, por lo que resulta inexcusable la intervención de la Administración para tutelar bienes e intereses constitucionales -la preservación de los principios que regula el régimen jurídico de los bienes de dominio público, y la defensa y restauración del medio ambiente-, con la finalidad de que en el ejercicio de esta potestad autorizatoria el órgano administrativo pueda determinar si concurre la causa de fuerza mayor exigida reglamentariamente.

Conforme es doctrina de esta Sala, expresada en la sentencia de 17 de febrero de 1998 (RC 307/1995 ), en relación con la aplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aunque esta norma consagre como principio inspirador de la reforma procedimental administrativa que lleva a cabo, con carácter general o primario, los efectos positivos del silencio administrativo, permite que en determinadas materias, en ponderación de sus peculiaridades y circunstancias, opere los efectos negativos del silencio, pues de no ser así no se compadecería tal designio legal con el contenido normativo de la Disposición Adicional Tercera de la propia Ley que expresamente prevé que en la adecuación de los procedimientos administrativos existentes, es decir, en las normas reglamentarias de acomodación, se establezcan "los efectos estimatorios o desestimatorios que la falta de resolución produzca" y ello con el mandato imperativo de la expresión "con específica mención", de donde se sigue que no se traspasa el límite de reserva de ley cuando los efectos que del silencio se atribuyan sean de signo negativo.

Y debe significarse que, según declaramos en la sentencia de esta Sala de 21 de octubre de 2005 (RC 4761/2002 ), la aplicación de la técnica del silencio administrativo debe realizarse por los órganos administrativos competentes y por los órganos judiciales, sin defraudar los principios de protección de la confianza legítima y de buena fe que rigen las relaciones entre la Administración y los ciudadanos en un Estado de Derecho, que en este supuesto no han sido lesionados por la actuación administrativa, que ha preservado, además de estos principios, el principio de seguridad jurídica, al no reconocer la facultad de suspensión de las labores extractivas formulada, por no concurrir las causas requeridas por la legislación sectorial, porque su inadecuada autorización fracturaría el equilibrio entre intereses públicos y privados que delimita el ejercicio de las facultades de aprovechamiento de los recursos mineros..».

La previsión reglamentaria contenida en el artículo 31.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería de sancionar con la aprobación del plan de labores si la Administración competente no comunica al interesado su modificación, se justifica en correspondencia con la obligación del titular de la explotación de comenzar los trabajos según el programa inicial aprobado dentro del plazo de seis meses, y de presentar el plan de labores correspondiente al próximo año transcurridos diez meses del comienzo de los trabajos de explotación, de modo que la inactividad de la Administración en resolver no suponga un perjuicio para el particular, que constituya lesión de sus derechos de aprovechamiento, que podría dar lugar a un supuesto de responsabilidad patrimonial.

Resulta oportuno recordar que según es doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta en la sentencia 220/2003, de 20 de diciembre , «la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, pues este deber entronca con la cláusula del Estado de Derecho (art. 1.1 CE ), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1, 103.1 y 106.1 CE (por todas, SSTC 6/1986, de 21 de enero, F. 3; 204/1987, de 21 de diciembre, F. 4; 180/1991, de 23 de septiembre, F. 1; 86/1998, de 21 de abril, FF. 5 y 6; 71/2001, de 26 de marzo, F. 4; y 188/2003, de 27 de octubre, F. 6 ). Por este motivo, hemos dicho también que el silencio administrativo de carácter negativo se configura como «una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración», de manera que, en estos casos, no puede calificarse de razonable aquella interpretación de los preceptos legales «que prima la inactividad de la Administración, colocándola en mejor situación que si hubiera cumplido su deber de resolver» [SSTC 6/1986, de 21 de enero, F. 3 c); 204/1987, de 21 de diciembre, F. 4; 180/1991, de 23 de septiembre, F. 1; 294/1994, de 7 de noviembre, F. 4; 3/2001, de 15 de enero, F. 7; y 179/2003, de 13 de octubre, F. 4 ]», pero esta doctrina, que garantiza el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción, no promueve que el juez deba estimar favorablemente las pretensiones suscitadas por la parte ya que el derecho a la tutela judicial efectiva, que consagra el artículo 24 de la Constitución, ampara el derecho a obtener una respuesta fundada y motivada en Derecho del órgano jurisdiccional sin incurrir en arbitrariedad o irracionalidad (STC 32/2005, de 15 de febrero ).

Esta conclusión jurídica no es óbice para que la Administración de Minas, pueda ordenar la incoación de un expediente de caducidad de la autorización de explotación de recursos de la Sección A, conforme a lo dispuesto en los artículos 106 y 111 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, si de los datos obrantes en el expediente aprecia indicios de que concurren causas determinantes de caducidad, como son la paralización de los trabajos de explotación de más de seis meses sin autorización o el incumplimiento de las condiciones impuestas en la autorización.

La finalidad del procedimiento de caducidad se reconoce en la Exposición de Motivos de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , según recordamos en la sentencia de esta Sala de 25 de octubre de 2004 (RC 4467/2001 , como «un instrumento procedimental conferido a la Administración con la finalidad de "sancionar aquéllas conductas que patenticen una voluntad deliberada de incumplir las obligaciones exigibles en materia de exploración, investigación o explotación, o de actuar con fines especulativos u otros distintos a los pretendidos por esta Ley", y, en consecuencia, se significa como un procedimiento destinado, entre otros fines, a la represión del abuso del derecho en este ámbito, para salvaguardar el equilibrio necesario entre los derechos y obligaciones que impone el título concesional».

En consecuencia, al estimarse los dos motivos de casación articulados, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil EL REGUIL, S.L., contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 3 de diciembre de 2004 , dictada en el recurso contencioso- administrativo número 1141/2003.

Y, en aplicación del artículo 95.2 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con la fundamentación jurídica expuesta en esta sentencia, procede estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil EL REGUIL, S.L., contra la resolución del Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico del Gobierno de Cantabria de 20 de octubre de 2003, que se declara nula en el extremo que concierne a la denegación de aprobación del Plan de Labores para el año 2003, referido a la autorización de la explotación de la cantera "El Reguil", número 21.276/91.

QUINTO.- Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en primera instancia, ni las originadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Fallo

Primero.- Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil EL REGUIL, S.L. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 3 de diciembre de 2004 , dictada en el recurso contencioso-administrativo número 1141/2003, que casamos.

Segundo.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Entidad Mercantil EL REGUIL, S.L. contra la resolución del Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico del Gobierno de Cantabria de 20 de octubre de 2003, que se declara nula en el extremo que concierne a la denegación de la aprobación del Plan de Labores para el año 2003, referido a la autorización de la explotación de la cantera "El Reguil", número 21.276/91.

Tercero.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.