Sentencia Administrativo Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 313/2012 de 27 de Enero de 2016

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Enero de dos mil dieciséis.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 313 de 2012, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Directora General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra la sentencia pronunciada, con fecha 4 de noviembre de 2011, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo número 214 de 2010 , sostenido por la representación procesal de la entidad mercantil Dehesa de Jandía S.A. contra la inactividad de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial del Gobierno de Canarias consistente en la inejecución del acto presunto firme estimatorio de la solicitud efectuada por la recurrente con fecha 11 de noviembre de 2009, al amparo del artículo 17.1 de la Ley 6/2009 , en relación con la parcela P-13 Resto de la Unidad de Actuación Urbanística nº 2, Área de Planeamiento Diferido nº 2, Esquinzo Butihondo, término municipal de Pájara, con la pretensión de obtener una declaración de la inactividad de la Administración y la condena a que, en ejecución de su acto presunto firme, proceda al pago a la entidad recurrente de la suma de 10.252.194,63 euros más los intereses legales correspondientes.

En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la entidad mercantil Dehesa de Jandía S.A., representada por la Procuradora Doña Matilde Marín Pérez.

Antecedentes

PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó, con fecha 4 de noviembre de 2011, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 214 de 2010 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procurador de los Tribunales Da Dolores Moreno Santana, en nombre y representación de Dehesa de Jandía, contra la inactividad de la Consejería de Medio Ambiento y Ordenación Territorial del Gobierno de Canarias consistente en la inejecución del acto presunto firme estimatorio de la solicitud efectuada por la recurrente de fecha 11 de noviembre de 2009, al amparo del artículo 17.1 de la Ley 6/2009 , en relación con la parcela P-13 Resto de la Unidad de Actuación Urbanística no 2, Área de Planeamiento Diferido no 2, Esquinzo Butihondo, TM de Pájara, y condenar a la Administración demandada a ejecutar el acto presunto con el alcance indicado en el Fundamento de Derecho Quinto de iniciar y resolver los procedimientos de reclasificación del suelo y de fijación de la indemnización. Todo ello, sin condena en costas».

SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Sobre el objeto del proceso.

»La primera cuestión que es necesario aclarar es el objeto de este peculiar proceso. Con ello daremos respuesta a la alegación de 'inadecuación de procedimiento' formulada por la Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias.

»La Sala Tercera del Tribunal Supremo se ha pronunciado en varias ocasiones en relación a la problemática planteada por el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional cuando, a su amparo, se ejerce una pretensión de condena a la ejecución de un acto firme producido por silencio administrativo.

»Con alguna vacilación inicial la jurisprudencia se ha inclinado claramente por considerar que el silencio positivo, en cuanto capaz de generar un acto administrativo firme, puede convertirse en un título apto para entablar la acción de inejecución de actos firmes prevista en el art. 29.2 de la Ley de la Jurisdicción y, que en tal caso, el objeto del proceso se reduce a comprobar, junto a los parámetros señalados en el propio precepto ('firmeza' y transcurso del plazo de un mes desde la petición de ejecución), la existencia de tal silencio.

»Particularmente, la Sentencia de la Sala Tercera, Sección 5ª, del Tribunal Supremo de 27 de enero de 2006, (rec. 66/2004 . Pte: Yagüe Gil, Pedro José) aborda las cuestión que aquí se plantea. De acuerdo con ella podemos concluir lo siguiente:

»1º.- El procedimiento del art. 29.2 de la Ley 29/1998 es adecuado para la ejecución de actos presuntos ganados por silencio positivo, toda vez que según se razona en la sentencia expresada, el acto presunto positivo es un auténtico acto administrativo ( art. 43.3) de la Ley 30/1992 y, como tal, puede ser ejecutado, a falta de voluntad de la Administración, acudiendo al proceso del art. 29.2 de la Ley 29/1998 porque este precepto no excluye de su ámbito a los actos presuntos, ni tiene sentido alguno que se deduzca la exclusión por vía interpretativa, vista la claridad de aquel art. 43.3.

2º.- Decidir en el seno del procedimiento diseñado por el art. 29.2, si se produce o no silencio positivo, supone discernir en definitiva si se dan o no los presupuestos jurídicos necesarios para su aplicación, sin que pueda decirse que esto desvirtúa el proceso, de la misma manera que ello no acaece, si lo que se discute es si es o no firme el acto expreso cuya ejecución pueda pretenderse.

»3º.- Resulta improcedente la transformación del procedimiento abreviado al recurso ordinario, pues al cometer dicha transformación en realidad se está dando respuesta a la pretensión ejercitada a través del art. 29.2 LRJCA expresamente apunta la Sentencia comentada que bajo el ropaje de un mero cambio de procedimiento (a saber, del abreviado, que la Sala consideró inadecuado, al ordinario cuyo seguimiento posibilitó), lo que el Tribunal de instancia decidió fue en realidad la cuestión de fondo, pues lo que dijo muy claramente...fue que el silencio positivo, cuya ejecución se solicitaba por la vía del art. 29.2 de la Ley Jurisdiccional no se había producido. Como tal decisión de la cuestión de fondo, debió adoptar la forma de sentencia, como todas las decisiones que estudian y resuelven las pretensiones que las partes ejercitan. (Tan se decidió en tal ocasión la cuestión de fondo que, en realidad, carecía de sentido que a la vez se ordenara la continuación del proceso por los trámites del ordinario, porque la Sala ya había denegado la pretensión del actor al razonar muy claro y extensamente que no existía silencio positivo, de forma que no había ya nada más que resolver).

»Avalan las conclusiones anteriores, además de la citada sentencia, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, sec. 6ª, de 20 de junio de 2005 (rec. 3100/2003 . Pte: González Navarro, Francisco) con un análisis muy completo sobre la inactividad y el silencio administrativo, la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 5ª, de 28 de diciembre de 2005, (rec. 9717/2003 . Pte: Fernández Valverde, Rafael), y la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo sec. 4ª, de 22 de marzo 2011, (rec. 3961/2009 . Pte: Menéndez Pérez, Segundo), entre otras.

»En conclusión, el silencio positivo, en cuanto capaz de generar un acto administrativo firme, puede convertirse en un título apto para entablar la acción de inejecución de actos firmes prevista en el art. 29.2 LRJCA , que debe tramitarse por el procedimiento abreviado. El procedimiento tiene como objeto único determinar si existe o no un acto administrativo firme contra cuya inejecución se actúa, para lo cual se analizará si se produjo o no silencio positivo, desestimando la pretensión en caso contrario.

»Por todo ello, cuando la Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canaria aduce inadecuación de procedimiento al no haberse producido acto presunto, en realidad, está formulando la oposición sobre el fondo del asunto».

TERCERO.- La Sala de instancia dedica el tercero de los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida a transcribir e interpretar lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley autonómica 6/2009, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial, que no es necesario transcribir a los efectos del pronunciamiento de esta sentencia en casación, dado que tanto la interpretación como la aplicación del ordenamiento jurídico autonómico corresponde a dicha Sala de instancia.

CUARTO.- Otro tanto sucede con los fundamentos jurídicos cuarto y quinto de la sentencia recurrida centrados en analizar disposiciones pertenecientes al ordenamiento jurídico de la Comunidad Autónoma de Canarias, concretamente el Decreto Legislativo 1/2000, aprobatorio del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias y la Disposición Adicional Cuarta de la Ley canaria 19/2003, por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias, así como los trámites administrativos recogidos en el artículo 17 de la mencionada Ley canaria 6/2009.

QUINTO.- Sin embargo, el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida lo dedica la Sala de instancia a examinar elsilencio administrativoy, al efecto, declara literalmente: «Expuesto el alcance del procedimiento y del acto administrativo que habría de ponerle fin, el paso siguiente es el determinar si rige el silencio positivo.

»El artículo 43 de la Ley 30/1992 , en su redacción vigente al tiempo de formular la solicitud ( Disposición Transitoria Primera de Ley 25/2009, de 22 de diciembre , de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio), disponía:

»'1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo.

»2. Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el art. 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio.

»No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo'.

»Partiendo de que la Ley 6/2009, de 6 de mayo, de medidas urgentes en materia de ordenación territorial para la dinamización sectorial y la ordenación del turismo, nada establece sobre el particular, consideramos que, con el alcance que se expresó en el Fundamento anterior, rige aquí el silencio positivo, entendiéndose ejercitada la opción a que se refiere el texto legal con la obligada consecuencia de iniciar los procedimientos para la reclasificación del suelo y fijación de la indemnización.

»Dejando de lado aquellas doctrinas que parecen superadas (como la que sostiene sin más aditamentos que 'el riesgo de que a través de esta técnica se llegue a situaciones absurdas se elimina si se entiende que sólo en los casos en que el particular solicita de la Administración el reconocimiento de un derecho que ya tenía anteriormente, se produce el silencio administrativo positivo, pero no en aquellos casos en que el acto administrativo no es meramente declarativo, sino constitutivo del derecho', y la que afirma, también sin matices, que 'no puede adquirirse por silencio aquello que por Ley no puede concederse', que, en el caso que nos ocupa, también conducirían a entender estimada la solicitud por silencio administrativo -reiteramos que con el alcance expuesto anteriormente-, existen al menos, dos líneas de razonamiento para defender que rige el silencio positivo partiendo de la regulación que establece la Ley 30/1992.

»Atendemos, en primer lugar, a lo razonado en la Sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 28 febrero 2007 (rec. 302/2004 ).

»La citada Sentencia explica que 'la LPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del art. 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo 'fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento', ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

»Y concluye indicando que 'el silencio regulado en los artículos 43 y 44 sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento'.

»Siguiendo este razonamiento es fácil comprender que, existiendo aquí un procedimiento predeterminado y reconocido como tal por la Ley 6/2009, no puede oponerse la falta de 'nominación' al régimen general del silencio positivo.

»Una segunda línea de razonamiento atiende a la naturaleza de la 'solicitud' que se dirige a la Administración. Según esto, las solicitudes como la litigiosa, que pueden inscribirse en un procedimiento iniciado a solicitud del interesado nominado, en que se ejerce una pretensión dirigida a crear, modificar o extinguir un status jurídico determinado (acción constitutiva en terminología del Derecho Procesal) han de considerarse estimadas por silencio administrativo -con carácter general a salvo de que una Ley disponga lo contrario, lo que no es el caso- a menos que su 'estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público'.

»Pues bien, la declaración de voluntad de la Administración en que se concreta el acto se limita, en este caso, a tener por ejercitada la correspondiente opción y, en consecuencia y por mandato legal, ordenar la iniciación de los procedimientos de modificación puntual del planeamiento y fijación de la indemnización. Y esta aceptación de la opción legal no transfiere al solicitante facultad alguna relativa al dominio o al servicio público ni se encuadra en ninguno de los procedimientos -o de las solicitudes- a que hace referencia la Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias.

»En primer lugar, no es un procedimiento de responsabilidad patrimonial en que rige el silencio negativo ( Artículo 142.7 de la Ley 30/1992 ). Si bien sería discutible que pudiera predicarse esta naturaleza del procedimiento de 'fijación de la indemnización', ya hemos explicado que nos encontramos aquí a un procedimiento previo que únicamente tiene por objeto decidir sobre el ejercicio de la opción a que se refiere el texto legal.

»En segundo lugar, resulta obvio, por la propia esencia de la institución contractual pública, que no se trata de una disposición de naturaleza contractual, (en que rige el silencio negativo de acuerdo con la Disposición Final Octava de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público ), ni tiene su encaje en el derecho de petición del artículo 29 de la Constitución , pues aquí reconoce la Ley un verdadero derecho subjetivo, y lo que es discutible son las condiciones de su ejercicio.

»En tercer lugar, no rige aquí lo dispuesto en el artículo 42..2 c) del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias, que establece el silencio negativo en la aprobación de planes generales. Como hemos explicado, la modificación puntual del planeamiento es un procedimiento posterior. No promueve aquí el solicitante directamente la modificación del correspondiente Plan sino que manifiesta su voluntad de acogerse a una determinada opción legal que tendrá aquella consecuencia con la culminación del procedimiento de modificación puntual a promover por la Administración autonómica.

»En cuarto lugar, no nos encontramos, tampoco, en el ámbito material de las licencias 'contra legem' a que se refiere la Sentencia de la Sala Tercera, Sección 5ª, del Tribunal Supremo de 28 de enero 2009 (rec. 45/2007 ).

»Por último, ni aceptamos la premisa de que discrecionalidad administrativa se opone al régimen de los actos presuntos ni compartimos que 'lo reclamado es un acto discrecional', pues aquí la única discrecionalidad que se reconoce al Gobierno se refiere a la posibilidad de expropiación o de enajenación prevista en el propio artículo 17.1 que examinamos».

SEXTO.- Finalmente, el Tribunala quodestina el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida a analizarel cómputo del plazo, y así declara textualmente: «Partiendo de que no se cuestiona la aplicabilidad del plazo general de tres meses a que se refiere el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 , a efectos del cómputo de los plazos los hechos relevantes son los siguientes:

»El 11 de noviembre la entidad actora presenta la solicitud en correos. El 16 de noviembre de 2009 tiene entrada el escrito en el registro general de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial. El 26 de noviembre se acuerda requerir al solicitante para que aporte determinada documentación -en concreto escritura pública acreditativa de la titularidad del suelo sobre el que se ejerce la opción y certificación literal actualizada del Registro de la Propiedad-, notificándose el 1 de diciembre y aportándose la documentación el 17 de diciembre. La Orden de 12 de febrero de 2010, notificada el 25 de febrero, acuerda la ampliación del plazo por tres meses. El 8 de marzo la entidad recurrente presenta el escrito en que solicita la ejecución del acto presunto. El 5 de mayo siguiente presenta la demanda. Finalmente, el 7 de octubre de 2011 se dicta Orden del Consejero de Obras Públicas, Transportes y Política Territorial del Gobierno de Canarias que desestima expresamente la solicitud. Desconocemos la fecha de notificación de tal resolución.

»Según la Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias el plazo para resolver vencía el 9 de junio de 2010, de modo que en la fecha de presentación de la solicitud de ejecución y de la demanda no había transcurrido dicho plazo.

»La parte recurrente considera que el requerimiento de subsanación resultó 'abusivo' y que el acuerdo de ampliación del plazo es ilegal y resulta ineficaz porque el plazo ya habría fenecido, porque el acuerdo de ampliación -dice- es una simple propuesta ya que la resolución corresponde al Consejo de Gobierno y, en cualquier caso, no está justificado.

»El artículo 42.3 de Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , dispone:

»'3 Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

»a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

»b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación'.

»El apartado 5 añade que 'el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

»a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 de la presente Ley '.

»El requerimiento de subsanación no puede calificarse, sin embargo, de abusivo. Con el mismo se trataba de acreditar la primera circunstancia que exige el artículo 17 de la Ley 6/2009 : 'la titularidad del suelo', resultando que los documentos requeridos son 'prima facie' los instrumentos más idóneos y habituales para probar tal cosa ( artículo 3.2 de la Ley de Expropiación Forzosa ), sin perjuicio de admitir que ni la inscripción en el Registro de la Propiedad es constitutiva en nuestro Derecho ni el dominio de un bien inmueble pasa necesariamente por el otorgamiento de escritura pública. En cualquier caso, la documentación aludida no puede considerarse superflua.

»Sobre la ampliación del plazo el apartado 6 que mismo precepto señala:

»'Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo.

»Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles.

»De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido para la tramitación del procedimiento.

»Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno'.

»Coincidimos con la parte recurrente en que el acuerdo de ampliación corresponde adoptarlo al Consejo de Gobierno, órgano competente para resolver el procedimiento que nos ocupa tal como se ha indicado, y en que no está debidamente justificado.

»En primer lugar, porque la ampliación es de una posibilidad excepcional que exige una motivación concreta y particularizada de las circunstancias concurrentes en un singular procedimiento 'agotados todos los medios a disposición posibles'.

»El Acuerdo de ampliación que examinamos tiene vocación de generalidad y se proyecta sobre todos los procedimientos iniciados al amparo del artículo 17.1 de la Ley 6/2009 (54 procedimientos según su Antecedente de Hecho Primero), conteniendo una motivación genérica y estereotipada, sin referencia alguna a las circunstancias concurrentes en este específico procedimiento. Se limita a señalar:

»'Considerando el elevado número de solicitudes y el volumen de documentación generada, hace imposible el cumplimiento del plazo máximo establecido para su resolución con los medios personales disponibles'.

»A simple vista se aprecia que el Acuerdo no reúne el requisito de motivación a que hacíamos referencia.

»En segundo lugar, por las razones antes señaladas, la Administración ha errado en la determinación del alcance del procedimiento y de la resolución final que nos ocupa. Y es precisamente por ello, por partir de una complejidad inexistente, por lo que ha considerado la necesidad de ampliación.

»Finalmente, en la hipótesis, que no aceptamos, de considerar ajustado a Derecho el Acuerdo de ampliación del plazo, restaría analizar si, aun siendo prematura la solicitud de ejecución y la demanda, el defecto de ejecutividad inicial puede quedar subsanado con posterioridad por el transcurso del tiempo, teniendo en cuenta que se dicta resolución expresa el 7 de octubre de 2011, desconociéndose la fecha de notificación.

»La naturaleza 'ejecutiva' de la pretensión y el principio de litispendencia o 'de congelación de la acción' ( artículo 413 de la Ley de Enjuiciamiento Civil ) abonarían la tesis de la Administración. La propia redacción del artículo 29.2 de la LJ se inscribe en esta dirección al exigir que 'la ejecución no se produzca en el plazo de un mes desde la solicitud de ejecución' para formular este peculiar recurso contencioso-administrativo. Esta falta de respuesta a la solicitud de ejecución en el plazo indicado aparece como condición de acceso a la jurisdicción, concediendo así a la Administración una 'segunda oportunidad' para ejecutar el acto de que se trate.

»Sin embargo, sobre esta cuestión, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 25 de octubre de 2003, recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 1938/2001 indicó que 'debe señalarse que, aun cuando considerásemos que la solicitud de ejecución fuera prematura, y también adoleciera de este defecto el proceso jurisdiccional abierto, lo que únicamente se acepta a los efectos polémicos, el posterior transcurso del tiempo sin reacción alguna por parte de la Administración habría convalidado los efectos derivados de esa anticipación, pues lo que inicialmente pudo considerarse como la solicitud de un acto aún no firme, devino 'tracto temporis' en una correcta y adecuada pretensión desde el punto de vista cronológico, pues desde el 27 de noviembre de 2001, fecha en que, según el cómputo del Abogado del Estado, el acto habría ganado firmeza, la acción judicial habría recobrado su regularidad inicialmente sujeta a una condición suspensiva'.

»Y la Sentencia del Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2007 (rec. 302/2004 . Pte: Martí García, Antonio), aun cuando estimó el recurso de casación contra la Sentencia anterior, desestimó el motivo que denunciaba el carácter prematuro de la reclamación 'de acuerdo con las propias valoraciones de la sentencia recurrida, expresadas y con detalle en el Fundamento de Derecho Octavo, más atrás trascrito y que no han resultado desvirtuadas'.

»En cualquier caso y por las razones antes expresadas, el Acuerdo de ampliación no ha de tomarse en consideración, por lo que entendemos vencido el plazo máximo para resolver y correctamente formulada, en cuanto al tiempo, la solicitud de ejecución del acto presunto y la demanda».

SEPTIMO.- Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 29 de diciembre de 2011, en la que se acordó emplazar a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

OCTAVO.- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad mercantil Dehesa de Jandía S.A., representada por la Procuradora Doña Matilde Marín Pérez, y, como recurrente, la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por la Directora General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 15 de marzo de 2012.

NOVENO.- El recurso de casación presentado por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias se basa en once motivos, todos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , salvo el primero que lo ha sido al del apartado b) del mismo precepto y el tercero que lo es al del apartado c) de idéntico precepto; el primero por inadecuación del procedimiento, por cuanto se ha seguido el trámite del procedimiento abreviado cuando la pretensión debió resolverse por el procedimiento ordinario habida cuenta de que el artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se aplicará cuando haya habido por parte de la Administración inejecución de acto firme, debiendo para ello realizar una actividad que se reclame como incuestionable por estar decidida por acto firme, denunciándose la indebida aplicación de los artículos 29.2 y 32.1 de la Ley Jurisdiccional y se concluye que, de estimarse este motivo, se aplique el artículo 95.2.b) de la citada Ley , con remisión de actuaciones al Tribunal de instancia, a los efectos previstos en el mismo; en el segundo se denuncia la infracción, por inaplicación, de los artículos 29.2 , 32.1 y 51.3 de la citada Ley que regula la inadmisión del recurso por ser evidente la ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes, infracción íntimamente relacionada con el motivo anterior y las infracciones que allí se denuncian, pues la Sala debió inadmitir el recurso por darse el presupuesto contenido en el artículo invocado, ya que la supuesta inactividad administrativa impugnada e imputada a la Administración demandada no consistía en la realización de una prestación concreta, material, a favor del recurrente, sino en resolver sobre la solicitud del interesado acerca de la opción indemnizatoria por aplicación del artículo 17.1 de la Ley 6/2009 , pero en los términos que resultasen del procedimiento establecido en el precepto, y se aduce que, frente a lo que la sentencia ha entendido, la Administración no estaba obligada a realizar actividad concreta, pues, de constatarse la ausencia del cumplimiento de todos los requisitos señalados en aquél procedimiento, ninguna actuación material puede exigirse sino tan sólo la notificación de la voluntad administrativa de desestimación por carencia de los referidos requisitos; el tercero por infracción de los artículos 24 de la Constitución ; 33 y 67 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , y artículos 209 y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil , por incoherencia o incongruencia interna con pronunciamientos contradictorios que evidencian una motivación irrazonable, incongruencia, además, por desviación, por fallar con estimación pero otorgando cosa distinta de lo pedido; el cuarto por inaplicación del artículo 69.e) de la Ley de esta Jurisdicción , que regula la extemporáneidad del recurso como causa de inadmisibilidad, por haberse presentado el escrito del recurso fuera del plazo establecido, ya que el recurso es extemporáneo por haberse presentado con anterioridad a la existencia de un acto administrativo presunto susceptible de ser impugnado, insistiéndose en que el procedimiento utilizado es inadecuado por aplicación indebida del artículo 29.2 en relación con el 32.1 y 51.3 de la Ley Jurisdiccional ; el quinto por inaplicación del artículo 51.1.c ) y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que regulan como causas de inadmisibilidad del recurso el dirigirse éste contra actividad no susceptible de impugnación, y así cita la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 2005 , en la que decidió la inadmisibilidad del recurso interpuesto por no existir acto alguno derivado del silencio positivo, lo cual es aplicable al caso de autos; el sexto , por infracción del artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre , e infracción de los artículos 56 y 57 de la misma Ley en cuanto a la ejecutividad y efectos de los actos administrativos, de manera que la sentencia contradice lo dispuesto en el artículo 42 citado por cuanto el Tribunal de instancia anuda unos efectos a la solicitud del interesado presentada en 11 de noviembre de 2009 en relación con la opción indemnizatoria reconocida por precepto urbanístico de la Ley 6/2009 , contrarios a la regulación legal del denunciado artículo, pues el plazo para entender acto presunto positivo fue suspendido por el requerimiento de subsanación formulado a la mercantil recurrida, sin que la ampliación del plazo máximo para resolver (Orden de 12 de Febrero de 2010) por este motivo se haya tenido en cuenta por el Tribunal, desconociendo los efectos derivados del silencio administrativo que de ello se despliegan, al tiempo de la actuación del interesado instando la ejecución de acto firme y al tiempo de ejercitar la acción judicial por supuesta inejecución, y las consecuencias de las infracciones denunciadas suponen que la Administración, ante la solicitud de los interesados de ejecutar el supuesto acto presunto, de ninguna manera podía acceder a tal ejecución pues ello sería tanto como desconocer la validez y ejecutividad de sus propios actos; el séptimo por infracción de los artículos 68 y concordantes de la Ley 30/1992 , en particular el 69, 70, 78, 87 y 89, por cuanto la Sala de instancia no ha respetado los trámites procedimentales básicos regulados por los preceptos citados; el octavo por infracción del artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre , por entender la sentencia de instancia indebidamente que el órgano competente para resolver el procedimiento regulado en el reiterado artículo 17.1 de la Ley 6/2009 es el Consejo de Gobierno, pues la cláusula residual atributiva de competencias, que se contempla en el artículo 12.3 de la Ley de Procedimiento , no es aplicada por la sentencia; el noveno por infracción del artículo 43 Ley 30/1992 , a propósito del sentido del silencio administrativo, infracción del artículo 8.1.b) del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 , y de la jurisprudencia recaída sobre este particular en materia urbanística que impide que por el juego del silencio administrativo positivo se otorguen facultades contrarias al ordenamiento jurídico urbanístico, debido a que no existe un acto administrativo presunto, al que la sentencia atribuye efecto estimatorio con indebida aplicación, como se ha expresado en los motivos anteriores, del artículo 43.2 Ley 30/1992 y en aplicación de éste ha de entenderse que el silencio administrativo en el procedimiento previsto en el artículo 17.1 de la Ley urbanística 6/2009 es desestimatorio, como se declara en la sentencia de esta Sala de 28 de Enero de 2009 (Rec. casación interés de Ley, RJ 1471); el décimo por infracción, por aplicación indebida, de la doctrina de los actos propios, ya que la sentencia recurrida en su fundamento jurídico 4º atribuye, erróneamente, al Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 29 de Julio de 1994, emitido en cumplimiento de la Disposición Adicional 4ª, apartado 6º de la Ley 19/2003 , unos efectos vinculantes para la Administración demandada, considerando que, al cuestionar y rechazar la existencia de derechos urbanísticos consolidados a los efectos del artículo 17.1 de la Ley 6/2009 , debe quedar vinculada al contenido de aquel Acuerdo, presuponiendo que los suelos no incluidos en aquél cumplen con los requisitos de la Ley por cuanto se mantienen identificados con sus derechos urbanísticos consolidados, y así la sentencia formula (fundamento 4º) una identificación entre dos previsiones legales y su aplicación por la Administración autonómica ( Disposición Adicional 4 ª, 6º Ley 19/2003 y la valoración por su alcance del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 29 de Julio de 1994 emitido en cumplimiento de la citada Disposición Adicional) que que no guarda relación con lo establecido en el artículo 17.1 de la Ley 6/2009 , y, en particular, no hay identidad entre los suelos desclasificados por incumplimiento del promotor con la consolidación o no de los derechos urbanísticos, por lo que se ha producido una indebida aplicación de la doctrina de los actos propios; y el undécimo por infracción del artículo 7 del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de Junio, e infracción también de la jurisprudencia recaída sobre el concepto de derechos urbanísticos consolidados, y así el Tribunal Supremo ha declarado que, para que pueda entenderse procedente el derecho a ser idemnizado por cambio de planeamiento, es necesario que existan derechos consolidados ( Sentencia de esta Sala 4/03/92, rec. 4729/1990 ), para lo que se exige la concurrencia de determinados presupuestos, y, sin embargo, la sentencia recurrida hace caso omiso de las exigencias jurisprudenciales y reconoce de forma automática unos derechos urbanísticos al solicitante de la opción prevista en el artículo 17.1 de la Ley 6/2009 , incumpliendo con ello la previsión legal y jurisprudencial, pues la consolidación de los derechos urbanísticos, exigida por este último precepto, ha de producirse, según la jurisprudencia, conforme se da cumplimiento a los deberes urbanísticos correspondientes, que implica la ordenación pormenorizada previa del suelo ( Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de noviembre de 2004 ), y, es más, exige también su ejecución material (urbanización terminada) ( Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 24 de febrero de 2010 y 11 de mayo de 2010 ), respecto de la totalidad de la urbanización, y, en el supuesto que nos ocupa, según aparece en el expediente, la mercantil recurrida no ejecutó las previas y necesarias obras de urbanización por causas a ella misma imputables, y así finalizó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y «acuerde, de estimar el primer motivo, la inadecuación del procedimiento y resuelva tramitar la cuestión por el procedimiento ordinario o, en su caso, resuelva la desestimación, en todos sus términos, del recurso contencioso-administrativo interpuesto de contrario».

DECIMO.- Planteada cuestión acerca de la materia sobre la que versaba el recurso de casación y consiguientemente la Sección de la Sala a la que correspondía su conocimiento, se remitieron, mediante diligencia de ordenación, a la Sección Sexta, decisión que fue recurrida en reposición por la representación procesal de la entidad mercantil comparecida como recurrida, y, oída la representación procesal de la Administración autonómica recurrente, manifestó que, como se pedía por la recurrente en reposición, la competencia para conocer del recurso de casación interpuesto correspondía a esta Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, expresando, a su vez, que también había deducido oportunamente recurso de reposición frente a aquella diligencia de ordenación, escrito de interposición de recurso de reposición que se unió a las actuaciones y del que se dio traslado a la representación procesal de la entidad mercantil comparecida como recurrida, quien manifestó su total conformidad con el recurso deducido por la representación procesal de la Administración autonómica recurrente, y, en consecuencia, la Secretaria de la Sala, mediante Decreto de fecha 27 de septiembre de 2012, estimó los recursos de reposición y revocó su anterior diligencia de ordenación, mandando remitir las actuaciones a esta Sección Quinta, sin que la Sección Primera de esta Sala hubiese decidido acerca de la admisión del recurso de casación interpuesto.

UNDECIMO.- Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, la Secretaria Judicial, mediante diligencia de ordenación, de fecha 29 de octubre de 2012, tuvo por convalidadas las actuaciones y mandó hacer entrega por copia del escrito de interposición del recurso a la representación procesal de la entidad mercantil Dehesa de Jandía S.A. para que, en el plazo de treinta días, pudiese formalizar por escrito su posición al indicado recurso de casación, lo que la Procuradora Doña Matilde Marín Pérez llevó a cabo con fecha 18 de diciembre de 2012.

DUODECIMO.- La representación procesal de la entidad comparecida como recurrida, después de plantear cuatro cuestiones previas, basa su oposición al recurso de casación interpuesto por la Directora General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias en que éste resulta inadmisible por pretender en todos los motivos la reinterpretación de la normativa autonómica realizada por la Sala de instancia, en contra de la doctrina jurisprudencial que se cita y transcribe, los que, a su vez, incurren en causas de inadmisibilidad por no respetar las formalidades previstas en la Ley Jurisdiccional, sin que haya existido inadecuación del procedimiento, estando la sentencia recurrida debida y racionalmente motivada sin adolecer de incongruencia alguna, y sin que la Sala sentenciadora haya conculcado precepto alguno de los invocados como infringidos ni tampoco la doctrina jurisprudencial que en los diferentes motivos se asegura ha sido desconocida, finalizando con la súplica de que se inadmita el recurso de casación o, en todo caso, se desestime íntegramente confirmando la sentencia recurrida con imposición de costas a la recurrente.

DECIMOTERCERO.- Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 20 de octubre de 2015, en el que no se celebró ésta por haberse advertido que la Sección Primera de esa Sala Tercera no se había pronunciado acerca de la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso de casación con anterioridad a dar traslado a la recurrida para formalizar su oposición al mismo, razón por la que, mediante auto de fecha 20 de octubre de 2015, esta Sección Quinta de la Sala Tercera dejó sin efecto el señalamiento para votación y fallo, declarando la nulidad de lo actuado a partir del Decreto de la Secretaria de la Sala de fecha 27 de septiembre de 2012, al mismo tiempo que se ordenó remitir las actuaciones a la Sección Primera de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo para que resolviese acerca de la admisibilidad del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias contra la sentencia pronunciada, con fecha 4 de noviembre de 2011, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo número 214 de 2010 .

DECIMOCUARTO.- La Sección Primera de esta Sala Tercera, mediante providencia, de fecha 25 de noviembre de 2015, admitió a trámite el recurso de casación interpuesto y acordó remitir las actuaciones a esta Sección Quinta de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto, y recibidas las actuaciones, se acordó, mediante diligencia de ordenación, de fecha 26 de noviembre de 2015, requerir a la representación procesal de la entidad mercantil Dehesa de Jandía S.A., comparecida como recurrida, para que, en el plazo de cinco días, manifestase si mantenía su oposición al recurso de casación en los términos que constan en el escrito que, a tal fin, presentó ante esta Sala y Sección con fecha 18 de diciembre de 2012, o, en su caso, formalizase las alegaciones que a su derecho conviniesen, representación procesal que, con fecha 4 de diciembre de 2015, presentó escrito en el que manifestó que se mantenía la oposición al recurso de casación en los términos del escrito presentado con fecha 18 de diciembre de 2012, aduciendo que esta Sala ha dictado cinco sentencias que resuelven asuntos similares al presente, en las que se desestimaron los recursos de casación sostenidos por la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias.

DECIMOQUINTO.- Mediante diligencia de ordenación, de fecha 9 de diciembre de 2015, se tuvo por presentado escrito por la Procuradora de la entidad mercantil Dehesa de Jandía S.A., que se mandó unir a las actuaciones, quedando éstas pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 13 de enero de 2016, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Fundamentos

PRIMERO.- La representación procesal de la Administración autonómica recurrente sostuvo otro recurso de casación, basado también en idénticos motivos a los aquí esgrimidos, frente a otra sentencia de idéntico contenido a la que ahora es objeto del presente recurso de casación, pronunciada por la misma Sala de instancia, recurso de casación aquel que fue resuelto por nuestra Sentencia de fecha 29 de octubre de 2015 (recurso de casación 322/2012 ), cuya tesis hemos de reiterar en ésta en virtud del principio de unidad de doctrina y respecto del derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley.

SEGUNDO.- Dijimos entonces y reiteramos ahora, a la vista de que la representación procesal de la entidad mercantil aquí comparecida como recurrida ha aducido, con carácter previo, cuatro cuestiones idénticas a las suscritas en aquel recurso de casación ya resuelto en nuestra referida sentencia, que, al efecto de enjuiciar en su conjunto los motivos de casación invocados, se debe recordar cuál fue el objeto del recurso que no es otro que la inactividad de la Administración en la ejecución del acto presunto producido a consecuencia de su solicitud indemnizatoria, que supone la imposibilidad de valorar el fondo del asunto; que la representación autonómica basa prácticamente la totalidad del escrito de formalización en la crítica a la interpretación que se realiza por la Sala de instancia del artículo 17.1 de la Ley autonómica de Canarias 6/2009, de 6 de mayo; que se ha producido un acto presunto con efectos positivos, al haber transcurrido el plazo de tres meses previsto para resolver la solicitud indemnizatoria, sin haberse notificado resolución definitiva; y, por último se exponen las vicisitudes urbanísticas de la parcela concernida, que no había sido desclasificado en virtud de la Disposición Adicional 4ª de la Ley 19/2003, de 14 de abril , y que, por tanto, cumplía los requisitos para acogerse a las opciones del artículo 17 de la citada Ley canaria 6/2009, de 6 de mayo.

Por todo ello, la entidad recurrida solicita la inadmisión del recurso en su totalidad, y así lo concreta en la súplica de su escrito, por entender que lo pretendido en todos los motivos es la reinterpretación de normas pertenecientes al ordenamiento de la Comunidad Autónoma de Canarias, realizada por la Sala sentenciadora.

Pues bien, a esta cuestión, y a las que después se resolverán, hemos de responder de conformidad con los principios de igualdad y unidad de doctrina, reproduciendo también, en gran medida, los fundamentos contenidos en nuestra Sentencia de fecha de 26 de octubre de 2015 (recurso de casación 1455/2013 ), en la que se resuelve recurso de casación, igualmente formulado por Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, y, en cuanto al fondo, del mismo contenido.

En síntesis, la cuestión previa es la relativa a la inadmisibilidad del recurso de casación por cuanto todos los motivos, según expresa la recurrente, tienen su fundamento en el derecho autonómico; tal solicitud, sin embargo, no puede prosperar.

Efectivamente, en nuestra aludida Sentencia de fecha 26 de octubre de 2015 hemos señalado que'Conviene empezar recordando que el artículo 86.4 de la LJCA , dispone que las sentencias que hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sean relevantes y determinantes del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

Según viene señalando una reiteradísima jurisprudencia, el citado artículo 86.4 determina que el recurso de casación no se puede fundar en la infracción de normas de derecho autonómico, ni cabe eludir dicho obstáculo procesal encubriendo la denuncia de la indebida interpretación y aplicación de normas autonómicas bajo una cita artificiosa y meramente instrumental de normas de derecho estatal. Pueden verse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 29 de enero de 2014 (casación 3167/2011 ), 29 de septiembre de 2011 (casación 1238/08 ), 26 de mayo de 2011 (casación 5215/07 ), 28 de abril de 2011 (casación 2060/2007 ), 22 de octubre de 2010 (casación 5238/2006 ), 9 de octubre de 2009 (casación 4255/2005 ), así como los pronunciamientos que en ellas se citan'.

Como es suficientemente conocido, fue la Sentencia del Pleno de la Sala, de fecha 30 de noviembre de 2007, la que estableció, con carácter general, la doctrina que debe mantenerse al respecto:'Todas las cuestiones que en el proceso se debaten se encuentran reguladas por normas autonómicas, de suerte que la resolución de fondo requiere interpretar y aplicar, única y exclusivamente, normas de Derecho autonómico ...',añadiendo que'En este caso sucede que el vicio de tal naturaleza que el recurrente imputa a los acuerdos combatidos sería consecuencia de haber incurrido en infracción de normas autonómicas por lo que su aislada invocación no puede sin más servir de fundamento a un recurso de casación, como hemos dicho, entre otras muchas, en las SSTS de 28 de noviembre de 2001 , 30 de enero de 2002 , 16 de mayo de 2003 , 25 de mayo de 2004 y 1 de marzo de 2005 ',rechazándose la cita que se hacía de preceptos estatales (62.1 y 2 de la LRJPA) y constitucionales (23 y 103.3 CE), pues, se decía,'Nos hallamos, ... ante un caso en el que la invocación del Derecho estatal se hace con el propósito de tratar de abrir camino a un recurso de casación que no puede ser conocido por el Tribunal Supremo en virtud de los razonamientos que a continuación exponemos'.

La doctrina, pues, de la Sala no ofrece dudas a la vista de la establecido en los preceptos de nuestra vigente Ley Jurisdiccional, de los cuales,'interpretados en conexión con lo establecido en los arts. 152.1 párrafo segundo y tercero de la CE y 70 de la LOPJ se desprende el propósito legislativo de encomendar, en el orden contencioso-administrativo, a las Salas correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las respectivas CCAA la determinación de la interpretación última del derecho de procedencia autonómica'.

Pues bien, si lo anterior es claro como doctrina general, sin embargo, en la misma Sentencia, se introduce un principio de modulación de la anterior doctrina (Fundamentos Octavo y Noveno), rechazando que la misma sea una doctrina'que, en términos absolutos y omnicomprensivos, impida a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales ( art. 123.1 CE ), conocer, interpretar y aplicar el Derecho autonómico'. Pues, en dicha línea, la misma STS señala que'Siempre será preciso examinar los supuestos de cada caso y, en contemplación de ellos, decidir lo procedente'.Así, de forma expresa, se añade que'La ponderación de las específicas circunstancias será especialmente exigible en aquellos supuestos en los que se produzcan entrecruzamientos ordinamentales'.

A esta cuestión, también con importantes votos particulares, nos referimos en nuestra ya conocida Sentencia de 23 de noviembre de 2004 (RA 7571/1990) en relación con el principio de jerarquía normativa, en la que señalábamos:

'No es óbice a ello la invocación del principio de jerarquía normativa, que reconocía el artículo 26 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 , exige el artículo 1.2 del Código Civil y recoge el artículo 9.3 de la Constitución , ya que tal principio, por su carácter intraordinamental, no permite, a los efectos que ahora interesan, su consideración aislada, abstracción hecha del origen, estatal o autonómico, de las normas en conflicto. Aquí lo decisivo es que el vicio que se imputa a los preceptos reglamentarios recurridos nace, en opinión de la apelante, de la pretendida infracción de una ley emanada de la Comunidad Autónoma de ..., por lo que es de plena aplicación la regla general contenida en el artículo 58.1 de la Ley 38/1988, de 28 diciembre , que en este caso delimita el ámbito de la apelación'.

No es ello lo que acontece en el supuesto de autos, como esta Sala (Sección Primera) ya puso de manifiesto en Auto de 12 de julio de 2012 , al admitir a trámite otro recurso de casación, idéntico al presente, al señalar que'no se aprecia la concurrencia de la causa de inadmisión puesta de manifiesto ..., ya que se entiende que los términos en los que aparece formulado el escrito de interposición y los términos en los que aparece redactada la Sentencia de instancia satisfacen suficientemente la exigencia del artículo 89.2 de la Ley de esa Jurisdicción, por cuanto en dicho escrito se citan las normas de Derecho estatal cuya infracción se atribuye a la sentencia recurrida, alguna de las cuales esta cita expresamente (ad exemplum, los artículos 43 y 70 de la Ley 30/1992 , 7 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 ) ...'.

Simplemente, recordemos que el procedimiento de instancia, por su contenido, ha sido tramitado como procedimiento abreviado, de conformidad con lo establecido en el artículo 78 de la Ley de esta Jurisdicción , por cuanto la pretensión articulada era la relativa a la inactividad de la Administración en relación con la inejecución de una acto firme tras formularse por la recurrida la correspondiente solicitud al efecto; acto firme que, además, es un acto presunto derivado de haberse producido silencio administrativo por ausencia de resolución expresa de la Administración de la Comunidad Autónoma.

A la vista de lo anterior, obvio es que los conceptos claves analizados, y que en vía casacional podemos revisar a la vista del entrecruzamiento ordinamental concurrente, son los relativos a la viabilidad del procedimiento abreviado, la concurrencia de silencio administrativo, el carácter positivo o negativo del mismo, y, en fin, la procedencia de que un acto de estas características pueda constituir base suficiente para articular la pretensión que se anuda al supuesto previsto en el artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional (inactividad de la Administración). Tales conceptos se encuentran regulados en normas estatales, apareciendo el derecho autonómico (en concreto el artículo 17 de la Ley de Canarias 6/2009, de 6 de mayo ), a diferencia de lo que normalmente acontece, como norma instrumental, respecto de cuya interpretación por la Sala de instancia en modo alguno habremos de pronunciarnos.

TERCERO.- En el primer motivo la Administración recurrente considera que, en la instancia, se ha seguido de forma inadecuada el procedimiento abreviado, con infracción del artículo 78 de la Ley de esta Jurisdicción , en el que se contienen la regulación del mismo. En síntesis, se señala que el procedimiento se debería haber sustanciado por las reglas del procedimiento ordinario, por cuanto la cuestión debatida no debió ser entendida como una petición de ejecución de un acto firme, solicitando, por ello, la repetición en la instancia del procedimiento por el indicado cauce, en el que se dilucidarían todas las cuestiones de fondo por la recurrente planteadas.

El motivo no puede ser acogido.

Efectivamente, de conformidad con el artículo 29.2 de la citada Ley, lo que se permite impugnar jurisdiccionalmente es la inactividad de la Administración, concretada en la inejecución de un acto firme; impugnación que procesalmente habrá de encauzarse por la vía del procedimiento abreviado regulado en el artículo 78 de la misma:'Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78'.

No resulta, sin embargo, jurídicamente aceptable el planteamiento de la recurrente acerca de la exigencia de que la inactividad de la Administración lo sea en relación con una pretensión concreta a favor de una o varias personas determinadas de un acto firme, excluyendo, por tanto, los actos presuntos o inactividad formal, a la cual le sería aplicable la técnica del silencio administrativo, pero nunca lo previsto en el artículo 29 de la Ley de esta Jurisdicción , que, únicamente, sería de aplicación a la denominada inactividad material, que no concurre en el supuesto de autos. Esto es, según se expresa, en el supuesto enjuiciado la pretensión ejercitada no debió ser entendida como una solicitud de ejecución de un acto firme, sino como una demanda frente a un acto presunto, y tramitarse por los cauces del procedimiento ordinario, pues no es posible enjuiciar la legalidad intrínseca del acto presunto estimatorio como si hubiera cristalizado en una resolución expresa, es decir, analizarse en el procedimiento abreviado si pudo obtenerse por silencio lo que no habría sido posible mediante una resolución expresa. Por ello, señala la parte recurrente, el Tribunal de instancia se extralimitó al entrar a conocer del fondo del asunto, cuestión que debió resolver en el marco del procedimiento ordinario, que fue el solicitado en el acto de la vista.

No es este el criterio jurisprudencial reflejado en nuestra Sentencia de 30 de marzo de 2006 (recurso de casación 9392/2003 ), en la que se declara:'En efecto; el acto presunto positivo es un auténtico acto administrativo ( artículo 43.3) de la Ley 30/1992 ), y, como tal, puede ser ejecutado, a falta de voluntad de la Administración, acudiendo al proceso del artículo 29.2 de la Ley 29/1998 , porque este precepto no excluye de su ámbito a los actos presuntos, ni tiene sentido alguno que se deduzca la exclusión por vía interpretativa, vista la claridad de aquel artículo 43.3. Naturalmente que en el seno de ese proceso puede discutirse si se produjo o no el silencio positivo, de la misma manera que puede discutirse si es o no firme el acto expreso cuya ejecución pueda pretenderse, sobre lo que las partes acaso estén en desacuerdo. En todo proceso puede discutirse si se dan o no los presupuestos jurídicos necesarios para su aplicación, sin que pueda decirse que esto desvirtúa el proceso'.

En consecuencia, procede rechazar la cuestión relativa a la inadecuación procedimental bajo la que, en realidad, se esconde la atinente a la inexistencia de acto firme producido por silencio positivo, al tratarse la cuestión procedimental suscitada como inescindible del examen de fondo de la controversia. La remisión procedimental viene determinada por el contenido de la pretensión de ejecución que se formula, y a la que se limita el recurso.

En tal sentido, no podemos olvidar que respecto de los actos ejecutivos de la Administración, como es el que nos ocupa, puede el interesado pedir su completa ejecución al amparo del artículo 29.2 de la Ley de esta Jurisdicción , pues esta vía de la Ley es lo que la doctrina ha calificado de auténtica'acción de inejecución'.La finalidad del precepto es la especial protección contra la inactividad ejecutiva de procurar una rápida tutela, que no podría lograrse a través del procedimiento ordinario; es más, en estos casos no tendría sentido seguir todos los trámites del proceso administrativo declarativo hasta la sentencia, cuando, por existir ya un título ejecutivo con fuerza obligatoria, lo que se pretende frente la Administración no es una sentencia de condena sino la ejecución para alcanzar la tutela jurisdiccional efectiva.

La acción del citado artículo citado 29.2 precisa, en primer lugar, un acto firme, expreso o presunto, pero también que el interesado solicite expresamente y con total claridad a la Administración su ejecución, solicitud que es un requisito previo inexcusable para que la Administración requerida pueda ejecutar el acto y para que el interesado pueda ejercitar en forma la pretensión del indicado precepto, de manera que, si la petición del afectado no cumple tales requisitos, no podrá luego acudirse a esta Jurisdicción en demanda de la pretensión de condena regulada en el tan citado precepto, pues esta pretensión requiere el adecuado cumplimiento de ese requisito en la vía previa, es decir, de la petición a la Administración de la ejecución del acto firme.

CUARTO.- El segundo motivo se plantea al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de los artículos 29.2 , 32.1 y 51.3 de la misma Ley , como consecuencia de la inaplicación de este último precepto, por ser evidente la ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes.

El citado artículo 51.3, invocado como infringido, contempla la posibilidad de proceder a la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo deducido contra una inactividad de la Administración, esto es, cuando'se impugne la no realización por la Administración de las obligaciones a que se refiere el artículo 29' , en un supuesto concreto: 'si fuera evidente la ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes'. Pues bien, la recurrente insiste en la misma argumentación del motivo anterior, es decir, que el procedimiento derivado del artículo 29.2 de la Ley Jurisdiccional sólo está previsto para instar de los Tribunales de Justicia la ejecución de un acto firme que obliga a la Administración a realizar una prestación concreta, y que, al no existir la misma en el supuesto de autos, el recurso debió de inadmitirse, y ello porque el procedimiento diseñado en el artículo 17.1 de la Ley de Canarias 6/2009 se endereza a la consecución de una resolución que no va dirigida a la obtención de una resolución que contenga el reconocimiento de una actuación material.

La propia recurrente reconoce que'la Administración venía obligada a resolver sobre la solicitud del interesado en los términos que resultaban del procedimiento diseñado en la Ley 6/2009, artículo 17.1 ',y a comprobar si en el solicitante concurrían los requisitos en el precepto establecidos'para ser beneficiario de las consecuencias que a la opción se anudaban en el propio precepto legal'.Es, pues, la misma Administración la que le reconoce la condición de beneficiario de las consecuencias económicas, previstas en el procedimiento para aquellos titulares de terrenos que se encontraran en la situación fáctica y jurídica previstas en el precepto. Por tanto, la Sala de instancia procedió con total corrección al admitir a trámite el recurso, sobre inejecución de acto presunto firme, por la vía procesal del procedimiento abreviado al que se remite el artículo 29.2 de la Ley de esta Jurisdicción , ya que, al tratarse de un acto presunto, habría de ser en el curso del procedimiento en el que tendría que determinarse la existencia del acto, el sentido del mismo (positivo o negativo) y su carácter firme, para, a continuación, decidir sobre su ejecución, o, como dice el también citado artículo 32.1, condenar'a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas'.

Es manifiesto que en tal situación inicial del procedimiento no puede apreciarse la 'evidencia', a la que se refiere el artículo 51.3, sobre'la ausencia de obligación concreta de la Administración respecto de los recurrentes',pues tal certeza es lo que constituye el objeto del proceso. La Sala de instancia ha entendido que se había producido un acto presunto, y que el mismo no había sido ejecutado, por lo que decidió, acertadamente, en relación con la pretensión de inadmisibilidad del recurso, y es obvio que sólo a la Administración era imputable la falta de respuesta expresa, y así la jurisprudencia ha declarado que:'Naturalmente que en el seno de ese proceso puede discutirse si se produjo o no el silencio positivo, de la misma manera que puede discutirse si es o no firme el acto expreso cuya ejecución pueda pretenderse'.

Como quiera que la entidad mercantil demandante entendía que había obtenido un acto administrativo firme por silencio administrativo positivo y pretendía que la Administración procediese a actuar conforme a lo dispuesto en el artículo 29.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , solicitando su ejecución a la Administración, y, como quiera que ésta no se había pronunciado en el plazo de un mes desde tal petición, actuó con corrección al deducir recurso contencioso administrativo al amparo de dicho precepto para obtener de la jurisdicción un pronunciamiento de condena a la ejecución.

Así ha sucedido en el supuesto enjuiciado, en que la entidad mercantil demandante reclamó la ejecución ante la Administración conforme a lo dispuesto en el art 29.2 y ha interpuesto el presente recurso al amparo de dicho precepto en solicitud de ejecución de un acto firme. Es evidente que lo que se pretendió, al ejercitar la acción, no es más que la mera ejecución de un acto administrativo, una vez alcanzada su firmeza legalmente, y que por ello debe cumplirse íntegramente por la Administración Pública autora del mismo, pues, en caso contrario, se produciría una clara quiebra del principio de seguridad jurídica y de legalidad, así como del principio general del derecho de que nadie puede ir en contra de sus propios actos, razones todas por las que este segundo motivo de casación tampoco puede prosperar.

QUINTO.- En el cuarto motivo se denuncia la infracción del artículo 69.e) de la Ley de esta Jurisdicción , que regula la extemporaneidad del recurso como causa de inadmisibilidad, al haberse presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido.

Se asegura por la Administración recurrente que el recurso es extemporáneo por haberse presentado con anterioridad a la existencia de un acto presunto susceptible de ser impugnado, esto es, de forma prematura. Alega aquélla que, mediante Orden de fecha 12 de febrero de 2010 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, se procedió a ampliar por tres meses el plazo para resolver y notificar sobre la solicitud de la recurrente con base en el artículo 17.1 de la Ley autonómica 6/2009, que fue notificada el 25 de febrero siguiente, entendiendo la recurrente, no obstante lo anterior, producida la estimación presunta en fecha de 12 de marzo siguiente, cuando la Administración disponía hasta el 15 de junio para dictar resolución expresa, y, por ello, la interposición del recurso en el mes de mayo de 2010 es prematura y extemporánea.

Lo cierto es que, en el supuesto de autos, la entidad actora, con fecha 11 de noviembre de 2009, formuló en la Oficina de Correos la solicitud de referencia, teniendo la misma entrada en el Registro de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación Territorial el día 16 siguiente, requiriéndose al solicitante recurrente para la aportación de determinada documentación (escritura pública de propiedad) el siguiente 26 de noviembre, notificada el 1 de diciembre y cumplimentada el 17 de diciembre de 2009.

Efectivamente, mediante Orden de fecha 12 de febrero de 2010 de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (notificada el 25 de febrero siguiente) se procedió a ampliar por tres meses el plazo para resolver y notificar sobre la solicitud de la recurrente. A continuación, con fecha de 8 de marzo de 2010, se presenta el escrito de solicitud de ejecución del acto presunto, y el 5 de mayo siguiente la demanda jurisdiccional. Como hemos expuesto, la Sala de instancia consideró que la subsanación documental no fue abusiva, pero que, sin embargo, la ampliación del plazo no se encontraba debidamente justificada, analizando el contenido del artículo 42.6 de la Ley Jurisdiccional .

Pues bien, esta interpretación debe de ser considerada correcta, de conformidad con la jurisprudencia de esta Sala en relación con el expresado precepto, de la que se han hecho eco, entre otras, las Sentencias de esta Sala de 20 de septiembre de 2012 ( recurso de casación 5959/2010), de 29 de noviembre de 2012 ( recurso de casación 4512/2011 ), y de 4 de diciembre de 2012 ( recurso de casación 5215/2011 ), en las que se declara que:

'Del examen del precepto de referencia (42.6 de la LRJPA) debemos destacar los siguientes aspectos reguladores de la habilitación que nos ocupa, que fueron introducidos en la reforma de la citada Ley, llevada a cabo por Ley 4/1999, de 13 de enero:

a) La habilitación para la ampliación se encuentra limitada al órgano competente para resolver el deslinde (...), o bien a su superior jerárquico.

b) Tal habilitación cuenta con una doble posibilidad procedimental: En el caso de tratarse de una decisión del órgano competente para resolver el deslinde, resulta necesaria una 'propuesta razonada del órgano instructor'; y, en el caso de decisión del superior del órgano competente para resolver, la norma exige la propuesta de este.

c) La habilitación legal de referencia se fundamenta, exclusivamente, en la concurrencia de una situación procedimental: Que antes del vencimiento del plazo para resolver y notificar se pueda 'suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución'. Y, es más, este incumplimiento tan solo puede derivarse de las dos concretas causas o circunstancias previstas en el precepto:

1. 'El número de solicitudes formuladas'.

2. El número de 'personas afectadas' por el procedimiento (...).

d) La habilitación que el artículo 42.6 de la LRJPA , que analizamos, cuenta, por su parte, con una doble dimensión o consecuencia:

1. La consecuencia natural o normal para cuando (con base en alguna de las dos causas expresadas) pueda suponerse 'un incumplimiento del plazo máximo de resolución', queda limitada a la posibilidad de 'habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo'.

2. Y, la consecuencia o posibilidad excepcional consiste en poder 'acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación'.

e) El precepto, por su parte, para la viabilidad de esta segunda posibilidad excepcional consistente en la ampliación del plazo para resolver exige el cumplimiento de dos requisitos, que no pueden situarse en el terreno de lo estrictamente formal, ya que la decisión ampliatoria debe llevarse a cabo:

1. 'Mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes', y

2. 'Sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles''.

Como señala la sentencia de instancia, la ampliación decretada tenía'vocación de generalidad'y se proyectaba respecto de los 54 procedimientos iniciados al amparo del artículo 17.1 de la Ley autonómica de Canarias 6/2009, con una motivación que se califica de genérica y estereotipada:'Considerando el elevado número de solicitudes y el volumen de documentación generada, hace imposible el cumplimiento del plazo máximo establecido para su resolución con los medios personales disponibles'.Por ello, la sentencia concluye que el Acuerdo de ampliación'ni reúne el requisito de motivación'.

Según exponíamos en nuestras citadas Sentencias,'tampoco se acredita que concurran las circunstancias excepcionales previstas para la ampliación de plazo, por cuanto ni se justifica que, previamente a la ampliación, se hubieran 'agotados todos los medios (personales y materiales) a disposición posibles', ni se lleva a cabo por las Resoluciones ampliatorias cuestionadas, una 'motivación clara de las circunstancias concurrentes'.

Este cuarto motivo de casación es, al igual que los precedentes, desestimable.

SEXTO.- En el quinto motivo se alega una infracción similar a la anterior, que se concreta en la inaplicación de los artículos 51.1.c ) y 69.i) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que regulan las causas de inadmisibilidad al dirigirse el recurso contra la actividad no susceptible de impugnación.

La recurrente insiste en que las circunstancias concurrentes de apertura del plazo de subsanación (amparada en el artículo 45.2 de la Ley 30/1992 ), unida a la ampliación de plazo para resolver (42.6 de la misma Ley), impedían que en la fecha de interposición del recurso existiera acto administrativo presunto susceptible de ser impugnado.

Lo expuesto en el fundamento anterior ha de conllevar también la desestimación de este quinto motivo de casación.

En todo caso, no son atendibles las consideraciones que se vierten por la Administración recurrente acerca de que la acción basada en el artículo 29.2 debió ser rechazada por prematura, al haberse formulado la demanda judicial en fecha de 9 de mayo de 2010, (realmente lo fue el 5 de mayo), dado que, en cualquier caso, el silencio se habría producido igualmente durante la tramitación del recurso y antes de dictarse sentencia.

SEPTIMO.- En el sexto motivo, se sostiene por la representación procesal de la Administración recurrente que la Sala de instancia ha vulnerado lo dispuesto en los artículos 42.6 , 56 y 57 de la Ley 30/1992 , en relación con la ejecutividad y efectos de los actos administrativos, al realizar una interpretación del procedimiento, diseñado en el artículo 17.1 de la mencionada Ley autonómica 6/2009, contraria a lo dispuesto en el artículo 42 de la citada Ley 30/1992 , en sus apartados 4 y 5, pues si bien tuvo en cuenta la suspensión del plazo a consecuencia del requerimiento de subsanación, sin embargo no tuvo en cuenta la ampliación del plazo para resolver.

Para rechazar este motivo es suficiente reiterarar lo expuesto en los dos fundamentos jurídicos anteriores.

OCTAVO.-Continúa la Administración autonómica recurrente, en el séptimo motivo, invocando la infracción por el Tribunala quode lo establecido en el artículo 68 de la Ley 30/1992 , y singularmente los artículos 70 , 78 , 87 y 89, al contravenir, con la interpretación que realiza del citado artículo 17.1 de la Ley 6/2009 , la regulación general del procedimiento administrativo común.

Al igual que dijimos en nuestra Sentencia de 26 de octubre de 2015 (recurso de casación 1455/2013 ), del examen del presente motivo se constata que lo realmente discutido por la recurrente es la aplicación que la sentencia ha realizado del reiteradamente citado artículo 17.1 de la Ley 6/2009 , propia del ordenamiento jurídico de Canarias.

Como hemos indicado, la competencia de esta Sala para conocer recursos de casación contra las sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia ha sido clarificada por la sentencia del Pleno de 30 de noviembre de 2007 (recurso de casación 7638/02), antes citada y parcialmente transcrita.

Lo que la recurrente plantea es una clara divergencia con la exégesis que del indicado precepto autonómico realiza la Sala de instancia, y, no obstante ser conocedora del límite de esta casación que excluye el control de las normas autonómicas, trata de eludir tal limitación procesal mediante la denuncia de haberse vulnerado por la Sala de instancia una serie de preceptos de la legislación procedimental de carácter estatal, preceptos que se utilizan con una finalidad claramente instrumental.

La técnica utilizada por la Administración recurrente supondría vaciar de contenido el artículo 86.4 de la Ley Jurisdiccional , pues los principios constitucionales y de procedimiento administrativo proporcionan el sustrato común y laten en todos los ordenamientos jurídicos, y, por esta vía, bastaría su mera invocación retórica para desbordar los límites legales fijados para acceder a la casación, y, en consecuencia, este séptimo motivo de casación debe ser también desestimado.

NOVENO.- En el octavo motivo se plantea la infracción de lo establecido por el artículo 12 de la Ley 30/1992 , al considerar, indebidamente, al Consejo de Gobierno como órgano competente para resolver los procedimientos.

Nuevamente utiliza el recurrente la invocación de un precepto del procedimiento administrativo general para denunciar la indebida determinación del órgano llamado a resolver, según se deriva del examen que la sentencia realiza de la legislación autonómica, no sólo del precepto controvertido sino con expresa invocación de la legislación urbanística, y, por tanto, este octavo motivo tampoco puede prosperar.

DECIMO.- Prosigue la representación procesal de la Administración autonómica recurrente reprochando a la Sala de instancia la conculcación de lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 30/1992 , a propósito del sentido del silencio administrativo, así como la infracción del precepto contenido en el artículo 8.1.b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, y de la jurisprudencia recaída sobre este particular en materia urbanística, que impide que, en virtud del silencio administrativo positivo, se otorguen facultades contrarias al ordenamiento jurídico urbanístico.

La sentencia de esta misma Sala y Sección de 27 de abril de 2007 (recurso de casación 10133/2003 ) analiza la adquisición de derechos por silencio positivo de conformidad con lo dispuesto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción dada por la Ley 4/1999, rechazando la posibilidad de resoluciones expresas tardías en sentido denegatorio cuando el silencio positivo ya se ha producido, y resaltando la necesidad de acudir al procedimiento de revisión de oficio previsto en la misma Ley si se entiende que el acto adquirido por silencio es contrario a Derecho.

Comienza señalando la sentencia, acerca de esta cuestión, que en la legislación vigente sobre procedimiento administrativo el silencio positivo da lugar a un verdadero acto administrativo estimatorio. Cierto es, continúa la sentencia su argumentación, que, aun partiendo de esta caracterización del silencio positivo como auténtico acto administrativo, la misma Ley ha querido poner remedio a las consecuencias potencialmente lesivas para el principio de legalidad a que conduce esta caracterización jurídica del silencio, y por eso su artículo 62.1.f) establece que los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho cuando se trate de 'actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición'.Ahora bien, puntualiza la sentencia, este precepto que se acaba de transcribir'no puede ser interpretado y aplicado prescindiendo de lo dispuesto por el art. 43.4.a) ' de la misma Ley, reformado por la Ley 4/1999 , donde se establece que 'en los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo'. Esta específica previsión legal, coherente con la naturaleza del silencio positivo como acto administrativo declarativo de derechos, implica que si la Administración consideraba que el acto administrativo así adquirido es nulo, por aplicación del propio art. 62.1.f (esto es, por carecer el adquirente del derecho de los requisitos esenciales para su adquisición), la misma no podría dictar una resolución expresa tardía denegatoria del derecho, posibilidad vedada por el art. 43.4.a) de la Ley 30/1992 , y, por el contrario, habría de acudir al procedimiento de revisión de oficio contemplado en el art. 102.1, de la tan citada 30/1992. La interpretación contraria, es decir, la consistente en que el acto adquirido por silencio positivo puede ser directamente desplazado por un acto expreso posterior en los casos del art. 62.1.f), es no sólo contraria a la naturaleza del silencio positivo plasmada en la misma Ley sino también a los principios de seguridad jurídica y confianza legítima que la propia Ley también recoge, sin olvidar que siempre queda en manos de la Administración evitar los efectos distorsionadores de la adquisición de derechos cuando no se cumplen las condiciones para ello, mediante el simple expediente de resolver los procedimientos en plazo.

La cuestión esencial se centra en determinar si en el supuesto enjuiciado, se ha producido o no el silencio administrativo positivo, verdadera cuestión nuclear en la que se basa la decisión de la Sala de instancia ahora impugnada. Esto es, hemos de comprobar si estamos o no ante alguno de los supuestos de exclusión del sentido positivo del silencio contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

Según dispone el artículo 43 de la Ley 30/1992 , en la redacción aplicable a los hechos (esto es, con anterioridad a la modificación introducida en el mismo por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio), en relación con la Disposición Transitoria Segunda de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común :

'1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo.

2. Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio'.

Por su parte, en el Texto Refundido de la Ley de suelo de 2008 se hace constar que'en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial o urbanística'.

Por otra parte, en la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, de 28 de enero de 2009 , se expone los siguiente: 'También es un precepto estatal básico el contenido en el artículo 43.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común 30/1992, de 26 de noviembre, según el cual los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario'.

En definitiva, y con carácter general, hemos mantenido que, en todo caso, los efectos que comporta la vía del silencio positivo, tienen como límite lo establecido en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que dispone la nulidad de pleno derecho para los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

La representación procesal de la Administración autonómica recurrente utiliza gran parte de sus argumentos, en este noveno motivo, para tratar de desvirtuar el sentido positivo del silencio. Su tesis se concentra en la siguiente afirmación:'aún en la hipótesis de que el silencio fuese positivo, la legislación y la jurisprudencia han resaltado que no cabe entender obtenido por silencio administrativo algo que no puede ser obtenido expresamente por contravenir el ordenamiento jurídico'. A continuación la Administración recurrente realiza un ingente esfuerzo para tratar de encuadrar el supuesto controvertido con el resultado, en todos los casos, de no ser posible derivar efectos positivos del silencio.

Estos distintos encuadramientos se sintetizan siguiendo el recurso en las siguientes alegaciones:

'Lo que finalmente reconoce el procedimiento del artículo 17.1 es que el promotor de la iniciativa, que tiene todos los derechos consolidados y reúne el resto de los requisitos legales, tiene DERECHO A OBTENER LA LICENCIA pero, por LA MORATORIA, NO PUEDE EDIFICAR'.

' ... el silencio también es negativo en la medida en que la reclasificación del suelo que constituye la pretensión del interesado implica transferir facultades relativas al servicio público, como consecuencia de la necesaria modificación puntual del instrumento de planeamiento general y del compromiso de fondos públicos derivados de la obligación de indemnizar los derechos edificatorios, el efecto de un eventual silencio administrativo es también desestimatorio'.

'Igualmente resulta el efecto desestimatorio del silencio si atendemos a la regulación legal contemplada en el artículo 42.2 y 4 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales de Canarias , que lo impone para la aprobación definitiva de los planes generales y para los procedimientos de modificación o revisión del planeamiento iniciados a instancia de parte'.

'Incluso, de entender que la opción del artículo 17.1 contempla un supuesto indemnizatorio, como si de responsabilidad patrimonial se tratara'.

'Podríamos considerar, igualmente, que el procedimiento del artículo 17.1 en realidad acoge una figura de naturaleza contractual, en el que la Administración adquiere, en los términos y condiciones establecidos, bien el aprovechamiento urbanístico derivado de los derechos urbanísticos consolidados del interesado que se mantienen inedificados, bien la nuda propiedad de optar por la expropiación forzosa produciéndose el intercambio patrimonial propio de todo negocio jurídico contractual, por atípico que sea'.

'Como argumento añadido ... el efecto desestimatorio del silencio se impondría finalmente, puesto que así está previsto legalmente ante la falta de respuesta de la Administración en los procedimientos de cambio de planeamiento ( artículo 42.2 d ) y 42.4 del Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio y Espacios Naturales Protegidos de Canarias '.

Pues bien, no deja de resultar llamativo el ingente esfuerzo de la Administración recurrente por tratar de encuadrar en supuestos tan heterogéneos el controvertido. Lo cierto es que no nos encontramos ante ninguno de los procedimientos a los que se hace referencia, por mucho que el contemplado en la legislación autonómica de Canarias pueda tener aspectos comunes o similares a alguno de los citados. En definitiva, nos encontramos ante un procedimiento establecido por una Ley autonómica que no se inserta en ninguno de los procedimientos tipo regulados en nuestra legislación procedimental y que, a partir de la interpretación que del mismo realiza la Sala de instancia, en interpretación que, como hemos dicho, nos está vedado analizar, supone la existencia de un procedimiento iniciado a instancia de parte, en el que el transcurso del plazo máximo para dictar resolución, a falta de una previsión específica, ha de tener efectos estimatorios de la solicitud.

Esa, y no otra, fue la voluntad del legislador estatal cuando introdujo como regla general en la reforma de la Ley 4/1999 el sentido positivo del silencio, de forma tal que sólo excepcionalmente, y en los concretos supuestos establecidos en una ley o norma de derecho comunitario, puede dicho efecto eludirse, excepciones que no pueden ser objeto de interpretaciones extensivas.

UNDECIMO.- En el décimo motivo se achaca a la Sala sentenciadora la infracción de la jurisprudencia por contravenir lo dispuesto en la Sentencia de esta Sala de 1 de marzo de 2012 en relación con la doctrina de los actos propios.

En concreto, lo que el recurso trata de poner de relieve es que la sentencia recurrida atribuye erróneamente al Acuerdo del Gobierno de Canarias de 29 de julio de 1994, emitido en cumplimiento del apartado sexto de la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 19/2003 , unos efectos vinculantes que se niegan.

Según la Administración recurrente la sentencia se equivoca al interpretar el alcance de la desclasificación de suelos prevista en la Disposición Adicional; pero, dejando al margen la genérica alusión a los criterios de interpretación de las normas, lo importante es analizar la invocación que se realiza de nuestra citada Sentencia de 1 de marzo de 2012, recaída en el recurso 5669/2008 , en la que se cuestionó 'el Acuerdo del Gobierno de Canarias adoptado el 29 de julio de 2004 por el que se dispone informar al Parlamento de Canarias de los cambios operados en la clasificación y categorización de suelos clasificados como urbanizables o aptos para urbanizar con destino total o parcialmente turístico, como resultado de la aplicación de las determinaciones de la Disposición Adicional cuarta de la Ley (autonómica) de 14 de abril de 2003 que aprobó las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias'.

Pese a lo que se mantiene en el recurso, la sentencia citada contiene el siguiente razonamiento:

'La sentencia de instancia señala con toda claridad, dicho ahora en apretada síntesis, primero, que el acuerdo recurrido no es una decisión administrativa, sino una actividad del Gobierno Canario en el ámbito de sus relaciones institucionales con el Parlamento autonómico; y, segundo, que nos encontramos ante un acto no decisorio sino de carácter meramente informativo, que no contiene una declaración de voluntad resolutiva generadora de derechos y obligaciones ni produce efectos jurídicos en la esfera jurídica de los particulares, por lo que no constituye acto administrativo susceptible de impugnación en vía jurisdiccional conforme a lo previsto en los artículos 1 y 25 de la Ley de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Así las cosas, los argumentos aducidos en los motivos de casación se encuentran con el escollo insalvable de que lo que intentan combatir es la interpretación de una norma autonómica llevada cabo por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, siendo así que la interpretación y aplicación que esta hace de las normas de procedencia autonómica no es cuestionable en casación, tal como resulta de los artículo 86.4 y 89.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Por lo tanto, debe estarse a la interpretación llevada cabo en la sentencia respecto del alcance del acuerdo adoptado en cumplimiento de la disposición adicional cuarta de la Ley Territorial 19/2003 , por la que se aprueban las Directrices de Ordenación General y las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias, lo que incluye desde luego la afirmación de que no tiene alcance decisorio sino meramente informativo. Y, siendo ello así, la construcción de los tres primeros motivos de casación queda privada de consistencia, porque, desde diversos planteamientos, los tres motivos parten de negar una premisa que, precisamente por resultar de la interpretación del derecho autonómico realizada por la Sala de instancia, no puede ser revisada ni cuestionada en este recurso de casación'.

Consecuentemente, no es cierto que nuestra sentencia afirmara o confirmara una determinada interpretación de dicha norma, sino que se limitó a describir la interpretación que de la misma realizó la Sala de instancia, obviando cualquier tipo de pronunciamiento, al tratarse de la interpretación de una norma autonómica.

Eso es precisamente lo que vuelve a acontecer en el caso presente. En efecto, según afirma textualmente el recurso 'se equivoca la sentencia cuando interpreta el alcance de la desclasificación de suelos prevista en aquella disposición ....', insistiendo, por otro lado, en el criterio interpretativo que la Sala de instancia mantuvo en anteriores sentencias.

No le falta razón a la parte recurrente cuando pone de relieve la diferente interpretación que sobre el alcance del Acuerdo del Gobierno de Canarias haya podido mantener la Sala de instancia, pero ello no es óbice para afirmar, como hicimos en la sentencia antes citada, que estamos en un ámbito de legislación autonómica que, por las razones reiteradamente expuestas, no pueden ser objeto de reinterpretación en esta vía casacional.

DUODECIMO.- Por último, en el undécimo motivo de casación, se aduce la vulneración de lo establecido en el artículo 7 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, así como de la doctrina jurisprudencial relativa al concepto de derechos urbanísticos consolidados.

Como hemos venido argumentando, la sentencia recurrida no reconoce derecho indemnizatorio alguno, sino que, a partir de lo que considera estimación presunta de la opción ejercitada por la recurrente, procede a configurar una especie de 'derecho al trámite', condenando a la Administración a 'iniciar y resolver los procedimientos de reclasificación del suelo y de fijación de la indemnización'.

Consecuentemente, la sentencia no prejuzga sobre el derecho a la obtención y alcance de la indemnización, sino que se limita a condenar a la Administración a iniciar y resolver el procedimiento donde su fijación deberá llevarse a cabo, momento en el que podrá discutirse acerca de los derechos urbanísticos de los que es titular el recurrente y su oportuna valoración, razón por la que este último motivo de casación ha de ser desestimado al igual que el resto.

DECIMOTERCERO.- La desestimación de todos los motivos de casación aducidos conlleva la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de costas a la Administración autonómica recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la entidad mercantil comparecida como recurrida, a la cifra de mil quinientos euros, dada la identidad de los motivos de casación invocados en los referidos recursos de casación ya resueltos, cuya oposición ha sido reiteradamente repetida, y así se valora la actividad que, en su conjunto, ha tenido que ser desplegada para oponerse a esos iguales motivos de casación, cantidad a la que debe sumarse el IVA correspondiente.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .

Fallo

Que, rechazando las causas de inadmisión alegadas y con desestimación de los once motivos de casación invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por la Directora General del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en nombre y representación de la Comunidad Autónoma de Canarias, contra la sentencia pronunciada, con fecha 4 de noviembre de 2011, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso contencioso-administrativo número 214 de 2010 , con imposición de las costas procesales causadas a la referida Administración autonómica recurrente hasta el límite, por los conceptos de representación y defensa de la entidad mercantil comparecida como recurrida, de mil quinientos euros más el IVA que corresponda.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.T R I B U N A L S U P R E M OSala de lo Contencioso-Administrativo________________________________________________

Voto

VOTO PARTICULAR

FECHA:27/01/2016

VOTO PARTICULAR FORMULADO POR EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. Jose Juan Suay Rincon A LA SENTENCIA DE 27 DE ENERO DE 2016 DE LA SECCIÓN QUINTA DE LA SALA TERCERA DEL TRIBUNAL SUPREMO (RC 313/2012)

Por medio de la formulación del presente voto particular vengo a discrepar respetuosamente de la fundamentación y fallo de esta sentencia por las razones que he dejado consignadas en el voto particular suscrito a la Sentencia de 26 de octubre de 2015, recaída en el RC 1455/2013 , que no se precisan reproducir ahora porque se trataba de un supuesto análogo y las consideraciones efectuadas entonces resultan plenamente aplicables a este caso.

Por las razones asimismo aducidas en dicho voto resulta necesario añadir que en este caso, una vez casada la sentencia impugnada, habría debido procederse a declarar la inadmisibilidad del recurso promovido en la instancia.

Dado en Madrid, en la misma fecha de la sentencia de la que se discrepa.

PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia, juntamente con el voto particular, por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Letrada de la Administración de Justicia certifico.