Encabezamiento
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
Sentencia núm. 1.169/2020
Fecha de sentencia: 17/09/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 991/2019
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 08/09/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Francisco José Navarro Sanchís
Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.9
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Gloria Sancho Mayo
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 991/2019
Ponente: Excmo. Sr. D. Francisco José Navarro Sanchís
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Gloria Sancho Mayo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
Sentencia núm. 1169/2020
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Nicolás Maurandi Guillén, presidente
D. José Díaz Delgado
D. Ángel Aguallo Avilés
D. José Antonio Montero Fernández
D. Francisco José Navarro Sanchís
D. Jesús Cudero Blas
D. Isaac Merino Jara
Dª. Esperanza Córdoba Castroverde
En Madrid, a 17 de septiembre de 2020.
Esta Sala ha visto , constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados que figuran indicados al margen, el recurso de casación nº 991/2019, interpuesto por la procuradora doña Gema Muñoz San José, en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE SAN AGUSTÍN DE GUADALIX (MADRID),contra la sentencia nº 775/2018, de 29 de octubre, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso de apelación nº 681/2017, interpuesto contra la sentencia nº 198/2017, de 6 julio, dictada por el Juzgado nº 31 de los de Madrid en el recurso nº 302/2015. Ha comparecido como parte recurrida el procurador don Francisco Javier Segura Zariquiey, en nombre y representación de la entidad mercantil BUILDING CENTER, S.A.U.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Francisco José Navarro Sanchís.
Antecedentes
PRIMERO.- Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.
1.Este recurso de casación tiene por objeto la mencionada sentencia nº 775/2018, de 29 de octubre, de la Sala Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, a que se ha hecho ya referencia, en que se acuerda, literalmente, lo siguiente:
'[...] DESESTIMAMOS el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SAN AGUSTÍN DE GUADALIX, representado por la Procuradora Dña. Gemma Muñoz San José, contra la sentencia 198/2017, de 6 de julio, dictada en el procedimiento ordinario 302/2015 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo 31 de Madrid , sin imposición de las costas de este recurso [...]'.
SEGUNDO.- Preparación y admisión del recurso de casación.
1.Notificada dicha sentencia a las partes, la procuradora Sra. Muñoz San José, en nombre del Ayuntamiento de San Agustín de Guadalix, presentó escrito de 18 de diciembre de 2018, de preparación del recurso de casación contra la sentencia de 29 de octubre de 2018, de la Sala aludida, dictada, con sentido confirmatorio, en apelación.
2.Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la sentencia, la entidad local identifica como normas infringidas los artículos 17.5 y 18 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), en relación con el artículo 106.1.b) del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLHL), todos en relación con el artículo 19.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA). Asimismo, se cita el artículo 33.1 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación (RGR).
3.La Sala sentenciadora tuvo por preparado el recurso de casación por auto de 31 de enero de 2019, ordenando el emplazamiento a las partes para comparecer ante esta Sala Tercera. El Ayuntamiento de San Agustín de Guadalix, parte recurrente, ha comparecido el 14 de febrero de 2019 y la entidad mercantil Building Center, S.A.U., parte recurrida, el 20 de marzo de 2019, dentro ambas partes del plazo del artículo 89.5 LJCA.
TERCERO.-Interposición y admisión del recurso de casación.
1.La sección primera de esta Sala admitió el recurso de casación en auto de 18 de julio de 2019, en que aprecia la concurrencia del interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciada en estos literales términos:
'[...] Determinar si se debe reconocer o no legitimación activa para recurrir en el proceso contencioso-administrativo, por ostentar un interés legítimo, a quienes sin ser los sujetos pasivos, asuman en virtud de pacto o contrato la obligación tributaria principal de pago de un tributo local -como el impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana-, cuando la vía impugnatoria procedente es el recurso de reposición tributario local y que dicho recurso agotará la vía administrativa previa en buena parte de los casos -en todos los que no existan reclamaciones económico-administrativas locales- [...]'.
2.La procuradora citada, en representación del Ayuntamiento impugnante, interpuso recurso de casación mediante escrito de 17 de julio de 2019, que observa los requisitos legales, en el que se mencionan como normas jurídicas infringidas las que han quedado citadas más arriba, solicitando que, en virtud de lo expuesto, sea casada la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y se considere conformes a Derecho los actos administrativos de liquidación y revisión impugnados en el recurso de instancia.
CUARTO.- Oposición del recurso de casación.
El procurador Sr. Segura Zariquiey, en nombre de Building Center, S.A.U, emplazado como recurrida, presentó escrito de oposición el 19 de septiembre de 2019, en el que solicita se dicte sentencia desestimatoria del recurso, por la que se confirme la sentencia impugnada, que le es favorable.
QUINTO.- Vista pública y deliberación.
En virtud de la facultad que le confiere el artículo 92.6 LJCA, esta Sección Segunda no consideró necesaria la celebración de vista pública, quedando fijada la deliberación, votación y fallo de este recurso para el 8 de septiembre de 2020, si bien dicho acto procesal tuvo lugar el día 9 siguiente, día en que efectivamente se deliberó y votó, con el resultado que seguidamente se expresa.
Fundamentos
PRIMERO.- Objeto del presente recurso de casación.
El objeto de este recurso de casación consiste en determinar si se debe reconocer o no legitimación activa para recurrir en el proceso contencioso-administrativo, por ostentar un interés legítimo, a quienes sin ser los sujetos pasivos, asuman en virtud de pacto o contrato la obligación tributaria principal de pago de un tributo local -como el impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana-, cuando la vía impugnatoria procedente es el recurso de reposición tributario local y que dicho recurso agotará la vía administrativa previa en buena parte de los casos -en todos los que no existan reclamaciones económico-administrativas locales-.
SEGUNDO.- Hechos relevantes para dilucidar el recurso.
1. Antecedentes del caso.
1º) Riofisa, S.A.U., adquirió en escritura de 23 de febrero de 2007 una finca en el término municipal de San Agustín de Guadalix (Madrid), inscrita en el Registro de la Propiedad número 2 de Alcobendas, por un importe de 3.605.807,30 euros.
2º) La citada mercantil transmitió la finca señalada a Buildingcenter, S.A., por un precio de 580.300,00 euros. En la escritura de compraventa, de 12 de febrero de 2015, se acordó que la compradora se haría cargo del pago del IIVTNU, con independencia de que Riofisa, S.A.U., fuera el sujeto pasivo del citado impuesto. Debido a tal asunción, en la escritura se estipuló que '[...] a la parte compradora le corresponderán cualesquiera créditos, derechos y/o acciones que traigan causa del pago del referido tributo, como si de la deudora originaria se tratase'. A tal fin, la parte vendedora otorgó a la parte compradora poder especial irrevocable con las más amplias facultades para comparecer, entre otros órganos, ante cualquier Administración, así como poder para comparecer en juicio, con facultades de poder general de representación procesal según lo previsto en el artículo 25 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (BOE de 8 de enero) ['LEC'], en cualquier clase de jurisdicción, en todos los actos procesales comprendidos de ordinario, tanto en fase declarativa o de instrucción, como de ejecución, cautelar, actos de conciliación o jurisdicción voluntaria, así como en todo tipo de recursos, sean de carácter ordinario o extraordinarios.
3º) Buildingcenter, S.A.U., en virtud del acuerdo privado reseñado, en la escritura de compraventa de 12 de febrero de 2015, hizo efectivo el pago del IIVTNU el 20 de marzo de 2015. Contra dicho pago, el 1 de abril de 2015 interpuso (en nombre de Riofisa) recurso de reposición, desestimado mediante decreto del Concejal Delegado de Hacienda del ayuntamiento de San Agustín de Guadalix de 29 de abril de 2015.
4º) Frente al decreto referido, Buildingcenter, interpuso recurso contencioso-administrativo nº 242/2016, estimado por sentencia de 6 de julio de 2017, del Juzgado de este orden jurisdiccional nº 31 de Madrid y luego, el Ayuntamiento dedujo recurso de apelación arriba circunstanciado, desestimado el 29 de octubre de 2018.
5º) La Sala juzgadora argumenta, en síntesis, que: (i) por remisión al auto de 2 de diciembre de 2016 dictado en las propias actuaciones, rechaza la causa de inadmisión alegada, porque la actora ha asumido en escritura pública que se haría cargo del impuesto que ha satisfecho, debiendo aplicarse el principio pro actionecon arreglo a la doctrina recogida en la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 noviembre de 1993 (apelación 2599/1989; ES:TS:1993:7789). (ii) La recurrente ha acreditado cumplidamente la existencia de una situación inexpresiva de capacidad económica, no ya sólo por la aportación de las escrituras de adquisición y enajenación de la finca concernida, sino también por la documental practicada, sin que la Administración demandada haya aportado ninguna prueba de la que pueda deducirse, de manera objetiva, que se ha producido un incremento real del valor del terreno en el periodo que se ha considerado.
6º) El ayuntamiento de San Agustín de Guadalix recurrió en apelación la sentencia ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Novena con el nº 681/2017, que resultó desestimado en sentencia de 29 de octubre de 2018, que es objeto del recurso de casación que nos ocupa.
2. La sentencia recurrida:
La sentencia impugnada precisa que en la apelación se discute exclusivamente la cuestión relativa a la legitimación activa en el proceso judicial, razonando así:
2.1.Para comenzar [FD 1º] reconoce que '[e]l problema no presenta una fácil solución a causa de la falta de un criterio jurisprudencial claramente uniforme sobre la legitimación procesal de quienes han adquirido el deber de pagar impuestos en virtud de pacto entre particulares; véanse, sobre ello, las SSTS del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 1987 (rec. 63568/1984), 19 de noviembre de 1993 (núm. 3527) 2, 25 y 26 de junio de 2001 (rec. 1735, 3856, y 3864/1996), 1 de julio de 2002 (rec. 3896/1997) y 13 de mayo de 2010 (rec. 296/2005)'.
2.2.A lo que añade más adelante que: '[u]na prueba más de lo controvertido de la cuestión es la admisión por ATS de 3 de octubre de 2018 (rec. 3738/2018) del recurso de casación contra [la sentencia 191/2018, de 7 de marzo (rec. 287/2017)] de esta Sección'.
2.3.Expone luego [FD 2º] el dilema jurídico que, en su criterio, se plantea:
'El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el art. 19 LJCA equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta; utilidad que sin duda dispone la anulación de una liquidación tributaria para quien viene obligado, en definitiva, a satisfacerla. Pero, por otro lado, la legitimación está fundada en la relación de Derecho material entre el sujeto accionante y el objeto del proceso, y una relación de esta naturaleza no se da en quien no es ni puede ser sujeto pasivo del tributo por la simple razón de que las obligaciones tributarias son indisponibles. Ni en el ámbito del proceso ni en el extraprocesal podría oponerse con éxito la falta de titularidad de la deuda tributaria por haberse transmitido a un tercero por contrato, dado que, además, la validez de la subrogación pasiva requiere el consentimiento del acreedor ( art. 1205 CC). La admisión de la legitimación podría ser utilizada excepcionalmente como un modo de interferir en la relación jurídico-tributaria en perjuicio de la Hacienda Pública.
La tesis que niega la legitimación parece encontrar un obstáculo al analizar hasta qué punto son efectivos los derechos del tercero obligado al pago en virtud de contrato, pues difícilmente podría prosperar una acción civil de reembolso contra el verdadero sujeto pasivo cuando esta acción tiene que pasar necesariamente, en la inmensa mayoría de los casos, por desvirtuar la legalidad de la liquidación emanada de la Administración tributaria. También es cierto que la falta de legitimación para actuar en sede administrativa obstaculiza el acceso al proceso judicial, dada la necesidad de agotar la vía administrativa previa, pero esta situación no concurre en supuestos, como el actual, en que el sujeto pasivo del tributo ha intervenido ante el Ayuntamiento exaccionante promoviendo la revisión de la liquidación a través del recurso de reposición y finalizando de este modo la vía administrativa'.
2.4.Llegada a este punto, la Sala a quose decanta por la existencia de legitimación activa, por dos razones:
'Primera, la que deriva de la aplicación de normas estrictamente procesales, que son las que ahora están en juego. Entre ellas tiene primacía el art. 19 LJCA, cuyas disposiciones, ya de por sí amplias, deben interpretarse con sujeción al principio pro actione, el cual tiene su entronque en el derecho a la tutela judicial efectiva del art. 24.2 CE e implica 'la forzosa selección de la interpretación más favorable a la admisión de entre todas las posibles' ( Sentencia del Tribunal Constitucional 209/2013, de 16 de diciembre). Segunda razón, la inexistencia de todo indicio de que el interés de la recurrente sea otro distinto del legítimo de discutir en el marco jurisdiccional la legalidad de la liquidación tributaria, con el consiguiente beneficio económico que la reportaría su anulación; a lo que cabría añadir la ausencia de todo perjuicio para el crédito de la Administración tributaria municipal, ya que la relación material subsiste con todas sus consecuencias respecto a la transmitente en su condición de legalmente obligada a satisfacer el impuesto'.
Sentados los antecedentes del caso, hemos de indicar que, en un asunto semejante -idéntico, en cuanto a la doctrina jurisprudencial procedente- la sentencia de esta Sala y Sección nº 1509/2019, de 30 de octubre último, pronunciada en el recurso de casación nº 3738/2018, en materia de legitimación activa para litigar y recurrir jurisdiccionalmente en favor de quien asume obligaciones tributarias por virtud de pacto o contrato privado, se ha pronunciado en sentido confirmatorio de la sentencia impugnada -también proveniente de la Sección 9ª de la Sala de esta jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid-, que reconoce tal legitimación ad causam. Dicho de otro modo más pertinente, hemos considerado en este precedente que la legitimación procesal activa asiste para ser parte procesal, a la luz del amplio concepto de legitimación del artículo 19.1.a) de la Ley de esta Jurisdicción, a quienes se encuentren en esa situación jurídica.
Por ello mismo, procede una remisión íntegra a lo que esta Sala ha declarado en la mencionada sentencia de 30 de octubre de 2019:
'[...] TERCERO.- La cuestión de interés casacional.
La cuestión de interés casacional que delimita el auto de la Sección de Admisión de esta Sala, de 3 de octubre de 2018 , se identifica en su parte dispositiva que es del siguiente tenor:
'2º) Precisar la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, que consiste en:
Determinar si se debe reconocer o no legitimación para recurrir en la vía contencioso-administrativa por ostentar un interés legítimo a quienes sin ser los sujetos pasivos asuman en virtud de pacto o contrato la obligación tributaria principal de pago de un tributo local -como el impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana-, teniendo en cuenta, por un lado, que no está expresamente proscrita su legitimación para interponer el recurso de reposición tributario local y que dicho recurso agotará la vía administrativa previa en buena parte de los casos -en todos los que no existan reclamaciones económico-administrativas locales-; y, por otro lado, que el derecho a la tutela judicial efectiva impone a los tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa -principio pro actione-.
3º) Identificar como preceptos que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículo 19.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en relación con el artículo 17.5 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y el artículo 14.2, a) y d), del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo'.
CUARTO.- El juicio de la Sala.
Las normas que regulan la legitimación para la impugnación de actos de aplicación y gestión de los tributos locales son, de una parte, la normas generales sobre legitimación de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa, pero, además de las mismas, han de ser tenidas en cuentas aquellas que regulan la relación jurídico tributaria, y en particular, las disposiciones específicas en el ámbito de los tributos locales que, como veremos a continuación, establecen alguna especialidad en cuanto a los requisitos para el agotamiento de la vía administrativa previa.
Así, el artículo 19.1.a) LJCA establece, como es sabido, que están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.
Ciertamente el artículo 17.5 LGT dispone, con carácter general, que los elementos de la obligación tributaria no podrán ser alterados por actos o convenios de los particulares, que no producirán efectos ante la Administración, sin perjuicio de sus consecuencias jurídico-privadas. Esta disposición no carece de relevancia en el ámbito tributario local, puesto que el art. 12 TRLHL establece que la gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales se realizará de acuerdo con lo prevenido en la Ley General Tributaria y en las demás leyes del Estado reguladoras de la materia, así como en las disposiciones dictadas para su desarrollo.
Sin embargo, el artículo 14.2 TRLHL establece el carácter preceptivo que tiene, con carácter general, el recurso de reposición, para el que se dispone, de manera específica una sucinta regulación, que en lo que aquí importa es la siguiente: 'Contra los actos de aplicación y efectividad de los tributos y restantes ingresos de derecho público de las entidades locales, sólo podrá interponerse el recurso de reposición que a continuación se regula. a) Objeto y naturaleza.- Son impugnables, mediante el presente recurso de reposición, todos los actos dictados por las entidades locales en vía de gestión de sus tributos propios y de sus restantes ingresos de derecho público. Lo anterior se entiende sin perjuicio de los supuestos en los que la ley prevé la posibilidad de formular reclamaciones económico-administrativas contra actos dictados en vía de gestión de los tributos locales; en tales casos, cuando los actos hayan sido dictados por una entidad local, el presente recurso de reposición será previo a la reclamación económico-administrativa. [...] d) Legitimación.- Podrán interponer el recurso de reposición: 1.º Los sujetos pasivos y, en su caso, los responsables de los tributos, así como los obligados a efectuar el ingreso de derecho público de que se trate. 2.º Cualquiera otra persona cuyos intereses legítimos y directos resulten afectados por el acto administrativo de gestión'.
Como se ve el último de los preceptos mencionados no proscribe expresamente la legitimación para interponer el recurso de reposición tributario local de quienes asuman obligaciones tributarias en virtud de pacto o convenio, como sí lo hace el artículo 232.2.d) LGT cuando dispone:
'[...] No estarán legitimados: d) Los que asuman obligaciones tributarias en virtud de pacto o contrato'], para las reclamaciones económico-administrativas, proscripción que ha de entenderse extendida al recurso de reposición tributario general en virtud de lo dispuesto en el artículo 223.3 LGT ['A los legitimados e interesados en el recurso de reposición les serán aplicables las normas establecidas al efecto para las reclamaciones económico-administrativas [...]'.
Ahora bien, no cabe olvidar que el concepto de legitimación procesal es una manifestación del derecho al acceso a la jurisdicción, reconocido en el artº. 24.1 de la CE . El derecho a la tutela judicial efectiva contiene un mandato implícito al legislador, y al intérprete, consistente en promover la defensa en la medida de lo posible, mediante la correspondiente contradicción. El primer contenido, en un orden lógico y cronológico, del derecho a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales que reconoce el art. 24.1 CE es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en un proceso para poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas.
Así, la doctrina del Tribunal Constitucional, por todas STC 182/2008, de 22 de diciembre , señala ' [...] que el primer contenido del derecho a obtener la tutela judicial efectiva que reconoce el art. 24.1 CE es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en un proceso para poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas ( SSTC 220/1993, de 30 de junio, FJ 2 ; y 26/2008, de 11 de febrero , FJ 5, entre otras). No se trata, sin embargo, de un derecho de libertad, ejercitable sin más y directamente a partir de la Constitución, ni tampoco de un derecho absoluto e incondicionado a la prestación jurisdiccional, sino de un derecho a obtenerla por los cauces procesales existentes y con sujeción a una concreta ordenación legal que puede establecer límites al pleno acceso a la jurisdicción, siempre que obedezcan a razonables finalidades de protección de bienes e intereses constitucionalmente protegidos ( SSTC 311/2000, de 18 de diciembre , FJ 3 ; 124/2002, de 20 de mayo, FJ 3 ; y 327/2005, de 12 de diciembre , FJ 3, por todas)' (FJ 2).
En definitiva, la legitimación procesal se configura legalmente, de suerte que la determinación del legitimado es una cuestión de estricta legalidad, sin más limitaciones que las prevenidas por el Tribunal Constitucional, limitación que se impone al legislador y al intérprete, de evitar restricciones que provoquen una lesión al derecho a la tutela judicial efectiva. Al punto que en la línea apuntada y respecto de la aplicación de la normativa, ha dicho el Tribunal Constitucional que '[...] la decisión que ponga fin a un proceso judicial puede ser de inadmisión por falta de legitimación activa si el órgano judicial niega la concurrencia de ese presupuesto procesal de forma no arbitraria ni irrazonable e interpretando los requisitos procesales legalmente previstos atendiendo a la ratio de la norma, cumpliendo con ello las exigencias del principio de proporcionalidad' (por todas, STC 227/2007, de 22 de octubre ).
La cuestión de la legitimación procesal de los terceros ajenos a la relación jurídica tributaria que asumen obligaciones tributarias en virtud de pacto o contrato, ha sido examinada, con carácter general, y desde el punto de vista de la Ley General Tributaria en una jurisprudencia consolidada de nuestra Sala. Concretamente, esta Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo ha examinado, en la sentencia de 13 de mayo de 2010 (recurso de casación para la unificación de doctrina 296/2005 ECLI:ES:TS:2010:2783) con apoyo en la jurisprudencia que cita, las relaciones entre legitimación activa y la proscripción legal expresada ahora en el art. 232.2.d) LGT -antes en el precepto con el mismo contenido de la previa Ley General Tributaria- para el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa que impone a los que asuman obligaciones tributarias en virtud de pacto o contrato. En dicha sentencia de 13 de mayo de 2010, cit. hemos declarado que esta '[...] [l]imitación legal, [...] en atención de la finalidad impuesta, preservar la relación jurídica tributaria de inmisiones ajenas a su ámbito definido legalmente, en principio, se muestra adecuada y proporcionada en función de dicha finalidad, sin que además se quebrante el interés legítimo del tercero, que en atención a la libertad de pacto podrá convenir con el obligado tributario y dentro del ámbito natural en el que se desarrolla dicho pacto, todo aquello que preserve sus derechos e intereses, y, en su caso, ventilar los conflictos que surjan a través de la jurisdicción civil'.
Ahora bien, el mandato de interpretación de las disposiciones legales en términos favorables a la plenitud de acceso a la jurisdicción que se sigue de la doctrina del Tribunal Constitucional, debe llevar a otra conclusión en el ámbito específico de las Haciendas Locales. En efecto, las diferencias que informan la Ley de Haciendas Locales, en el particular ámbito de la legitimación para impugnar en vía de recurso de reposición preceptivo los actos de gestión de tributos locales dictados por órganos administrativos de los entes locales, son determinantes de la ampliación del ámbito de legitimación a quienes, estando legitimados para la interposición del recurso de reposición preceptivo en el ámbito tributario, no pueden verse despojados de la condición de interesados legítimos que la propia Ley de Haciendas Locales les reconoce para acceder a un medio de impugnación administrativa que resulta preceptivo y obligado para el posterior acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa. Los términos del art. 14.2.d.2 º TRLHL son inequívocos cuando permiten que interponga el recurso de reposición, '[...] Cualquiera otra persona cuyos intereses legítimos y directos resulten afectados por el acto administrativo de gestión' y, desde luego, desde esta perspectiva, el tercero que se compromete y paga una carga tributaria que no le corresponde legalmente, difícilmente se le puede negar que posea un interés directo, propio, cualificado y específico, en definitiva un interés legítimo, como exige el art. 14.2.d.2º TRLHL.
Estas conclusiones, ceñidas exclusivamente al ámbito de los actos de gestión tributaria local sometidos al preceptivo recurso de reposición, no altera en absoluto, en el ámbito específico de la Ley General Tributaria en que se produjo, la doctrina sentada en nuestra jurisprudencia ya citada, por todas, en nuestra STS de 13 de mayo de 2010, cit. (ES:TS:2010:2783 ).
QUINTO.- La doctrina de interés casacional.
La doctrina que hemos de fijar respecto a la cuestión de interés casacional delimitada en el presente recurso de casación es que se debe reconocer legitimación para recurrir en la vía contencioso-administrativa por ostentar un interés legítimo a quienes, sin ser los sujetos pasivos, asuman en virtud de pacto o contrato la obligación tributaria principal de pago de un tributo local -como el impuesto sobre incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana-, al estar legitimados para interponer el recurso de reposición tributario local en aquellos casos, como el presente, en que dicho recurso agota la vía administrativa local.
SEXTO.- Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.
La aplicación de la doctrina de interés casacional al ámbito de las pretensiones deducidas en este proceso conlleva la desestimación del recurso de casación, pues si bien la sentencia recurrida utiliza una argumentación divergente a la que hemos respaldado, para reconocer la legitimación al tercero ajeno a la relación jurídico tributaria que asume la obligación de pago en contrato, lo cierto es que el efecto útil del recurso de casación impide que realicemos un pronunciamiento estimatorio que carece de resultado práctico, ya que la parte dispositiva de la sentencia recurrida reconoce la legitimación de la actora, I... S.L. pronunciamiento que debe ser mantenido por ser adecuado a la doctrina que hemos declarado aplicable. No resulta obstáculo a ello la ausencia de interposición del recurso de reposición por dicha parte, pues como ha quedado de manifiesto en los hechos relevantes, dicho recurso resulta preceptivo para la impugnación de gestión tributaria dictados por órganos del Ayuntamiento de Leganés, al no tener constituido dicho Ayuntamiento el órgano económico administrativo competente para conocer de reclamaciones económico administrativas, en los términos del art. 137 de la ley 7/1/85 , de bases de régimen local, en la redacción dada por la ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.
El hecho de que no se indicase la pertinencia de interponer recurso de reposición preceptivo en la notificación del decreto dictado el 5 de abril de 2016 por el Concejal Delegado de Hacienda, Patrimonio y Contratación, por el que se denegó la solicitud deducida, deberá ser valorada por el órgano jurisdiccional para resolver lo procedente, atendida la doctrina que hemos fijado [...]'.
Finalmente, esta Sala no aprecia obstáculo alguno en el hecho de que el recurso de reposición entablado por Building Center se formulara en representación del sujeto pasivo del impuesto, ya que, al margen de tal posición o encomienda, se aducía en él un derecho o interés también propio, pues la anulación de una liquidación tributaria, por no existir capacidad económica alguna merecedora de ser gravada en la liquidación impugnada, determinaba un efecto beneficioso para ambas partes contractuales.
Por lo demás, es preciso resaltar que la única norma que regula la legitimación procesal es la contenida en el artículo 19.1.a) LJCA -para el caso que nos ocupa-, a la que debemos atender para decidir esta casación, en el ámbito garantizador del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24 CE), precepto que sitúa en el interés legítimoel núcleo de tal legitimación ad causam, no así los preceptos de la Ley General Tributaria que, acertadamente, pero no de forma incompatible con aquélla, disponen que los pactos o negocios inter privatosno afectan ni alteran los elementos esenciales del tributo, lo que no es un concepto equivalente o condicionante de la legitimación activa.
Ello no significa, en modo alguno, que esas razonables previsiones legales -pero no procesales- alejen a los terceros del concepto más amplio de interés, que no ha de ser directo ni necesariamente residenciado, de modo excluyente, en los sujetos titulares tributarios de una posición pasiva en la relación jurídica que crea el tributo y su gestión.
En otras palabras, que se trate de un tercero que ha de pagar la deuda -o, por mejor decir, el equivalente económico de la deuda que incrementa, en rigor, el precio en los negocios onerosos- no significa que éste no sea poseedor de un interés legítimo para obtener la anulación de la obligación ex legede pago de la deuda tributaria y, con ella, necesariamente, la liberación de la carga económica derivada de lo pactado en el contrato, máxime en casos en los que, como nos ocupa, la pretensión ejercitada sería la misma en uno y otro caso y con los mismos efectos, pues se basa en la inexistencia de plusvalía legalmente apta para ser gravada y, por tanto, inexistente, dato que, por lo demás, conocía perfectamente el Ayuntamiento, sabedor de que, al menos desde la sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de mayo de 2017, la liquidación era rigurosamente nula por gravar una manifestación inexistente de capacidad económica.
Finalmente, el artículo 33.1 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación (RGR), por su rango y por su contenido objetivo, no es una norma adecuada para establecer o regular el régimen de la legitimación procesal activa ad causampara acceder al litigio, basada en el interés legítimo, aunque haya sido invocado como infringido en el recurso de casación.
TERCERO.-En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración de condena al pago de las costas de este recurso de casación.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido :
1º)Fijar los criterios interpretativos sentados en el fundamento jurídico segundo, por referencia al quinto de la sentencia reproducida.
2º)No ha lugar al recurso de casación deducido por el Ayuntamiento de San Agustín de Guadalix, contra la sentencia la sentencia de 29 de octubre de 2018, de la Sección Novena de la Sala Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso de apelación nº 681/2017.
3º)No hacer imposición de las costas procesales de esta casación.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Nicolás Maurandi Guillén José Díaz Delgado
Ángel Aguallo Avilés José Antonio Montero Fernández
Francisco José Navarro Sanchís Jesús Cudero Blas
Isaac Merino Jara Esperanza Córdoba Castroverde
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don. Francisco José Navarro Sanchís, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
