Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1819/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 2942/2016 de 19 de Diciembre de 2018

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 1.819/2018

Fecha de sentencia: 19/12/2018

Tipo de procedimiento: REC. CASACION PARA LA UNIFICACION DE DOCTRINA

Número del procedimiento: 2942/2016

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 18/12/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

Transcrito por:

Nota:

REC. CASACION PARA LA UNIFICACION DE DOCTRINA núm.: 2942/2016

Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Quinta

Sentencia núm. 1819/2018

Excmos. Sres.

D. Jose Manuel Sieira Miguez, presidente

D. Octavio Juan Herrero Pina

D. Juan Carlos Trillo Alonso

D. Wenceslao Francisco Olea Godoy

D. Cesar Tolosa Tribiño

D. Francisco Javier Borrego Borrego

En Madrid, a 19 de diciembre de 2018.

Esta Sala ha visto el presente recurso de casación para la unificación de doctrina que con el número 2942/16 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la entidad 'S.A.T. SANTIAGO', representada por la procuradora Sra. López Marín y defendida por la letrada Sra. Cañete Bernal, contra la Sentencia número 2178/15, de 9 de diciembre, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso contencioso administrativo nº 509/2012; siendo parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado D. Bernardo Carmona Salgado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy.

Antecedentes

PRIMERO.- La sentencia recurrida de 9 de diciembre de 2015 contiene el fallo del siguiente tenor literal:

"Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la 'S.A.T. SANTIAGO' frente a la desestimación presunta, por parte de la CONFEDERACIÓN HIDROGRÁFICA DEL GUADALQUIVIR, del recurso de reposición formulado contra la Resolución del Presidente del indicado Organismo de Cuenca, de fecha 14 de mayo de 2008, de que más arriba se ha hecho expresión, por ser dichos actos conformes a derecho, y sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso."

SEGUNDO.-Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal de 'S.A.T. SANTIAGO' presentó ante la Sala de instancia escrito de interposición de recurso de casación para unificación de doctrina, expresando los motivos en que se funda, y suplicando a la Sala que "... dicte Sentencia por la que, estimando el presente recurso de casación, se considere infringida la doctrina legal expuesta, case y anule la sentencia recurrida y acuerde la estimación del recurso contencioso administrativo en su día interpuesto, manteniendo la doctrina establecida en la sentencia de contraste, en armonía con los motivos expuestos en el cuerpo de este escrito, todo ello con expresa imposición de costas en ambas instancias a la Administración demandada."

TERCERO.-La Sala de instancia admitió a trámite el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto y ordenó dar traslado al Abogado del Estado para que formalizara escrito de oposición, lo que realizó en escrito en el que suplica a la Sala "... se dicte sentencia declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando este recurso con los demás pronunciamientos legales."

CUARTO.-La Sala de instancia, mandó elevar las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, emplazándose a las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días.

QUINTO.-Recibidas las actuaciones en esta Sala del Tribunal Supremo y repartidas a esta Sección, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 18 de diciembre de 2018, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Fundamentos

PRIMERO. Objeto del recurso y precedentes.-

Se interpone el presente recurso de casación para la unificación de doctrina número 2942/2016 por la representación procesal de la entidad 'S.A.T. SANTIAGO', contra la Sentencia número 2178/15, de 9 de diciembre, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso contencioso administrativo número 509/2012.

El mencionado proceso había sido promovido por la mencionada recurrente, en impugnación de la resolución de la Presidencia de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de 14 de mayo de 2008 (expediente 3223/2005), por la que se deniega la concesión de aguas que había solicitado la sociedad para la derivación de aguas procedente de la Unidad Hidrológica 27; Porcuna, de un caudal de 4 litros/segundo, con destino a riego por goteo de olivar, en una superficie de 26,66 has, en la finca denominada 'pozo de los Ladrillos' (parcela 52,53,309 del polígono 11, en término municipal de Arjona (Jaén).

A tenor de lo que consta en la mencionada resolución, la denegación de la concesión solicitada estaba motivada en el informe desfavorable que se había emitido por la Oficina de Planificación del Organismo de Cuenca, en el que se dejaba constancia de que "dada la ubicación de la toma solicitada aguas arriba del futuro Embalse de Breña II, y la situación deficitaria del Sistema y de la Cuenca, y la fecha de la petición... no se considera compatible con dicho Plan asignar recursos a dicho aprovechamiento de riego que iría en perjuicio de las demandas existentes, y/o de las declaradas de interés general o autonómico, previstas en el Plan."

A la vista de la decisión y motivación de la resolución denegatoria, se interpone el recurso ante la Sala de Granada que, como ya se dijo, en su sentencia, aquí recurrida en casación, desestima el recurso de la recurrente y confirma la resolución originariamente impugnada.

Los motivos que llevan a la Sala sentenciadora al referido pronunciamiento, se contienen, en lo que trasciende al presente recurso, en el fundamento cuarto, en el que se declara:

"En relación con la denunciada falta de motivación del informe de incompatibilidad alegada por la entidad recurrente, tal como esta Sala viene mantenido en recientes sentencias (por todas, sentencia 768/2015, de 27 de abril de 2015, dictada en el recurso contencioso-administrativo 763/2009 ), hay que entender que, al estar reproducido su tenor en la propia resolución administrativa -del informe desfavorable, se entiende-, ello determina la aplicación de la exigencia de motivación de los actos administrativos, lo que constituye una constante de nuestro ordenamiento jurídico y que así lo proclama el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , teniendo por finalidad la de que el interesado conozca los motivos que conducen a la resolución de la Administración, con el fin, en su caso, de poder rebatirlos en la forma procedimental regulada al efecto. La motivación, a su vez, es consecuencia de los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad enunciados por el apartado 3 del artículo 9 de la Constitución y que también, desde otra perspectiva, puede considerarse como una exigencia constitucional impuesta no sólo por el artículo 24.2 CE , sino también por el artículo 103 (principio de legalidad en la actuación administrativa).

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 116/1998 siguiendo una marcada y sostenida doctrina ( Sentencias 58/1993 , 28/1994 , 153/1997 y 446/1996 ), señala que el deber de la motivación no autoriza a exigir un razonamiento exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de las cuestiones a decidir, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones que permiten conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales que fundamentaron la decisión, es decir la ratio decidendi que ha determinado aquella ( sentencia del Tribunal Supremo 115/96 ). El Tribunal Supremo, en sentencia de 15 de octubre de 1981 ya afirmaba que "la motivación de los actos administrativos es la exteriorización de las razones que sirvieron de justificación, de fundamento a la decisión jurídica contenida en el acto, como necesaria para conocer la voluntad de la Administración, tanto en cuanto a la defensa del particular que por omitirse las razones se verá privado, o al menos, restringido, en sus medios y argumentos defensivos, como al posible control jurisdiccional si se recurriera contra el acto. En fin, la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución impugnada ha cumplido o no este requisito". Por lo demás la doctrina jurisprudencial ( sentencia de 21 de enero del 2003 de la Sala Tercera del Tribunal Supremo ) tiene declarado, de una parte, que la motivación de un acto o resolución administrativa, conforme, entre otros, a lo dispuesto en los artículos 53 y 54 de la Ley 30/1992 , exige que en los mismos se concrete la actuación o abono que se pide o exige del particular y la razón o causa por la que se pide o exige, a fin de que el afectado pueda conocer con claridad y precisión lo que se pide, la causa, razón o motivo que lo origina y articular en base a ello adecuadamente su defensa; y de otra parte, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional (sentencias de 25.4.94 y 25.3.96) y de la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo (sentencias de 25.1.00 y 4.11.02 ) la motivación de una resolución puede hacerse bien directamente, bien por referencias a informes o dictámenes obrantes en las actuaciones. En consecuencia, no cabe confundir la brevedad y concisión de términos de los actos administrativos resolutorios con la falta de motivación, ni es necesario exponer los motivos de la decisión cuando están presupuestos en la misma, bastando para estimar cumplido ese requisito con que, aún sumariamente, se indique de forma inequívoca el fundamento de la resolución. En verdad, la motivación del acto administrativo no depende del grado de suficiencia considerado necesario por los particulares interesados, sino que basta con que se pueda conocer con la mayor certeza posible la verdadera voluntad del órgano actuante para que se entienda suficientemente motivado. En suma, la motivación escueta o sucinta de todo acto administrativo, si es suficientemente indicativa, no equivale a ausencia de motivación ni acarrea su nulidad, pues la sucinta referencia motivadora no requiere una exhaustiva y completa referencia fáctica y jurídica del proceso conformador de la voluntad administrativa.

Descendiendo al supuesto enjuiciado, consideramos que la primigenia resolución denegatoria, de fecha 14 de mayo de 2008 (folios 128 y 129 del expediente administrativo), está suficientemente motivada ex artículo 89.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que establece que "la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma", lo que acontece en el presente supuesto, ya que aquella resolución incorpora el texto íntegro del informe de la Oficina de Planificación Hidrológica de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, de fecha 16 de enero de 2008.

No consideramos, por otra parte, que el informe de incompatibilidad haya causado indefensión alguna a la entidad recurrente, pues, como del mismo se colige y del ulterior de fecha 22 de abril de 2008, que ratifica el de 16 de enero de 2008, la captación de aguas subterráneas se encuentra en el Sistema de Regulación General (Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio), estando en el origen de los informes censurados las propias previsiones del Plan Hidrológico del Guadalquivir.

Es más, con independencia de que las aguas que se pretenden extraer sean subterráneas y no superficiales como se indica en el informe pericial de parte, ha de tenerse en cuenta que existe una interacción entre aquéllas y éstas en el sentido de que, parte de los recursos hidráulicos naturales de la Cuenca del Guadalquivir, son de procedencia subterránea, contribuyendo con su regulación natural al mantenimiento del flujo de base de los cursos superficiales (artículo 8 del Plan Hidrológico de la Cuenca del Guadalquivir), como también es de considerar que la UH 27, acuífero concernido por la concesión solicitada, es una unidad hidrológica adscrita a los S-4 y S-5 (artículo 2.3 y Anexo 2 de la Orden de 13 de agosto de 1999). Y en el Anexo 7 se establece que el Sistema 4, para el 2002, pasa a integrarse en el Sistema 15, de Regulación General, para el que se establece que, 'con carácter general, todas las actuaciones en materia de nuevos regadíos estarán supeditadas a la entrada efectiva en servicio del conjunto de embalses y transferencias externas que subsanen los déficits que se generen en el conjunto de la cuenca'.

Por último, como esta Sala viene recordando reiteradamente, ya la sentencia del Tribunal Supremo, de fecha 7 de octubre de 2011 , señalaba que no cabe invocar un derecho subjetivo previo al otorgamiento de una concesión de uso privativo de aguas para riegos. El otorgamiento de una concesión demanial de aguas concede a quien la obtiene el derecho a un uso privativo del agua según los artículos 52 y 59 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio vinculado al interés público, que es distinto de los usos comunes de cualquier ciudadano ( artículo 50 de la Ley de Aguas ). Sin embargo, antes de obtener la concesión el solicitante no goza de derecho alguno a su otorgamiento, sino un mero interés legítimo individualizado a que se resuelva su petición por la Administración en un correcto ejercicio de su discrecionalidad y atendiendo al interés público, y la apreciación de la insuficiencia de caudales no está condicionada a la previa declaración, ni aun provisional, de que los recursos hidráulicos subterráneos de una zona están sobreexplotados o en riesgo de estarlo, tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 171.2 y 4 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico , y así lo ha declarado en reiteradas ocasiones el Tribunal Supremo (por ejemplo en la sentencia de 21 de mayo de 2013 ).

Razones, todas las cuales, culminan en la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo."

A la vista de la decisión y motivación de la resolución denegatoria, se interpone el presente recurso, al amparo de lo que se autorizaba en el artículo 96 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su redacción anterior a la Ley de Reforma 7/2015, fundado en la unificación de doctrina, aduciéndose en el recurso que la doctrina en que se funda la sentencia de instancia es contraria a la establecida por la Sala del mismo Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección Tercera, con sede en Sevilla, en la sentencia de 23 de septiembre de 2010, dictada en el recurso 601/2008. Se aduce en el escrito de interposición del recurso, que existe identidad entre los supuestos resueltos en ambos recursos llegándose en la sentencia aquí recurrida a una doctrina contraria a la sentada por la Sala de Sevilla, estimándose, además, que la doctrina correcta es la sentada en la sentencia de contraste.

Ha comparecido en el recurso para oponerse al mismo, el Abogado del Estado que considera, de una parte, que no existe una doctrina contradictoria entre una y otra sentencia; de otra, que no concurre la identidad que requiere esta modalidad casacional, por lo que no cabe apreciarse la contradicción en que se funda el recurso.

SEGUNDO. Naturaleza y presupuestos del recurso de casación para la unificación de doctrina.-

Antes de proceder al examen de las cuestiones que se suscitan en el presente recurso es necesario recordar el alcance de esta modalidad del tradicional recuso de casación para la unificación de doctrina que se regulaba en la redacción original de nuestra Ley procesal.

En relación con lo señalado, debemos comenzar por recordar que la jurisprudencia de esta Sala venía declarando reiteradamente -por todas, sentencia de 26 de Marzo del 2010, dictada en el recurso 241/2009- que esta modalidad del recurso de casación para la unificación de doctrina se caracteriza por ser un recurso excepcional y subsidiario de la casación ordinaria, que tenía por objeto la corrección de la interpretación del ordenamiento jurídico realizada por los Tribunales de instancia, con la finalidad de potenciar la seguridad jurídica mediante la unificación en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico. Así entendido el recurso en nada se diferenciaría de la casación ordinaria, lo que caracteriza y singulariza la casación para la unificación de la doctrina es que esos pronunciamientos contradictorios estén referidos a sentencias anteriores que específicamente han de ser invocadas como manifestación de esa contradicción en la aplicación del ordenamiento jurídico.

Pero no es suficiente una aparente contradicción en la interpretación con anteriores pronunciamientos, sino que, conforme a lo que se exigía en el artículo 96.1º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, debe tratarse de "los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales...".

Los requisitos previstos para la procedencia de esta modalidad casacional, más relajados que los establecidos para la casación ordinaria, exigían que se extremen el examen de los presupuestos de esta casación que comienza por exigir a la misma parte su justificación, con la finalidad de evitar el riesgo de que se tratase de eludir la inimpugnabilidad de las sentencias que, aun pudiéndose estimar contrarias a Derecho, no alcanzaran los presupuestos para el recurso de casación ordinario; porque la casación para la unificación de doctrina constituía un remedio extraordinario para anular sentencias, pero sólo cuando la contradicción de la sentencia lo sea con otros pronunciamientos de Tribunales Superiores o del Tribunal Supremo que han de ser invocados expresa y puntualmente.

Las identidades que se exigen en el precepto antes mencionado, como ha recordado permanentemente la Jurisprudencia de esta Sala, han de estar referidas a la triple circunstancia de los sujetos, fundamentos y pretensiones, de ahí que no proceda la revisión que este recurso extraordinario comporta cuando los presupuestos de hechos, los sujetos o las normas de aplicación difieran en la sentencia impugnada y la o las que se citen de contraste; exigencia que también ha de exigirse con rigor porque, en otro caso, en nada diferiría este recurso especial con el recurso de casación ordinario.

Y es que ésta vía casacional sólo es admisible cuando cabe apreciar un incompatibilidad lógica entre ambos pronunciamientos, sin margen alguno de interpretación de normas diversas, de aplicación de unas mismas normas sobre supuestos de hechos distintos o de diferente valoración de las pruebas que permitan, independientemente del acierto de uno u otro pronunciamiento, justificar la divergencia en la solución adoptada, porque la contradicción entre las sentencias contrastadas ha de ser ontológica, es decir, derivada de dos proposiciones que a un mismo tiempo no pueden ser verdaderas o jurídicamente correctas y falsas o contrarias a Derecho.

TERCERO. Inexistencia de identidades en el caso de autos entre la sentencia recurrida y la citada de contraste.-

Teniendo en cuenta lo declarado en el anterior fundamento, no podemos aceptar que, como se sostiene en el presente recurso, pueda apreciarse que, en el presente supuesto, la sentencia objeto del recurso guarde las mencionadas identidades requeridas para esta modalidad casacional, ya expuestas. En efecto, como hemos visto en la trascripción de la sentencia recurrida, el fundamento de la decisión del Tribunal de instancia estaba motivada en el hecho de considerar que la resolución originariamente impugnada estaba suficientemente motivada, al acoger en sus fundamentos el informe técnico emitido en el procedimiento y que hace suyo el órgano que dictó la resolución, lo cual, conforme a los preceptos legales que se citan en el fundamento trascrito, lleva a conclusión de que debía rechazarse el argumento esgrimido por la recurrente en contra de la legalidad de la resolución impugnada, basado precisamente en esa falta de motivación que, según consta, se decía que le había ocasionado indefensión. El Tribunal rechaza que existiera esa falta de motivación y, por tanto, que no se había producido indefensión a la recurrente, de donde se concluía que no concurría la anulabilidad pretendida. Es importante destacar que la sentencia recurrida centra el debate, conforme se había argumentado en la demanda, en el mero defecto formal invocado, es decir, en la ausencia de motivación generadora de indefensión; la cual se rechaza por la sentencia de instancia.

Las anteriores consideraciones son relevantes para rechazar las identidades que se invocan entre ambas sentencias, porque, sin dejar de reconocer que ambas sentencias se refieren a concesiones de aguas muy próximas y con actuaciones muy coincidentes, en particular, las motivaciones de las resoluciones impugnadas, es lo cierto que, en contra de lo declarado en la sentencia de la Sala de Granada, la Sala de Sevilla no se limita a la mera constatación del defecto formal de la motivación, sino que, examinando las pruebas aportadas al expediente y al proceso, concluye que la Administración no ha dado respuesta a dichos informes, considerando que, valorando las pruebas, en concreto, los informes técnicos, concluye que la resolución debió examinar dichas pruebas. Es decir, la sentencia de contraste hace un examen de la prueba y sobre esa premisa adopta la decisión, en contra de lo que sirve de fundamento a la sentencia recurrida, que se limita al examen del vicio formal denunciado.

La conclusión de lo expuesto es que no puede apreciarse la identidad que exige esta modalidad casacional por cuanto la causa de la decisión es diferente en una y otra sentencia. Es más, a la postre, el debate que se suscita requiere que este Tribunal entrase a examinar la valoración de la prueba que realizó la Sala sentenciadora, lo cual, si ya está limitado en la casación ordinaria, está vedado de manera absoluta en esta modalidad del recurso para unificación de doctrina.

Las razones expuestas, en cuanto no cabe apreciar la concurrencia de las identidades necesarias entre la sentencia recurrida y las citadas de contraste, comportan la desestimación del presente recurso de casación para la unificación de doctrina.

CUARTO. Costas procesales.-

La desestimación del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas del mismo a la recurrente, si bien la Sala haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

No ha lugar al presente recurso de casación para la unificación de doctrina número 2942/2016, interpuesto por la representación procesal de la entidad 'S.A.T. SANTIAGO', contra la Sentencia número 2178/15, de 9 de diciembre, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso contencioso administrativo número 509/2012; con imposición de las costas procesales a la parte recurrente, hasta el límite señalado en el último fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

Jose Manuel Sieira Miguez Octavio Juan Herrero Pina

Juan Carlos Trillo Alonso Wenceslao Francisco Olea Godoy

Cesar Tolosa Tribiño Francisco Javier Borrego Borrego

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Wenceslao Francisco Olea Godoy, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.