Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 28/2022, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 686/2018 de 21 de Febrero de 2022

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.2

ALBACETE

SENTENCIA: 00028/2022

Recurso núm. 686 de 2018

S E N T E N C I A Nº 28

SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. SECCIÓN 2ª.

Iltmos. Sres.:

Presidenta:

D.ª Raquel Iranzo Prades

Magistrados:

D. Jaime Lozano Ibáñez

D. Miguel Ángel Pérez Yuste

D.ª Inmaculada Donate Valera

En Albacete, a veintiuno de febrero de dos mil veintidós.

Vistos por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, los presentes autos número 686/2018el recurso contencioso administrativo seguido a instancia de la mercantil CRA JUICE, S.L.U., representada por el Procurador Sr. Fernández Muñoz y dirigida por el Letrado D. Rubén Navarro Tudela, contra la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO RURALDE LA JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada y dirigida por Letrada de los Servicios Jurídicos de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, sobre SANCIÓN;siendo Ponente la Iltma. Sra. Magistrada D.ª Inmaculada Donate Valera.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la representación procesal de la actora se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución dictada por la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, de fecha 23 de octubre de 2018, que desestima el recurso de reposición interpuesto por la recurrente contra la Resolución del Consejero de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, de 15 de mayo de 2018, que acuerda sancionar a la empresa CRA JUICE, S.L.U. por la comisión de diversas infracciones en materia de calidad agroalimentaria (vinos), a una multa pecuniaria por importe total de 261.500 euros y una sanción accesoria de cierre o clausura temporal de la empresa por un período de un año.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia estimando el recurso de conformidad con lo interesado en el suplico de la misma.

SEGUNDO.-Contestada la demanda por la Administración demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

TERCERO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba y practicadas las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, se señaló día y hora para votación y fallo, en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.-Objeto del recurso y posiciones de las partes.

1.1. Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución dictada por la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, de fecha 23 de octubre de 2018, que desestima el recurso de reposición interpuesto por la recurrente contra la Resolución del Consejero de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, de 15 de mayo de 2018, que acuerda sancionar a la empresa CRA JUICE, S.L.U. por la comisión de diversas infracciones en materia de calidad agroalimentaria (vinos), a una multa pecuniaria por importe total de 261.500 euros y una sanción accesoria de cierre o clausura temporal de la empresa por un período de un año.

1.2. Por la parte actora se solicita el dictado de una sentencia por la que 'estimándose el presente recurso:

- Se declare la anulación de la Resolución de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de fecha 23 de octubre de 2018, por la que se desestima el Recurso de Reposición interpuesto frente a la Resolución de la misma Administración de fecha 15 de mayo de 2018, y esta última; y, en consecuencia, se anule de forma total o parcial la sanción principal de multa por importe de 261.500 € y la sanción accesoria de cierre temporal total de empresa durante un año.

- Subsidiariamente a lo anterior, se declare la anulación total de la sanción accesoria de cierre temporal total de empresa por período de un año y se minoren las sanciones económicas a su tramo inferior.

- Subsidiariamente a lo anterior, se declare la anulación parcial de las resoluciones, minorando ambas sanciones (principal y accesoria) a su grado mínimo.

Se declare como situación jurídica individualizada, al amparo del Artículo 31.2 de la LJCA, el derecho de mi representada a la devolución del importe de la sanción indebidamente ingresado con los intereses correspondientes, así como la indemnización por los daños y perjuicios que se le hayan irrogado a mi representada.

Todo ello, con expresa imposición de costas a la Administración demandada, según lo dispuesto en el Artículo 139 de la LJCA'.

Alega, en síntesis:

(i) Sobre la manifiesta indefensión causada por CRA JUICE durante la tramitación del expediente sancionador SC 56/17. Motivo de impugnación que consta, a su vez, de tres apartados:

.- Indefensión causada a CRA JUICE por la ausencia de apertura y desarrollo de la preceptiva fase probatoria con las garantías exigidas en la LPAC, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo 77.2 de la citada ley, al concurrir los dos condicionantes que establece dicho artículo para la apertura del período probatorio: la Administración no tiene por cierto los hechos alegados por la interesada y la naturaleza del procedimiento lo exige, dada la extrema gravedad de las sanciones propuestas por la Administración desde el inicio del mismo y del eminente carácter técnico de los hechos.

La recurrente ha solicitado hasta en tres ocasiones diferentes la apertura de la fase probatoria, y ello por cuanto la Administración no se había pronunciado ni un ápice sobre los documentos y alegaciones aportadas por la recurrente al expediente sancionador, cayendo en saco roto todas y cada una de las solicitudes.

Razona la parte actora que del examen del expediente administrativo se desprende que pese a los esfuerzos probatorios desplegados por la recurrente en defensa de sus derechos, de los que son muestra la exposición argumental en los escritos de alegaciones, la aportación de analíticas contradictorias y de la numerosa documental, así como las reiteradas solicitudes de apertura de la preceptiva fase probatoria, todos ellos han caído en saco roto y ni siquiera han merecido la atención de la Administración.

De este modo, para la Administración ha sido indiferente que la recurrente haya sido parte en el presente Expediente, eludiendo cualquier pronunciamiento sobre las evidencias probatorias aportadas por la recurrente al procedimiento y sin ni siquiera proceder a la apertura de un periodo probatorio con la intervención de CRA JUICE. Periodo probatorio que no solo era preceptivo por mandato de la ley, en la medida que mi representada se ha opuesto firmemente a los hechos que se le imputan, sino absolutamente necesario y proporcionado si se tiene en cuenta la cuantía y duración de las sanciones propuestas desde el inicio del Expediente.

Así, mientras la Administración ha podido practicar todas las pruebas que ha considerado oportunas, CRA JUICE ni siquiera ha conocido la decisión de la instructora de practicar dichas pruebas (ni por supuesto se ha dado trámite a esta parte para que, en su caso, se opusiera a su práctica), ni de los resultados de las mismas, ni de su interpretación por los técnicos de la Administración hasta que todo ello fue incorporado (parcialmente) a la Propuesta de Resolución. O, dicho de otro modo, no ha existido una fase de prueba como tal.

Las únicas diligencias probatorias a las que se ha dado algún sustento probatorio son las practicadas a instancias de la instructora y en las que se ha vedado la intervención de la recurrente.

La indefensión que se ha generado con la actuación de la Administración podría haberse subsanado si se hubiese atendido a la petición que hizo la recurrente mediante escrito de 15.3.2018, en el que solicitaba la retroacción de acciones para permitirle solicitar en fase de prueba las oportunas ampliaciones o aclaraciones sobre los resultados de las analíticas dirimentes, o presentar informes técnicos complementarios, pero la instructora decidió denegar de plano la apertura de la fase probatoria y la retroacción de actuaciones mediante comunicación de fecha 19 de marzo de 2018.

Añade la parte actora, que frente a las denuncias durante la sustanciación del expediente debido a la falta de la fase probatoria, en la propuesta de resolución la instructora sostiene que no procede su admisión porque la que interesada no ha relacionado los medios de prueba que pretende valerse para rebatir los hechos imputados, infringiendo lo dispuesto en el artículo 77.2 de la LPAC. Considera la parte actora que de ningún modo puede considerarse un motivo válido de inadmisión el hecho de que 'la interesada no ha relacionado los medios de prueba que pretende valerse para rebatir los hechos imputados', puesto que, en el caso que nos ocupa, la recurrente ha aportado numerosa documental que requería un pronunciamiento expreso por parte de la Administración, y ello no se ha producido ni en la contestación a las alegaciones de parte ni en la apertura de un periodo probatorio, por lo que la denegación efectuada por la instructora no puede considerarse motivada en modo alguno.

Y ello no queda ahí, pues además de su inadmisión 'de forma general' e inmotivada, lo cierto es que la instructora sí ha solicitado y practicado un análisis dirimente sin haber dado oportunidad a esta parte de alegar en fase de prueba (es decir, con anterioridad a la propuesta de resolución) sobre los resultados, y en base a los mismos, ha fundado las sanciones impuestas. La desigualdad de armas es un hecho en este Expediente.

La consecuencia de todo ello es la condena a la recurrente a su extinción (dada la extrema dureza de las sanciones impuestas) en un Expediente en el que no ha podido defenderse con todas las garantías, pues no ha habido un periodo probatorio como tal en el que pudiese rebatir las pruebas practicadas por la Administración (dado que ha vedado la intervención en las pruebas que la Administración ha desarrollado sin su conocimiento), ni tampoco ha habido ningún pronunciamiento de la Administración sobre las pruebas de descargo aportadas por esta parte al Expediente.

.- Sobre la indefensión derivada de la vulneración de las garantías de contradicción e inmediación de CRA JUICE durante la instrucción del expediente SC 56/17.

CRA JUICE se ha visto privada de intervenir en las pruebas efectuadas a instancia de la Administración demandada, y ello supone una grave conculcación del procedimiento para la puesta y práctica de pruebas establecida en la LPAC. Las únicas pruebas practicadas que se desprenden del expediente administrativo son las realizadas u ordenadas por parte de la instructora sin participación ni intervención de la recurrente, a saber: petición de análisis dirimente al Servicio de Ordenación Alimentaria, Informe de la Inspección de Calidad, Informe de la Coordinadora de Área de Laboratorios Agroalimentarios de la Dirección General de la Industria Alimentaria de la Subdirección General de Control y de Laboratorios Alimentarios, análisis dirimente elaborado por el Laboratorio Agroalimentario, e informe de la Dirección Provincial de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y desarrollo rural sobre los resultados del análisis dirimente solicitado por la Administración demandada, transcrito en la propuesta de resolución. La recurrente tuvo conocimiento de la práctica de estas actuaciones probatorias cuando le fue notificada la propuesta de resolución en fecha 2/3/2018, vulnerando con ello los Arts. 75.4, 77.5, 78 y 82.1 de la LPAC.

Razona que este ilegal e irregular modo de proceder no resulta en absoluto un vicio subsanable del Expediente, puesto que ha supuesto la indefensión de la recurrente, que no solo no ha tenido noticia de la orden de práctica de las pruebas, sino que ni siquiera ha obtenido referencias sobre la idoneidad del laboratorio que ha practicado el análisis dirimente, ni ha podido comprobar su imparcialidad e independencia, ni ha podido ver el estado en el que se enviaron las muestras de producto, ni ha tenido la oportunidad de solicitar correcciones, ampliaciones o especificaciones de los análisis practicados, ni someter los resultados a un informe pormenorizado elaborado por experto independiente.

- Sobre la indefensión derivada de la ampliación de hechos objeto del presente expediente a lo consignado en actas de inspección levantadas a otras mercantiles.

Los hechos que la Administración considera probados no están siquiera consignados en las actas de inspección levantadas como consecuencia de las visitas a CRA JUICE en las instalaciones de Madrigueras, sino que forman parte de otras visitas de inspección efectuadas en las instalaciones de otras mercantiles distintas. Ello es relevante por cuanto los hechos constatados en dichas actas son utilizados por las autoridades actuantes para considerar demostradas las infracciones en materia de trazabilidad en la actividad de la demandante.

Considera la parte actora que esta actuación de la Administración vulnera el derecho de defensa y presunción de inocencia, por cuanto la recurrente no fue oída en el debido tiempo y forma a la hora de levantar dichas actas.

2. Sobre la vulneración del principio de tipicidad de las resoluciones sancionadoras recurridas.

La Administración, sin ninguna prueba de cargo válida, se ha limitado a enumerar (que no motivar) hasta 11 tipos infractores distintos, tanto de la Ley 24/2003 como de la Ley 7/2007, sin que se llegue a entender los fundamentos concretos que conllevan la subsunción de las conductas en dichas infracciones. Esto deja a la demandante en una situación que desde luego no es predicable de un Estado de Derecho, pues la Administración, sin contar con ninguna prueba de las imputaciones y sin realizar una explicación de la subsunción de las conductas en infracciones, podría haber imputado cualquier otro tipo que hubiese considerado conveniente, con tal de que el resultado del expediente fuera siempre el mismo: cerrar la empresa.

En la demanda se analizan cada uno de los hechos imputados a la recurrente y su encaje en los tipos infractores por los que es sancionada.

3.- Falta de motivación y proporcionalidad en la imposición de sanciones.

(iii) La Letrada de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha solicita la desestimación de la demanda y confirmación de la resolución recurrida por ser conforme a Derecho. Se alega con argumentos correlativos a la demanda:

1. La prueba practicada en el seno del procedimiento ha sido la necesaria, adecuada y sometida a contradicción. No se ha vulnerado ningún derecho de la mercantil demandante, ni se le ha producido ningún tipo de indefensión.

Sin perjuicio de que la mercantil recurrente ha presentado alegaciones tanto al acuerdo de inicio, como a la propuesta de resolución, y ha realizado los análisis técnicos que ha considerado pertinentes e, igualmente, se le ha dado traslado puntualmente de la toda documentación obrante en el expediente cuando lo ha solicitado, no existe en el expediente administrativo (ni se alega de contrario) ninguna prueba concreta solicitada que no se haya provisto ni que se haya denegado. Los medios de prueba de que se ha valido a lo largo del expediente la empresa actora obran en el expediente, incorporados como documental y, en particular, el informe contradictorio dirimente se acuerda por la Administración a consecuencia de las analíticas aportadas por aquellos en el expediente.

En concreto, la propuesta de resolución si se pronuncia sobre la apertura de un período probatorio, aunque se deniega la misma (y no pruebas concretas), por cuanto la entidad inculpada no relaciona ningún medio de prueba de que intenta valerse.

Por lo que respecta a la realización de la prueba analítica, la interesada tal y como reconoce en sus alegaciones, ha podido tener conocimiento de los resultados de cada muestra, lo que desvirtúa la indefensión pretendida.

2. La mercantil CRA JUICE considera, asimismo, vulnerado el principio de tipicidad en relación con las infracciones que se le imputan en el expediente administrativo.

Con respecto a este motivo de impugnación, alega la Administración demandada que todas las infracciones imputadas han sido probadas por la actuación minuciosa desplegada, primero por la Inspectora de Calidad Alimentaria, que documenta y completa las incidencias constatadas en las actas resultado de las inspecciones, así como la Instructora del procedimiento que, en atención a lo dispuesto en el régimen jurídico aplicable, constituido por la Ley 24/2003 de 10 de julio de la Viña y el Vino, el Reglamento (UE) nº 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de diciembre de 2003 por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios, la Ley 7/2007 de 15 de marzo de Calidad Agroalimentaria de Castilla-La Mancha y el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, sobre infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, ha considerado probadas todas las conductas infractoras apreciadas.

4.- En relación con cada una de las infracciones atribuidas a la demandante, ésta no ha presentado documentación que desacredite las actas, que no solo gozan de la presunción de veracidad de lo apreciado por el propio inspector actuante, sino que, adicionalmente, éste para sustentar su propia actuación solicita documentación que refuerza el contenido de las citadas actas.

5.- En relación con el principio de proporcionalidad y motivación de las sanciones impuestas, alega la Administración demandada que la Junta no solo acredita con la propia documental que inicia el expediente -donde se acompañan las actas- la autoría documentada de conductas similares a las ahora sancionadas, sino, además, recuerda que la empresa ya ha sido objeto de un procedimiento sancionador que ha concurrido ante esta Sala (autos 593/2017) en la que se desestima el recurso planteado frente a la imposición de siete sanciones similares contra la normativa de calidad agroalimentaria.

La resolución sancionadora justifica expresamente los términos de la agravación de las sanciones impuestas.

SEGUNDO.-Antecedentes.

Son de destacar los siguientes hitos fácticos:

1. Con fecha 20/3/2017 se emite informe por los Inspectores de Calidad Agroalimentaria en relación con las siguientes actas:

Actas levantadas en la entidad mercantil CRA JUICE.

Acta: MR-31/2016 de fecha 25 de octubre de 2016; 32/2016 de fecha 26 de octubre de 2016; 33/2016 de fecha 26 de octubre de 2016; 35/2016 de fecha 15 de noviembre de 2016; 36/2016 de fecha 15 de noviembre de 2016; 37/2016 de fecha 16 de noviembre de 2016 y 07/2017 de fecha 6 de febrero de 2017.

Actas levantadas en otras entidades mercantiles pero relacionadas todas con la inspección llevada a cabo en CRA JUICE.

Acta: MR-38/2016, de fecha 16 de noviembre de 2016, levantada en la entidad mercantil CRA Bodegas, S.L.U. de Albacete; 38bis/2016, de fecha 17 de noviembre de 2016 levantaran la entidad mercantil CRA Bodegas, S.L.U. de Albacete; 01/2017, de fecha 19 de enero de 2017, levantada en la Cooperativa Nuestra Señora de la Paz de Corral de Almaguer-Toledo; 04/2017, de 1 de febrero de 2017, levantada en la Cooperativa Nuestra Señora de la Paz de Corral de Almaguer-Toledo; 06/2017, de 2 de febrero, levantada en la Cooperativa Nuestra Señora de la Paz de Corral de Almaguer-Toledo; JE-02/2017, de 6 de febrero, levantada en la Cooperativa Nuestra Señora de la Paz de Corral de Almaguer-Toledo; HC-014/2016, de 9 de febrero, levantada en la Bodega Cooperativa Divina Aurora Coop. de Beneixama-Alicante.

2.- Mediante oficio del Jefe del Servicio de Ordenación Alimentaria, de fecha 24 de abril de 2017, se envía al Servicio de Recursos y Reclamaciones Administrativas, para la iniciación de expediente sancionador, la siguientes documentación:

- Actas MR 31 a 33/2016 y MR 7/2017 levantadas a CRA JUICE, S.L.U., MR 35 a 38bis/2016 y MR 1,4, 6/2017, levantadas en otras entidades relacionadas con la inspección realizada a CRA JUICE, domiciliada en el polígono industrial Los Villarejos de Madrigueras (Albacete).

- Documentación anexa (5 volúmenes encuadernados).

- Informe del inspector de calidad de fecha 20 de marzo de 2017.

3. Por Acuerdo de fecha 2 de octubre de 2017 se acuerda iniciar expediente sancionador contra la recurrente por los hechos que se desprenden de las actas.

En este acuerdo se informa a la interesada que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 73, 76, 77 y 82 de la LPAC, tiene derecho a formular alegaciones, aportar documentos u otros elementos de juicio solicitar la práctica de pruebas que considere procedente son necesarias, en el plazo de 10 días hábiles a partir del siguiente al de la comunicación del acuerdo. Se indica, también, que en el supuesto de que, no aceptándose el resultado de los análisis iniciales, la prueba que se proponga consisten la realización de un análisis contradictorio sobre los ejemplares de las muestras que a tal fin obra en su poder, deberá plantear a la instructora su realización de acuerdo con una de las 2 posibilidades siguientes, de conformidad con lo previsto en el artículo 16.3 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, sobre infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria:

- Designando, en el plazo de 5 días hábiles a partir de la notificación del presente pliego de cargos, perito de parte para su realización en el mismo laboratorio que practicó el análisis inicial, siguiendo las mismas técnicas empleadas por este y en presencia del técnico que certificó dicho análisis o persona designada por el mismo.

- Justificando ante la instructora, en el plazo de 8 días hábiles a partir de la notificación del presente pliego de cargos, que el ejemplar demuestra correspondiente sido presentado en un laboratorio oficial o privado autorizado.

El informe analítico y, en su caso el informe técnico complementario deberá ser remitidos a la instructora en el plazo máximo de un mes a partir de la notificación del presente, entendiéndose en caso contrario que la interesada de caso derecho.

4. La recurrente presenta un escrito solicitando la obtención de copia de la documentación del expediente, en concreto, la obtención de copia de los resultados analíticos de las muestras tomadas con ocasión del levantamiento del acta MR-32/2016, a los que se alude en los folios 3 a 6 del acuerdo de incoación.

5. Por parte de la Administración se envía electrónicamente copia de la documentación (F. 1388-1392).

6. Mediante escrito con fecha de registro 20/10/2017 la recurrente presenta escrito poniendo en conocimiento de la Administración que se ha realizado envío al Laboratorio Agroalimentario de Jerez de las muestras para su análisis contradictorio, al tiempo que solicita una ampliación para formular alegaciones por un plazo adicional de 5 días.

7. Con fecha 31/10/2017 se presenta alegaciones al inicio del expediente sancionador, negando los hechos que le son imputados. Por ello solicita el archivo del expediente, y, subsidiariamente, en caso de continuarse con la normal tramitación del procedimiento sancionador, deberán tenerse por justificadas las distintas incidencias detectadas en base a los argumentos en el cuerpo del escrito.

Mediante Otrosí solicita, al amparo del artículo 77.1 de la LPAC la apertura de período de prueba en el marco del expediente al resultar necesario y determinante para rebatir los hechos imputados.

8. Recibidas las alegaciones, la Instructora del expediente solicita informe a la Dirección Provincial de Toledo.

9. Mediante escrito de 28/11/2017 la recurrente presenta alegaciones complementarias, alegando que los resultados analíticos obtenidos por la Administración no resultan concluyentes para la imputación de infracciones en base a los resultados de las analíticas contradictorias que constata que se cumple con los parámetros exigidos por la normativa de la aplicación para el zumo de uva, adjuntando las analíticas contradictorias realizadas por el Laboratorio Agroalimentario de Jerez.

A través de Otrosí reitera su petición de apertura de prueba al resultar necesario y determinante para rebatir los hechos imputados, al amparo del artículo 77.1 de la LPAC.

10. La instructora vista la tramitación efectuada del expediente sancionador y dado que la entidad imputada aporta informe de análisis efectuado en el Laboratorio Agroalimentario de Jerez, que recoge el resultado del análisis contradictorio efectuado, siendo diferente al de los informes analítico inicial que motivó la iniciación del procedimiento, de conformidad con el artículo 16 del RD 1945/1983, acuerda, previa designación de laboratorio oficial, la realización y posterior remisión a la instructora del informe que recoja el análisis dirimente y definitivo a efectuar en el procedimiento (F. 1497).

Este acuerdo no se notifica a la recurrente.

11. Con fecha 21/2/2018 se remite informe de la Inspectora de Calidad Agroalimentaria realizado frente a las alegaciones realizadas por la mercantil imputada; informe de ratificación de los hechos denunciados. Al informe se adjunta informe de análisis dirimente.

12. Con fecha 2/3/2018 se dicta Propuesta de Resolución. El apartado tercero de la Propuesta de Resolución se pronuncia expresamente sobre la solicitud de apertura de período probatorio de la recurrente en los siguientes términos: ' En relación con la solicitud de apertura de período de prueba, la interesada no ha relacionado los medios de prueba que pretende valerse para rebatir los hechos imputados, por lo que no procede su admisión a trámite de forma general, todo ello de conformidad con el artículo 77 de la LPAC'.

13. Tras la notificación de la propuesta de resolución la recurrente presenta un escrito manifestando que en la propuesta de resolución se hace alusión a una serie de documentos que no han sido puestos de manifiesto a la parte a fin de pronunciarse sobre el contenido de los mismos (escrito de la Inspección de Calidad de 28/11/2017, Informe de la Coordinadora de Área de Laboratorios Agroalimentarios, análisis dirimente e informe de la Dirección Provincial de Toledo sobre los resultados del análisis dirimente solicitado por la Administración). Alega que el hecho de que no se le haya dado traslado de estos documentos supone una vulneración del artículo 75.4, 77 y 78 de la LPAC. Por ello solicita interrupción del plazo para formular alegaciones, y se retrotraigan las actuaciones al momento en que se dictaron los documentos identificados, y que los mismos sean remitidos y puestos de manifiesto y se proceda a la apertura del período de prueba según lo previsto en los Arts. 77 y 78 de la LPAC.

14. Frente a la petición de la recurrente, la instructora acuerda conceder a la interesada el plazo de diez días para formular alegaciones, dado que no considera que concurran circunstancias que aconsejen la procedencia de la ampliación del plazo prevista en el artículo 32 de la LPAC, toda vez que los informes requeridos han sido transcritos en su mayor parte en el curso del procedimiento, como se ha detallado, y los resultados analíticos se contemplan asimismo en la propuesta de resolución.

15. Con fecha 15 de mayo de 2018 recae resolución sancionadora en la que se razona:

' Por lo que respecta a la vulneración del principio de presunción de inocencia por irregularidades en la fase probatoria, la interesada reconoce que aportados los análisis contradictorios, al no coincidir sus resultados con el análisis inicial, se procedió a la realización por parte de la Administración del análisis dirimente, todo ello de conformidad con el artículo 16 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, sobre infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, lo que supone la consecución del periodo probatorio en parte, siendo denegadas en el punto 3 PROPUESTA DE PRUEBA, de la propuesta de resolución, de forma motivada las pruebas consideradas improcedentes, por no haberse relacionado de forma concreta los medios de los que pretendía valerse, de conformidad con el artículo 77 de la LPAC'.

Esta resolución fue confirmada en reposición razonando con respecto a la indefensión lo siguiente:

'En cuanto a la legal indefensión por irregularidades en la fase probatoria, es preciso recordar, como ya anteriormente se ha expuesto, que al haberse solicitado por la recurrente la apertura del periodo de prueba sí que se hayan relacionado los medios de prueba que pretende valerse para rebatir los hechos imputados, no procede su admisión a trámite de forma general, todo ello de conformidad con el artículo 77 de la LPAC.

Asimismo la mercantil reconoce que aportados los análisis contradictorios, no coincidir sus resultados con el análisis inicial, se procedió a la realización por parte de la Administración del análisis dirimente, todo ello de conformidad con el artículo 16 del RD 1945/1983, de 22 de junio , sobre infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, lo que supone la consecución del periodo probatorio en parte, siendo denegadas en el punto 3 PROPUESTA DE PRUEBA, de la propuesta de resolución, de forma motivada las pruebas consideradas improcedentes, por no haberse relacionado de forma concreta los medios de los que pretendía valerse, de conformidad con el artículo 77 de la LPAC.

Por lo que respecta la realización de la prueba analítica, la interesada tal y como reconocen sus alegaciones, ha podido tener conocimiento de los resultados de cada muestra, lo que desvirtúa la indefensión pretendida. Asímismo y en relación con los informes de la Inspección solicitados para aclaración de los aspectos técnicos del expediente sancionador, la mercantil considera que no tenido la oportunidad de desvirtuar su presunción de veracidad antes de la propuesta de resolución, si bien esta presunción es inexistente, no encontrase dichos informes en el supuesto previsto en el artículo 77.5 de la LPAC(...).

Alega la mercantil en relación con la trazabilidad del producto que se han tenido en cuenta actas que no forman parte del expediente, sino que forman parte de procedimientos iniciados a otras personas, ahora bien, dichas actas que no tienen por qué llevar consigo la apertura de expedientes sancionadores, constatan la presencia de trabajadores de CRA JUICE en diversas empresas, por lo que tienen relación con el presente expediente...'

TERCERO.-Indefensión.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 33.1 LRJCA se trata de enjuiciar la conformidad a Derecho o no del acuerdo recurrido y ello a la vista de los motivos de impugnación contenidos en la demanda. Así el primer motivo de impugnación que la parte actora dirige contra el acto recurrido es la indefensión causada a CRA JUICE durante la tramitación del expediente sancionador. Indefensión que centra en tres puntos: en primer lugar, por la ausencia de apertura y desarrollo de la preceptiva fase probatoria con las garantías exigidas por la LPAC; en segundo lugar, la indefensión derivada de la vulneración de las garantías de contradicción e inmediación en la instrucción del expediente al verse privada de intervenir en las pruebas efectuadas a instancia de la instructora; y, en tercer lugar, sobre la indefensión derivada de la ampliación de hechos objeto del presente expediente a lo consignada en actas de inspección levantadas a otras mercantiles.

De acuerdo con el artículo 53.1.e) de la Ley 39/2015 es derecho que asiste a todos los interesados en un procedimiento administrativo el de utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y entre los que se halla la prueba cuya práctica impone el artículo 77.2 en el caso de que haya discrepancia sobre los hechos, en cuyo caso el instructor tan solo podrá rechazar, mediante resolución motivada, las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias.

Respecto de este tipo de planteamientos, hemos declarado reiteradas veces que si bien la Administración debería sin duda en todo caso, en los expedientes sancionadores que tramita, motivar expresamente la denegación de la práctica de las pruebas que considere innecesarias o impertinente, lo cierto es que tal omisión sólo habrá de producir la nulidad del acto recurrido en caso de que éstas fuesen relevantes y pertinentes, pues, en otro caso, aun existiendo una infracción, ésta no puede entenderse que cause indefensión y, por tanto, no pasa de ser defecto formal no invalidante ( artículo 48.2 de la LPAC). Salvando las distancias, resulta de aplicación el espíritu de la declaración que efectúa el Tribunal Constitucional en su Sentencia de 7/12/1983: ' Se produce indefensión cuando la no realización de la prueba, por su relación con los hechos a los que anudar la condena, la absolución u otra consecuencia penal relevante, pudo alterar la Sentencia en favor del recurrente'.

Por otro lado, cuando sí haya motivación expresa sobre la denegación de pruebas, ello demostrará una mayor consideración y respeto de la Administración por los derechos procesales del encartado, pero en cualquier caso habrá que analizar dicha motivación, y la naturaleza de las pruebas propuestas, para valorar si la denegación, por ser adecuada, no ocasionó indefensión o si, por el contrario, la motivación de la denegación no resulta admisible y la denegación de la prueba, aun motivada, ocasionó indefensión.

Por otra parte, asiste la razón al interesado cuando señala que es en el expediente administrativo donde las pruebas propuestas, de ser pertinentes, deben poder ser practicadas, y no en un hipotético ulterior recurso contencioso- administrativo.

Por su parte, la jurisprudencia ha señalado la vinculación de tal derecho a la prueba con la interdicción de la indefensión establecida en el artículo 24 de la CE, que es aplicable al derecho administrativo sancionador, junto con las demás garantías propias del proceso penal.

Así, la STS de 2 de junio de 2015, rec. 297/2013, señala:

En primer lugar, no hay duda de que la denegación de prueba en vía administrativa puede ocasionar indefensión, con independencia de lo que pueda ocurrir posteriormente en vía judicial. Esta Sala ha admitido tal criterio, pues la denegación de prueba por la Administración puede situar al recurrente en una posición de incapacidad de acreditar sus alegaciones y conducir a una resolución sancionadora o desfavorable que no se habría producido de practicarse la prueba. De producirse tal indefensión en vía administrativa, su relevancia en la posterior revisión judicial puede ser muy diversa en función de las concretas circunstancias del caso, sin que puedan hacerse afirmaciones de carácter general, y bien puede conducir tanto a la retroacción al procedimiento administrativo como a una resolución sobre el fondo del órgano judicial. Basta lo anterior, sin embargo, para que resulte procedente examinar esta queja, con independencia del hecho de que dicha prueba fue solicitada y practicada en vía judicial. De lo que se trata ahora es de valorar si la denegación de la misma ocasionó o no indefensión a la recurrente en el expediente sancionador que no pudiera considerarse subsanada en el posterior procedimiento judicial.

Por su parte, la STS de 31 de octubre de 2013, rec. 2789/2012 señala que:

Cualquiera que sea el rango de la legalidad aplicada en un procedimiento administrativo sancionador, el derecho de defensa de la parte y en relación con él el derecho a la prueba son expresión en sí mismos del derecho fundamental establecido en el art. 24.2CE, pues es jurisprudencia constitucional y de este Tribunal Supremo, de innecesaria cita individualizada por lo constante, que las garantías del proceso penal son aplicables con los adecuados matices, (que en el concreto particular que nos ocupa no se dan) al procedimiento administrativo sancionador (por todas STC 7/1999 F.J. 5). Por ello la pretensión de tutela de tal derecho en el proceso especial de tutela de derechos fundamentales, regulado en los art.114 y ss de la LJCA, resulta indiscutiblemente adecuada al ámbito propio de dicho tipo especial de proceso, no dándose la extralimitación que alegan los codemandados.

En esta misma línea de rechazo de las tesis de los codemandados no es aceptable tampoco la tesis según la cual la eventual indefensión padecida, en su caso, en el procedimiento administrativo sancionador es susceptible de subsanación en la ulterior vía jurisdiccional'.

Ahora bien, como ya hemos dicho, no cualquier infracción de este derecho determina la nulidad del procedimiento, sino que es preciso determinar en caso la incidencia que ha de ser reconocida a la denegación de la prueba propuesta, a cuyo fin la cuestión es decidir si se ha producido indefensión material y se ha vulnerado el derecho de defensa. En este sentido, la sentencia Tribunal Supremo de 28/2/2007, así como la de 21 de Mayo de 2002 , indican:

'No puede ser compartido el razonamiento que la sentencia recurrida utiliza en su Fundamento Quinto para negar virtualidad invalidante a los defectos procedimentales que fueron denunciados en el proceso de instancia en relación con la resolución contractual, y las razones que así lo determinan son éstas:

a) El trámite de audiencia, al igual que el recurso administrativo, tiene como finalidad permitir al interesado hacer valer frente a la Administración las alegaciones y pruebas que puedan ser útiles para sus derechos sin necesidad de afrontar los gastos y gravámenes de un proceso jurisdiccional; y, por ello, la eventual posibilidad de acudir a este último proceso no dispensa a la Administración de su obligación de ofrecer y hacer efectivo aquel trámite.

b) El proceso jurisdiccional puede entablarse también con la exclusiva finalidad de denunciar esa omisión del trámite de audiencia y de reclamar que se declaren las consecuencias invalidantes que por ello puedan resultar procedentes para la actuación administrativa de que se trate.

Por lo cual, el proceso jurisdiccional instado con esa sola finalidad no comporta la necesaria subsanación de la invalidez o indefensión que se haya producido en la vía administrativa como consecuencia de la omisión del trámite de audiencia.

c) La subsanación a través de la fase judicial de los vicios de indefensión que puedan haber existido en el procedimiento administrativo resulta procedente declararla cuando el interesado, en el proceso jurisdiccional que inicie para impugnar la actuación administrativa, hace caso omiso de esos vicios o defectos del procedimiento administrativo, plantea directamente ante el órgano judicial la cuestión de fondo que quería hacer valer en los trámite administrativos omitidos, y efectúa, en esa misma fase judicial, alegaciones y pruebas con la finalidad de que el tribunal se pronuncie sobre dicha cuestión de fondo.

d) En el proceso de instancia la parte demandante invocó y denunció los efectos invalidantes de la omisión del trámite de audiencia, y no pidió un pronunciamiento sobre la realidad del incumplimiento que determinó la rescisión contractual.

Sobre las anteriores bases generales debe acordarse el análisis del presente asunto.

Del examen del expediente administrativo se constata que tras la incoación del expediente sancionador, la recurrente presentó alegaciones solicitando la apertura de período de prueba al resultar necesario y determinante para rebatir los hechos imputados. La instructora del expediente, recibidas las alegaciones, solicita informe a la Dirección Provincial de Toledo, pero no abre un período probatorio conforme a lo dispuesto en el artículo 77.2 de la LPAC, sino que, directamente acuerda la emisión de un informe, sin dar traslado a la parte actora de la petición de esta actuación probatoria.

A continuación, la recurrente presenta alegaciones complementarias señalando que los resultados obtenidos por la Administración no resultan concluyentes de acuerdo con las analíticas contradictorias realizadas por el Laboratorio Agroalimentario de Jerez. En este escrito la actora solicita de nuevo la apertura de un período probatorio. Solicitud sobre la que no se pronuncia la instructora, a pesar de tras estas alegaciones acuerda como medio probatorio la práctica de un análisis dirimente, pero lo hace sin abrir período probatorio, y sin comunicarlo a la parte actora como exige el artículo 78.1 de la LPAC que dispone: '1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas', puntualizando el apartado segundo de dicho articulo que 'En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado pueda nombrar técnicos para que le asistan'.

Posteriormente, y tras la realización del análisis dirimente y la emisión de un informe de ratificación por la inspectora se dicta Propuesta de Resolución que rechaza la apertura de período probatorio interesado por la actora al no haber relacionado los medios de prueba que pretende valerse. Notificada la propuesta de resolución, la recurrente solicita la puesta de manifiesto de los informes que se citan en dicha propuesta y que desconoce (escrito de la Inspección de Calidad de 28/11/2017, Informe de la Coordinadora de Área de Laboratorios Agroalimentarios, análisis dirimente e informe de la Dirección Provincial de Toledo sobre los resultados del análisis dirimente solicitado por la Administración). Petición que es rechazada por la instructora al entender que los informes requeridos han sido transcritos en su mayor parte en el curso del procedimiento, y los resultados analíticos se contemplan igualmente en la propuesta de resolución.

La cuestión es si tratándose de un expediente sancionador en el que se niegan los hechos imputados era necesario la apertura de un período probatorio. Y la respuesta a tal cuestión no puede ser otra que la afirmativa. Así lo exige el artículo 77.2 de la LPAC cuando establece que 'Cuando la Administración no tenga por no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días'.

Pero es más, aun cuando consideráramos que se trata de una mera irregularidad formal la no apertura de un período de prueba formal por parte de la instructora del expediente, debemos tener en cuenta, también, que la instructora practicó prueba en el expediente, sin comunicarlo a la actora y sin darle traslado del resultado de las actuaciones probatorias. No es hasta la notificación de la propuesta de resolución cuando la actora tiene conocimiento de los informes que se han emitido a instancias de la instructora del expediente, y cuando tiene conocimiento de que a instancia de la instructora se ha realizado un análisis dirimente y de su resultado. En ese momento, la actora solicita la puesta de manifiesto de esos informes y la instructora rechaza su petición al entender que estos informes se encuentran parcialmente transcritos en la propuesta de resolución.

Es decir, la instructora omite pronunciarse sobre la apertura de un período probatorio cuando lo solicitó la parte actora. Es en la propuesta de resolución cuando se pronuncia sobre esta petición rechazándola, infringiendo de este modo lo dispuesto en el artículo 77.2 de la LPAC. Tratándose de un expediente sancionador en el que se niegan los hechos y existen controversias fácticas y jurídicas, la instructora debió pronunciarse sobre la apertura del período probatorio cuando lo solicitó la actora en las alegaciones al acuerdo de iniciación del expediente sancionador. Y si entendía que la petición era genérica, insistimos, tratándose de un expediente sancionador lo lógico y razonable, atendiendo a los términos del artículo 77.2 de la LPAC, hubiera sido requerir a la actora para que subsanará su petición.

Pero es que, como ya hemos apuntado, el hecho de no abrir el período probatorio podría tratarse de una mera irregularidad formal si no se hubiera producido indefensión, pero en este caso si ha existido indefensión real y material de la recurrente, ya que se le ha visto privada de la posibilidad de intervenir en las actuaciones probatorias practicadas en la instrucción del expediente a instancias de la instructora. Actuaciones probatorias tan importantes como es la realización de un análisis dirimente. Actuación que no fue comunicada a la interesada. Y, además, en la propuesta de resolución se menciona distintos informes emitidos durante la instrucción, y cuando la actora solicita su puesta de manifiesto, esta petición también es rechazada, manifestando que los informes se encuentran transcritos parcialmente en la propuesta de resolución. Ello supone una vulneración del artículo 75.4 de la LPAC conforme al cual 'En cualquier caso, el órgano instrucción adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento'. Este apartado encomienda al instructor la garantía de los principios de contradicción e igualdad que derivan de los correspondientes derechos fundamentales, de defensa e igualdad, constitucionalmente reconocidos, así como de los principios de objetividad, imparcialidad e interdicción de la arbitrariedad que deben regir la actividad de los poderes públicos. Como dice la parte actora en su demanda ' mientras la Administración ha podido practicar todas las pruebas que ha considerado oportunas, CRA JUICE ni siquiera ha conocido la decisión de la instructora de practicar dichas pruebas (ni por supuesto se ha dado trámite a esta parte para que, en su caso, se opusiera a su práctica), ni de los resultados de las mismas, ni de su interpretación por los técnicos de la Administración hasta que todo ello fue incorporado (parcialmente) a la Propuesta de Resolución. O, dicho de otro modo, no ha existido una fase de prueba como tal'.

Por otro lado, del examen del expediente administrativo se constata, también, que la recurrente con sus escritos de alegaciones aportó abundante documentación, sin que la instructora se pronunciará sobre su admisión o denegación expresa, como exige el artículo 77.3 de la LPAC.

Por último, y con respecto a esta cuestión, no podemos obviar el hecho de que las actas que originan la incoación del expediente se inician en octubre de 2016, y que tanto en para la incoación del expediente sancionador como en la resolución sancionadora se tienen en cuenta no solo las inspecciones realizadas a la mercantil demandante, sino también las inspecciones realizadas a otras mercantiles, en las que la recurrente no tuvo intervención alguna. A lo anterior debemos añadir que el expediente sancionador no se incoa hasta octubre de 2017. Es decir, antes de la incoación del expediente existe una actuación por parte de la Administración en relación con otras empresas al margen de la recurrente, que sirve de base para incoar el expediente sancionador, sin darle oportunidad a la recurrente de intervenir y desconociendo los términos en los que se ha realizado la inspección a esas otras empresas.

Sentado lo anterior, resulta claro que la tramitación del procedimiento supuso una vulneración del artículo 24 de la CE, en relación con el artículo 75.4, 77, 78 y 83 de la LPAC, en su aspecto relativo al derecho de utilizar las pruebas oportunas, lo cual acarrea la nulidad de la resolución impugnada.

CUARTO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la L.J.C.A., se imponen las costas a la Administración demandada limitadas a la cantidad de 1500 euros (IVA excluido) en concepto de honorarios de letrado.

Vistos los preceptos citados y demás de pertinente aplicación,

Fallo

1.ºEstim amos el recurso contencioso-administrativo.

2.ºAnulamos la Resolución dictada por la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, de fecha 23 de octubre de 2018, que desestima el recurso de reposición interpuesto por la recurrente contra la Resolución del Consejero de Agricultura, Medio Ambiente y Desarrollo Rural, de 15 de mayo de 2018, que acuerda sancionar a la empresa CRA JUICE SLU por la comisión de diversas infracciones en materia de calidad agroalimentaria (vinos), a una multa pecuniaria por importe total de 261.500 euros y una sanción accesoria de cierre o clausura temporal de la empresa por un período de un año.

3.ºSe imponen las costas a la Administración demandada con el límite indicado en el FD 5º.

Notifíquese, con indicación de que contra la presente sentencia cabe recurso de casación para ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que habrá de prepararse por medio de escrito presentado ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, estando legitimados para ello quienes hayan sido parte en el proceso, o debieran haberlo sido, debiendo hacerse mención en el escrito de preparación al cumplimiento de los requisitos señalados en el art. 89.2 de la LJCA.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Iltma. Sra. Magistrada D.ª Inmaculada Donate Valera, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Letrado de la Administración de Justicia, certifico en Albacete, a veintiunode febrero de dos mil veintidós.