Sentencia Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1588/1986 de 31 de julio del 1989

Primero: La Recaudación Ejecutiva de Multas de Circulación del Ayuntamiento de Madrid extendió en 6 de octubre de 1980 acta de embargo del vehículo matrícula W-....-WT , propiedad del Sr. Alberto , por impago de multas de circulación. Interpuestos recurso de alzada y de reposición, fueron desestimados por silencio administrativo.

Segundo: Don Alberto interpuso contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de Madrid (núm. 1.588 de 1986), en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia por la que se anulara el acuerdo recurrido, se condenara al Ayuntamiento de Madrid a devolverle las 3.500 pesetas que le fueron exigidas y se declararan las "graves infracciones formales advertidas en el procedimiento sancionador y la posible negligencia en que hayan podido incurrir los empleados que en esta fecha no han resuelto todavía, pese al mandado legal, los recursos de alzada y reposición ya mencionados". Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Madrid, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Alberto , contra acta de embargo de fecha 6 de octubre de 1980, afecta a expedientes por impago de multas de circulación, certificaciones números NUM000 y NUM001 , vehículo W-....-WT , debemos declarar y declaramos dicho acuerdo contrario a Derecho y en su consecuencia lo anulamos, acordando asimismo la devolución de la cantidad consignada de 3.500 pesetas, desestimando el resto de las peticiones formuladas. Sin imposición de costas."

Tercero: El anterior fallo se basa en los siguientes fundamentos de derecho: "Primero: Que el presente recurso jurisdiccional tiene por objeto impugnar el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Madrid, acta de embargo, multa de circulación, de fecha 6 de octubre de 1980, referida a las certificaciones NUM000 y NUM001 , vehículo matrícula W-....-WT . Segundo: La cuestión de fondo planteada se centra en determinar si el acuerdo adoptado está ajustado a Derecho y en su consecuencia si procede o no el embargo concertado por impago de multa de circulación y examinadas detenidamente las presentes actuaciones así como las practicadas en el expediente unido a las mismas en relación con la cuestión planteada, procede hacer las siguientes consideraciones: Que son hechos acreditados en autos, antecedentes, cuyo conocimiento es necesario para resolver este recurso según pone de relieve el recurrente, entre otros particulares, no desvirtuados que: 1. El 23 de septiembre de 1980 el Ayuntamiento de Madrid, a través de la Recaudación Ejecutiva de Multas de Circulación notifica a la esposa del actor que va a proceder al embargo de bienes para resarcirse de una multa cuyo principal son 1.500 pesetas, más 550 de gastos, correspondientes a las certificaciones números NUM000 y NUM001 . (Folio 22 del expediente administrativo, aportado por el Ayuntamiento de Madrid). 2) Con fecha 11 de febrero de 1981, el actor presentó recurso de reposición, considerando desestimado por silencio administrativo el anterior de alzada e insistiendo en las alegaciones de prescripción de las presuntas faltas y nulidad de los actos administrativos contenidos en los expedientes impugnados. Dicho recurso no fue resuelto y, por silencio administrativo, se recurrió a la Ilma. Sala con fecha 19 de noviembre de 1981.3. Por primera vez, al poder examinar ante esta Jurisdicción el expediente administrativo, tiene conocimiento el actor de algunas denuncias por infracciones de tráfico, de las que se derivan las resoluciones impugnadas. Al folio 11 del expediente administrativo se une un llamado justificante de notificación, relativo a una infracción que, según se expresa en el cajetín titulado "datos diversos", fue cometido en fecha 22 de octubre de 1976. Al folio 15 figura una "segunda notificación" de la presunta falta ya comentada. Igualmente, el funcionario, por su cuenta, anota: "fecha notificación: 29 de diciembre de 1976". Pero, la única prueba de que esa fecha podría ser real no se aporta, sino, al contrario, se une al expediente el taloncillo de aviso de recibo, firmado por el notificado, el 28 de enero de 1977, es decir, con más de tres meses de distancia respecto de la presunta infracción. Pero, aún hay más: el aviso de recibo indicado no contiene indicación alguna que permita relacionarlo con la notificación. 4. Al folio 16 del expediente administrativo figura un "justificante de notificación" y en el cajetín "datos diversos", la fecha de una presunta infracción, cometida el 27 de septiembre de 1989. Al folio 20 una segunda notificación va unida al taloncillo de correos que acredita cómo la infracción cometida el 27 de septiembre de 1978 fue notificada fehacientemente, por vez primera el 6 de febrero de 1979, es decir cinco meses más tarde. 5. Del expediente administrativo se deduce que, salvo una notificación fehaciente, referida a cada una de las multas y realizada, la más cercana de ellas, cinco meses después de cometida la presunta infracción, el actor no ha tenido parte en el expediente, ni conocimiento del mismo hasta el 6 de octubre de 1980, sin que tampoco, después, se le haya dado vista, como es preceptivo. 6. Las presuntas notificaciones de la infracción no se han acreditado, como quiere el artículo 80 antes citado, pues los documentos aportados que nos permiten "tener constancia de la recepción" son un acuse de recibo de correos, del 31 de diciembre de 1980 y otro de 28 de enero de 1977, siendo que las faltas se dicen cometidas el 22 de octubre de 1976 y el 27 de septiembre de 1978. Aparte, se unen impresos del Ayuntamiento de Madrid que nada avalan ya que el mismo artículo 80 precisa, para la reforma de notificación prevenida en el artículo 66 que debe unirse "al expediente el resguardo del certificado". 7. Que el Ayuntamiento de Madrid al contestar la demanda manifiesta entre otros particulares relativos a lo que en su opinión es la cuestión debatida que antes de entrar en el fondo de la cuestión debatida procede determinar cuál debe ser el verdadero objeto de la cuestión a debatir y en definitiva del presente recurso contencioso-administrativo. Por ello deben hacerse las siguientes consideraciones: el recurso debe ceñirse tan sólo a examinar la legalidad del procedimiento de apremio seguido contra el demandante por impago de las multas que se le impusieron el 27 de septiembre de 1978 en la calle Serrano, 76, y a la impuesta el 22 de diciembre de 1976 en la calle Espalter, 2. Sentado ya que este recurso sólo puede referirse al expediente de apremio, debe decirse que todas las actuaciones llevadas a efecto en el periodo ejecutivo se ajustan a la legalidad vigente. Tercero: Que habiendo impugnado el recurrente el acta de embargo practicada por la Recaudación Ejecutiva de Multas y Circulación del Ayuntamiento de Madrid por determinadas irregularidades en la misma y fundamentalmente con base el recurso en la prescripción de las faltas relativas a infracciones al Código de la Circulación que según admite la representación del Ayuntamiento fueron cometidas el 27 de septiembre de 1978 en la calle Serrano, 76, de Madrid (denuncia referencia NUM003 certificación NUM000 ) cuantía originaria de 1.000 pesetas; y a la impuesta el día 22 de diciembre de 1976, calle Espalter, 2 (denuncia referencia NUM002 , certificación NUM001 ), cuantía originaria 500 pesetas, a las que posteriormente se le han ido acumulando cantidades por recargo llegando a un total de 3.500 pesetas; y dado que la representación del Ayuntamiento alega que el recurso no puede tener por objeto los hechos por los que se impusieron las sanciones con base en que las multas dichas son firmes debido a que en su día el recurrente no utilizó para combatirlo el procedimiento legalmente establecido como es la presentación de escritos de descargo, y recurso de alzada, que recoge el Código de la Circulación; y a este respecto la Sala considera que a tales alegatos no se corresponden ni con las actuaciones seguidas por el Ayuntamiento, ni con la conducta del interesado, en cuanto que han quedado acreditado y no desvirtuado que: 1° Que la infracción que se dice cometida el día 22 de octubre de 1976 al folio 11 se expresa como fecha de notificación el 10 de octubre de 1977, es decir, un año más tarde, así como actuaciones diferentes que denotan ha sido la notificación muy posterior a los dos meses que establece la Ley. 2.º Que la infracción que se dice cometida el día 27 de septiembre de 1978, aparece al folio 20 del expediente una segunda notificación unida al talón de Correos que acredita como la infracción cometida en dicha fecha fue notificada determinantemente por primera vez el 6 de febrero de 1979 o sea 5 meses después. 3.° Que asimismo, según acredita el interesado y no ha sido desvirtuado, se acredita que el actor no ha tenido intervención en el expediente ni conocimiento del mismo hasta el 6 de octubre de 1980 y presentado el recurso de alzada en 17 de octubre de 1980, fue desestimado por silenció administrativo 3 meses más tarde, artículo 125 de la Ley de Procedimiento Administrativo y por imperativo del artículo 58.2 de la Ley Jurisdiccional acudir a esta vía contencioso-administrativa también por silencio administrativo al recurso de reposición presentado el 11 de febrero de 1981 conforme al artículo 52.2 de la citada Ley . Cuarto: Que acreditada la prescripción de la falta no puede hablarse de firmeza de la sanción impuesta y en su consecuencia de vía de apremio por impago de las multas impuestas y recargos correspondientes, prescripción que se produce, y ello es así porque: 1.º Según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionado" dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo y del "ius puniendi" del Estado y de las demás Administraciones Públicas, de tal modo que los principios esenciales reflejados en los artículos 24 y 25 de la Constitución han de ser trasvasados a la actividad sancionadora de la Administración en la medida necesaria para preservar los valores fundamentales que se encuentran en la base de tales preceptos y alcanzar la seguridad jurídica preconizada en el artículo 9.º del mismo texto, y, entre dichos principios ha de destacarse el de presunción de inocencia, recogido en el artículo 24.2, que, configurado como una presunción "iuris tantum", susceptible, como tal, de ser desvirtuada por una prueba en contrario, constituye un verdadero derecho fundamental, inserto en la parte dogmática de la Constitución , que vincula a todos los poderes públicos (art. 53.1 de ese texto básico) y, especialmente, a la Administración, con más razón cuando ejercita su potestad sancionadora. 2." El principio expuesto no puede quedar desvirtuado por el simple hecho de que el expediente sancionador haya sido iniciado en virtud de un boletín de denuncia formalmente extendido, porque, si bien cuando el denunciante es un denunciante obligatorio (es decir, un miembro del Cuerpo de la Guardia Civil o cualquier otro Agente encargado del servicio de vigilancia del tráfico, según el tenor del art. 280.2 del Código de la Circulación ) cabe aceptar, de entrada, que la denuncia presenta una apariencia inicial de veracidad, a modo de premisa apriorística a partir de la cual la Administración comienza a recoger los datos que le permitan completar el silogismo razonado de su decisión sancionadora, tal apariencia, sin embargo, ha de cohonestarse con la presunción de inocencia de la que, como criterio matriz del ordenamiento sancionador, se ha hecho mención, de tal manera que la denuncia sólo podrá desembocar en la sanción que en ella se preconiza y está implícita en los casos en que, de forma patente y contrastada, mediante la práctica de las pruebas que proponga en su descargo el denunciado o que de oficio repute necesarias o relevantes la propia Administración, se pueda llegar, objetivamente, a la convicción conclusiva de que la infracción denunciada ha sido cierta y racionalmente consumada, por lo que, cuando, en principio, la denuncia ha sido formulada voluntariamente (o sea, por persona comprendida en el párrafo 1.° del art. 280 antes referido), resulta preciso, mediante la mecánica de una ratificación y de las declaraciones complementarias necesarias, comprobar la veracidad inicial de su contenido; extremos todos ellos que obligan a estimar el recurso interpuesto, declarando contraria a Derecho las multas a que se hizo referencia por prescripción de las infracciones de que traen causa, así como del acta de embargo llevado a cabo con base a aquellas, procediendo asimismo la devolución al recurrente de la cantidad consignada de 3.500 pesetas, desestimándose el resto de las pretensiones suplicadas relativas a "declarar las graves infracciones advertidas en el procedimiento y posible negligencia en que hayan podido incurrir los empleados del Ayuntamiento", en cuanto que precisamente por tales infracciones se ha consignado la falta de notificaciones formales, es decir, en tiempo y forma que han motivado precisamente la prescripción alegada, sin que proceda estimar los intereses reclamados a dicha cantidad, 3.500 pesetas, por corresponder a consignación para recurrir que voluntariamente ha depositado, ya que como se ha establecido por el Tribunal Supremo, entre otras, en sentencias de 26 de marzo de 1981 (AR. 1423 ) y 9 de junio de 1981 (AR. 2554), se ha calificado de inefectivo el condicionamiento del recurso de alzada al previo depósito del importe de la multa exigido a tal fin en el artículo 285, apartado IV, del Código de la Circulación aprobado por Decreto de 25 de septiembre de 1934 y modificado en su capítulo XVII por el también Decreto de 26 de diciembre de 1968, toda vez que, con independencia de que la Administración pueda ejecutar directa e indirectamente la multa impuesta, no es factible introducir a nivel de Decreto restricciones al derecho del administrado a impugnar en alzada el acto sancionador, cuando aquellas se hallan excluidas a nivel de Ley en el artículo 122, en relación con el 114, ambos de la Ley de Procedimiento Administrativo , y según se desprende de la interpretación conjunta del artículo 57.2 y 132.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa , pues los Decretos citados han de respetar lo preceptuado en el artículo 26 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado , por lo que, mientras una norma con rango formal de Ley no exija el depósito previo de las multas impuestas, la Administración no podrá hacer uso de la facultad establecida en el artículo 285 del Código de la Circulación , por contradecir éste lo dispuesto en normas de rango superior, y dada la posición institucional de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, tal como aparece configurada en la Constitución en los artículos 9 .º, 106 y 117.3 permite entender su carácter revisor más en consonancia con una tutela efectiva de los derechos de los administrados, por lo que aun en el supuesto de que la Administración no haya entrado a conocer del fondo, sí pudo hacerlo, procede que el Tribunal de lo Contencioso, superado el obstáculo, estudie y resuelva la cuestión planteada en totalidad, por evidentes razones de economía procesal, como se ha sancionado por reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo. Quinto: No concurren, en el presente caso, dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a las que se ha llegado, los requisitos imprescindibles para hacer una expresa condena en las costas, según el tenor del artículo 131.1 de la LJCA ."

Cuarto: Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término, y no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 19 de julio de 1989.