Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 885/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 293/2019 de 26 de Junio de 2020

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 885/2020

Fecha de sentencia: 26/06/2020

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 293/2019

Fallo/Acuerdo:

Fecha de : 09/06/2020

Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella

Procedencia: T.S.J.COM.VALENCIANA CON/AD SEC.5

Letrada de la Administración de Justicia: Sección 4ª

Transcrito por: dpp

Nota:

R. CASACION núm.: 293/2019

Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella

Letrada de la Administración de Justicia: Sección 4ª

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 885/2020

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo

Dª. María del Pilar Teso Gamella

D. Rafael Toledano Cantero

En Madrid, a 26 de junio de 2020.

Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 239/2019, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Francisco Real Marques, en nombre y representación de doña Rosana y don Edmundo ( DIRECCION000, C.B), don Ernesto, don Eugenio, doña Trinidad, doña Herminia, y don Anselmo ( DIRECCION001, C.B), doña Azucena, doña Adelina, don Horacio, doña Agustina, doña Almudena, doña Amelia, y doña Andrea ( DIRECCION002, C.B.), doña Aurelia, doña Bárbara y doña Belinda, ( DIRECCION003, C.B.), doña Catalina, doña Celsa, doña Clemencia, don Modesto, doña Covadonga, doña Daniela, don Norberto, doña Dulce, doña Gracia, doña Elsa, doña Emma, doña Esmeralda y doña Esther, ( DIRECCION004, C.B.), doña Juana y doña Leonor contra el Auto de fecha 22 de diciembre de 2016, dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Quinta, en el recurso de apelación 242/2014, sobre inadmisión de la apelación.

Se han personado como parte recurrida la Abogada de la Generalitat en la representación que legalmente ostenta.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella.

Antecedentes

PRIMERO.-El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo N.º 3 de la Comunidad Valenciana ha dictado Auto con fecha 17 de febrero de 2014 inadmitiendo el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Francisco Real Marques, en nombre y representación de doña Herminia y don Anselmo y otros, contra la Resolución de 4 de abril de 2013, del Secretario Autonómico de la Agencia Valenciana de Salud.

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso de apelación 5/242/2014, interpuesto contra el Auto del Juzgado de lo Contencioso administrativo núm. 3 de Valencia.

SEGUNDO.- En el recurso de apelación 242/2014 se dicta Auto de fecha 22 de mayo de 2017, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Auto de fecha 22 de diciembre de 2016, dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Quinta, en el recurso de apelación 242/2014, cuya parte dispositiva es la siguiente:

'Se desestima el recurso de reposición contra el Auto n.° 612/2016 de fecha 22/12/2016'.

TERCERO.-Contra la mentados autos, el Procurador de los Tribunales don Francisco Real Marques en nombre y representación de doña Herminia, y don Anselmo preparó recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

CUARTO.-Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 13 de septiembre de 2019, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por doña Herminia y don Anselmo y otros contra el Auto de fecha 22 de mayo de 2017, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Auto de fecha 22 de diciembre de 2016, dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Quinta, en el recurso de apelación 242/2014.

QUINTO.-En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 30 de octubre de 2019, la parte recurrente, doña Herminia y don Anselmo y otros, solicita que se dicte sentencia por la que casando y anulando el auto recurrido ya referenciado, se estime plenamente nuestro recurso en los términos interesados.

SEXTO.- Conferido trámite de oposición, mediante providencia de fecha 26 de noviembre de 2019, la parte recurrida presenta escrito el día 13 de diciembre de 2019, solicitando que se dicte sentencia por la que se acuerde la desestimación.

SÉPTIMO.- Mediante providencia de fecha 12 de mayo de 2020, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 9 de junio de 2020. Teniendo en cuenta lo dispuesto en la disposición adicional segunda, sobre suspensión de plazos procesales, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la deliberación y fallo del recurso ha tenido lugar el día 16 de junio de 2020.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 17 de junio de 2020.

Fundamentos

PRIMERO.-La sentencia recurrida

El presente recurso de casación se interpone contra el Auto de 22 de diciembre de 2016, y contra el desestimatorio de la reposición de 22 de mayo de 2017, de la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, que inadmitió, al declarar 'mal admitido', el recurso de apelación interpuesto contra el Auto del Juzgado de lo Contencioso administrativo núm. 3 de Valencia que, a su vez, había inadmitido el recurso contencioso administrativo, deducido contra la Resolución del Secretario autonómico de la Agencia Valenciana de Salud, de 4 de abril de 2013, que confirmaba la Resolución de 18 de diciembre de 2012, del Director General de Farmacia y Productos Sanitarios, desestimatoria de la solicitud económica formulada por los recurrentes, por los retrasos en los pagos de importes de las dispensaciones realizadas a través de sus farmacias a la Seguridad Social.

En concreto, el Auto del Juzgado inadmitió el recurso contencioso administrativo por considerar que concurría la falta de legitimación de los recurrentes, pues con cita de un precedente, considera que cuando se ha suscrito un concierto por la Agencia Valenciana de Salud con el Colegio de Farmacéuticos para la prestación farmacéutica, los farmacéuticos aunque ostentan la condición de interesados en todo aquello que atañe al cobro de las facturas expedidas por ellos, sin embargo, no puede reconocérseles acción en este caso, pues el Colegio ostenta su representación legal y en tal condición ha pactado con la Administración demandada unas condiciones de cobro, sin que quepa reconocer a los representados acción directa para dejar sin efecto lo negociado por su representante. Sin perjuicio, se añade, de las acciones que pudieran tener contra el Colegio, si se sienten perjudicados por sus negociaciones con la Administración.

Ante esta inadmisión del recurso contencioso administrativo, por falta de legitimación, se interpone recurso de apelación que se inadmite por razón de la cuantía. Considera, la Sala de apelación, que del artículo 81.1.a) de la LJCA se desprende que sólo las sentencias de de inadmisión de los Juzgados dictadas en asuntos cuya cuantía exceda de 30.000 euros, devienen susceptibles de ser recurridas en apelación, pero no los autos, a tenor del artículo 80 de la misma Ley.

SEGUNDO.- La identificación del interés casacional

El interés casacional del presente recurso de casación ha quedado fijado, a tenor de lo dispuesto en el Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 13 de septiembre de 2019, a la siguiente cuestión:

'(...) Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las atinentes a la procedencia o no de la aplicación al recurso de apelación, de conformidad con la regulación vigente, de la 'summa graviminis' con relación a los autos que declaran la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo'.

También se identifican como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 80 y 81 Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (LJCA), en relación con el artículo 24 de la Constitución.

TERCERO.- El marco jurídico de aplicación

El artículo 80 de nuestra Ley Jurisdiccional, al regular, dentro de los recursos contra las resoluciones procesales, el recurso de apelación contra los autos, establece que ' son apelables en un solo efecto los autos dictados por los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo, en procesos de los que conozcan en primera instancia, en los siguientes casos'. Y, por lo que ahora importa, en la relación que establece, recoge, en la letra c) a 'los que declaren la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o hagan imposible su continuación'.

Por otro lado, respecto de las sentencias, el artículo 81, al regular el recurso de apelación, establece lo siguiente:

' Las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo y de los Juzgados Centrales de lo Contencioso-administrativo serán susceptibles de recurso de apelación, salvo que se hubieran dictado en los asuntos siguientes:

a) Aquellos cuya cuantía no exceda de 30.000 euros.

(...)

2. Serán siempre susceptibles de apelación las sentencias siguientes:

a) Las que declaren la inadmisibilidad del recurso en el caso de la letra a) del apartado anterior'.

CUARTO.- El carácter recurrible de las sentencias y los autos que declaran la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo

Acorde con ese régimen jurídico que hemos expuesto sucintamente en el fundamento anterior, según establecen los artículo 80 y 81 de nuestra Ley Jurisdiccional para determinar el carácter recurrible de los autos y de las sentencias de los Juzgados de lo contencioso adminsitrativo, debemos reparar en lo siguiente.

En primer lugar que las sentenciasde los Juzgados de lo Contencioso-administrativo que declaran la inadmisibilidad del correspondiente recurso contencioso administrativo, cualquiera que sea su cuantía, son siempre recurribles en apelación ( artículo 81.2.a) de la LJCA).

En segundo lugar, que sólo son apelables los autosde los mismos Juzgados, que declaran la inadmisibilidad del recurso, cuando han sido dictados en procesos de los que conozcan ' en primera instancia' ( artículo 80.1 de la LJCA).

La cuestión fundamental, por tanto, será determinar si cuando un Juzgado de nuestro orden jurisdiccional dicta un auto de inadmisibilidad en un proceso del que conoce en ' primera instancia', significa que siempre, para ser recurrible en apelación, ha de superar la 'summa gravaminis' fijada en el artículo 81.1 de la LJCA, en la cantidad de 30.000 euros. O si, por el contrario, debemos considerar que estamos ante procesos en ' primera instancia', a todos aquellos que resultan de la interpretación del artículo 81 en su integridad, teniendo en cuenta también la contra excepción que establece el apartado 2 del citado artículo 81.

Ciertamente cuando el artículo 80.1 de la LJCA se refiere a los procesos de los que conoce el Juzgado ' en primera instancia', y no en única instancia, lo que hace la norma es conectar su contenido con el juego de excepciones y de contra excepciones del artículo 81, apartados 1 y 2, que determinan que las sentencias de los Juzgados sean, con carácter general, recurribles en apelación (artículo 81.1), a excepción, por lo que ahora importa, de los casos en que su cuantía no exceda de la 'summa gravaminis' (artículo 81.1.a/). Pero, añadiendo, en el apartado 2, una contra excepción al establecer que siempre serán recurribles en apelación si han declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativa (artículo 81.2.a/).

Pues bien, esta contra excepción debe ser también de aplicación a los autos, porque la remisión que el inciso 'primera instancia' hace al artículo 81, lo es en su totalidad, y no sólo respecto del artículo 81.1.a). Sólo así, esa relación, entre ambos preceptos, guarda la debida coherencia, e impide la lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, en la vertiente de acceso a la jurisdicción. De modo que cuando el artículo 80.1 de la LCJA alude a los procesos de los que conoce el Juzgado en 'primera instancia', debemos considerar que también quedan equiparados a esa primera instancia las sentencias y los autos que han declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo.

La interpretación contraria a la expuesta nos llevaría a los resultados inadmisibles por absurdos, toda vez que en un mismo caso, si la inadmisibilidad se declara por auto, al inicio del recurso o al resolver alegaciones previas, la apelación sería siempre inadmisible. Pero si, en el mismo caso, la inadmisibilidad se declara por sentencia, la apelación sería siempre admisible ( artículo 81.2.a) de la LJCA).

En definitiva, el acceso a la jurisdicción no puede quedar al albur de la forma que adopte la resolución judicial que declara la inadmisibilidad.

Ya advertimos de lo paradójico que nos parecía esta situación, no sólo en el auto de admisión del presente recurso, sino también en los Autos de 5 de noviembre de 2018, estimatorio del recurso de queja núm. 107/2018, y de 26 de septiembre de 2019, que admitió el recurso de casación núm. 3456/2019.

QUINTO.- La única interpretación posible para salvaguardar la tutela judicial efectiva

Debemos destacar que la propia exposición de motivos de nuestra Ley Jurisdiccional, tras declarar que el recurso de apelación no tiene carácter universal, que la doble instancia en nuestro orden no es una exigencia constitucional, y que ha de descargase de asuntos a los Tribunales Superiores, añade de forma tajante que ' sin embargo, la apelación procede siempre que el asunto no ha sido resuelto en cuanto al fondo, en garantía del contenido normal del derecho a la tutela judicial efectiva'.

De manera que lo relevante, a los efectos del recurso de apelación, es que no se haya resuelto en fondo en el recurso contencioso administrativo, y no que la decisión tenga forma de auto o de sentencia, como antes señalamos. Obsérvese, además, el empleo, por la exposición de motivos, del adverbio 'siempre' para indicar que, en todo caso, procede la apelación cuando no se ha resuelto el fondo del recurso.

Conviene insistir en que nos encontramos ante una interpretación normativa que incide en el acceso a la jurisdicción y no en el acceso al recurso de apelación, pues el auto del Juzgado que se impugnaba en apelación también había declarado la inadmisión del recurso contencioso administrativo por la falta de legitimación de los recurrentes. Y el acceso a la jurisdicción constituye el núcleo del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la CE. En efecto, como ya señaló el Tribunal Constitucional ( STC 19/1981, de 25 de septiembre), el acceso a la justicia como elemento esencial del contenido de la tutela, consiste en provocar la actividad jurisdiccional que desemboque en la decisión de un Juez. Y es en este acceso, o entrada, como sucede en el caso que nos ocupa, al contrario de lo que sucede en el derecho de acceso a los recursos, donde opera con toda su intensidad el principio pro actione.

SEXTO.- La resolución de la cuestión de interés casacional

En consecuencia, debemos declarar que, la única interpretación que salvaguarda la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 de la CE, en este caso que encadena dos inadmisibilidades ante el Juzgado y ante la Sala de apelación, es que, a tenor de los artículos 80.1 y 81.1 y 81.2 de la LJCA, son recurribles en apelación las resoluciones de los Juzgados, revistan forma de sentencia o de auto, que declaran la inadmisibilidad del recurso, siendo irrelevante, a los efectos de la ' summa gravaminis' que adopten forma de auto o de sentencia.

Procede, por tanto, declarar que ha lugar al recurso de casación, casar el auto impugnado y retrotraer actuaciones, artículo 93.1 de la LJCA, para que se resuelva el recurso de apelación, evitando de esta forma limitar las instancias del recurrente.

SÉPTIMO.- Las costas procesales

De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.-Que ha lugar al presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de doña Rosana y don Edmundo ( DIRECCION000, C.B), don Ernesto, don Eugenio, doña Trinidad, doña Herminia, y don Anselmo ( DIRECCION001, C.B), doña Azucena, doña Adelina, don Horacio, doña Agustina, doña Almudena, doña Amelia, y doña Andrea ( DIRECCION002, C.B.), doña Aurelia, doña Bárbara y doña Belinda, ( DIRECCION003, C.B.), doña Catalina, doña Celsa, doña Clemencia, don Modesto, doña Covadonga, doña Daniela, don Norberto, doña Dulce, doña Gracia, doña Elsa, doña Emma, doña Esmeralda y doña Esther, ( DIRECCION004, C.B.), doña Juana y doña Leonor contra el Auto de 22 de diciembre de 2016, dictado por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana, en el recurso de apelacion n.º 242/2014, que se casa y anula.

2.-Se retrotraen las actuaciones para que, admitido el recurso de apelación, se sustancie y resuelva por Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en lo relativo a la falta de legitimación y, en su caso, sobre la cuestión de fondo.

3.- Respecto de las costas procesales, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo

Dª. María del Pilar Teso Gamella D. Rafael Toledano Cantero

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.