Sentencia Administrativo Nº S/S, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 2796/2001 de 16 de Marzo de 2005

Encabezamiento

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Marzo de dos mil cinco.

Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 2.796/2.001 que ante la misma pende de resolución interpuesto por el Procurador D. Luis Santias Viada, en nombre y representación de Representaciones Empresas, S.L. contra sentencia de fecha 7 de febrero de 2.001 dictada en el recurso 321/00 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, de la Audiencia Nacional. Comparece como parte recurrida el Sr. Abogado del Estado en la representación que ostenta

Antecedentes

PRIMERO.- La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de REPRESENTACIONES EMPRESA S.L. contra la resolución reseñada en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que es conforme a Derecho, confirmándola; no se hace imposición de costas."

SEGUNDO.- Notificada la anterior sentencia la representación procesal de Representaciones Empresas, S.L., presentó escrito ante la Audiencia Nacional preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia de fecha 26 de marzo de 2.001 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

TERCERO.- Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la representación procesal de Representaciones Empresas, S.L. presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala "dicte en su día sentencia por la que, con estimación del recurso, case la recurrida y declare, en mérito al motivo primero del recurso, la nulidad de la misma, y la reposición de las actuaciones al estado y momento en que se encontraban cuando se produjo la infracción alegada, es decir, al estado y momento en el que se debió abrir el trámite de audiencia. Subsidiariamente, para el supuesto de que el motivo primero de casación no fuese estimado, en mérito al motivo segundo del recurso, resuelva sobre el fondo del asunto, reconociendo el derecho de mi mandante a ser indemnizado, en los términos solicitados en nuestro escrito de demanda formalizada ante la Audiencia Nacional el día 25 de octubre de 2.000. En todo caso, con imposición de costas a la Administración".

CUARTO.- Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Sr. Abogado del Estado para que en plazo de treinta días, formalice su escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al mismo y suplicando a la Sala se declare la desestimación del recurso y con costas.

QUINTO.- Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia el día 15 de marzo de 2.005, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto,

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso de casación contra sentencia de 7 de febrero de 2.001 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 4ª, de la Audiencia Nacional que resuelve, desestimándolo, el recurso interpuesto por "Representaciones Empresas, S.L." contra resolución de 28 de marzo de 2.000 del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación por la que se inadmite la solicitud de resarcimiento derivada de la anulación de la Orden de 10 de septiembre de 1.990 por la que, en alzada, se confirmó la anterior de 3 de abril de 1.990 que acordaba la pérdida de ayudas de la Comunidad Económica Europea durante tres años para la actividad de forrajes desecados y la devolución de las percibidas en la campaña 1987/1988, extremo este último en que se confirma la resolución recurrida por este Tribunal en Sentencia de 6 de octubre de 1.998.

La sentencia de instancia confirma la resolución recurrida; en ella se afirma que "la demandante reconoce tenía denegada la percepción de subvenciones por la resolución firme y consentida de 7 de enero de 1.988 y que además se retiró de la actividad de transformación de forrajes el 9 de febrero de 1.998, casi al final de campaña 1.987/1.988, lo que se deduce de la cita del Libro de Materias Primas y del Acta de Inspección obrantes a los folios 119 y 183 a 186 del expediente así como del Acta firmada por el encargado de la actora y en la que se expresa que la maquinaria se vendió a INDAVISA, hechos frente a los que nada se prueba salvo los Tc de los que deduce la actora la prueba de que no se desprendió del personal."

Continúa afirmando la sentencia recurrida "Que de esta manera cabe deducir que el cese en la actividad subvencionada no se produjo desde que se dictó la Sentencia por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ni antes desde que se agotó la vía administrativa; por contra, lo que se deduce es que en enero se le denegaron las subvenciones, en febrero cesó en la actividad, que entre el 8 y el 13 de marzo de 1988 se realizaron diligencias de investigación y que cuando se incoa el Expediente el 17 de junio de 1988 y se acuerda como medida cautelar la suspensión del pago de ayudas, ya había cesado en la actividad, a lo que debe añadirse que ese acto en lo que no tenía de trámite -la adopción de una medida cautelar- podría haber sido impugnado, lo que no ocurrió."

Igualmente, se desestima la pretendida nulidad del acto recurrido por la sentencia de instancia en razón de la omisión del trámite de audiencia del artículo 11 del Reglamento aprobado por Real Decreto 429/1.993 confirmando la sentencia que ese trámite de audiencia es esencial pero en autos su omisión no da lugar al supuesto del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, pues en el resto de los trámites se reconocen los elementos esenciales del procedimiento; además, precisa la sentencia, tampoco da lugar a un caso de indefensión material del artículo 63.2 pues al fin y a la postre si bien las razones para denegar su solicitud las conoció con el acto atacado, ya en autos ha alegado lo oportuno y ahora sí que sería contrario a la economía procesal anular el acto, retrotraer actuaciones y dictar una resolución de idéntico contenido a la impugnada, máxime cuando la abogacía del Estado ha reproducido sus razones.

SEGUNDO.- Frente a dicha sentencia se interpone el presente recurso de casación que se fundamenta en un primer motivo en el que, y al amparo del número 1 letra c) del artículo 88 de la ley reguladora de la Jurisdicción, se denuncia infracción de los artículos 62.1 a) de la Ley 30/1992 reguladora del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y del artículo 11 del Reglamento de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración aprobado por Real Decreto 429/1.993 en relación con lo establecido en el artículo 24 de la Constitución.

Se funda, en definitiva, este primer motivo en la denuncia de los preceptos que el recurrente invoca fundada en la no apreciación de la nulidad a consecuencia de la falta de audiencia que, reconocida en el acto administrativo y en la propia resolución de instancia objeto del presente recurso, no ha sido evaluada como determinante de la nulidad del acto.

La Sentencia de esta Sala de 11 de julio de 2.003 resume en lo sustancial la doctrina de este Tribunal en materia de nulidad de actos administrativos derivada de la falta de cumplimiento del trámite de audiencia en un procedimiento no sancionador. En dicha sentencia se afirma que tal falta de audiencia no es, por si propia, causa de nulidad de pleno derecho, sino que sólo puede conducir a la anulación del acto en aquéllos casos en los que tal omisión haya producido la indefensión material y efectiva del afectado por la actuación administrativa.

Así, ninguna de las causas de nulidad contempladas en el artículo 62 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común resulta aplicable a la simple falta del trámite de audiencia. No lo es la prevista en la letra a), según la cual son nulos de pleno derecho aquellos actos que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, porque el derecho a la defensa sólo constituye un derecho susceptible de dicho remedio constitucional en el marco de un procedimiento sancionador, por la aplicación al mismo, aún con cierta flexibilidad-, de las garantías propias del proceso penal, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo; fuera de ese ámbito sancionador, la falta del trámite de audiencia en el procedimiento administrativo e incluso la misma indefensión, si se produce, podrán originar las consecuencias que el ordenamiento jurídico prevea, pero no afectan a un derecho fundamental o libertad pública susceptible de amparo constitucional.

Por otra parte, la falta de un trámite como el de audiencia, por esencial que pueda reputarse, no supone por sí misma que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (STS de 13 de octubre de 2.000 -recurso de casación 5.697/1.995-), que puede subsistir aun faltando la sin duda decisiva audiencia del interesado, por lo que tampoco le afecta, en principio, la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la letra e) del art. 62 LRJAP-PAC. Por otra parte, es claro que a la ausencia del trámite de audiencia le es de aplicación de manera muy directa la previsión del apartado 2 del artículo 63 de la Ley 30/1.992, que establece la anulabilidad de un acto administrativo por defecto de forma cuando éste de lugar a la indefensión del interesado. Y, precisamente, si es esencial el trámite de audiencia, es porque su falta podría determinar que se produjese la efectiva indefensión del afectado. Ahora bien, esa indefensión no equivale a la propia falta del trámite, sino que ha de ser real y efectiva, esto es, para que exista indefensión determinante de la anulabilidad del acto es preciso que el afectado se haya visto imposibilitado de aducir en apoyo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes para ello.

Así pues, según hemos dicho reiteradamente y como señala la sentencia impugnada, no se produce dicha indefensión material y efectiva cuando, pese a la falta del trámite de audiencia previo a la adopción de un acto administrativo, el interesado ha podido alegar y aportar cuanto ha estimado oportuno. Tal oportunidad de defensa se ha podido producir en el propio procedimiento administrativo que condujo al acto, pese a la ausencia formal de un trámite de audiencia; asimismo, el afectado puede contar con la ocasión de ejercer la defensa de sus intereses cuando existe un recurso administrativo posterior; y en último término, esta posibilidad de plena alegación de hechos y de razones jurídicas y consiguiente evitación de la indefensión se puede dar ya ante la jurisdicción contencioso administrativa (entre muchas, pueden verse las sentencias de 26 de enero de 1.979; de 18 de noviembre de 1.980; de 18 de noviembre de 1.980; de 30 de noviembre de 1.995 - recurso de casación 945/1.992-; o, muy recientemente, la de 30 de mayo de 2.003 -recurso de casación 6.313/1.998-).

Lo anterior tampoco supone que la simple existencia de recurso administrativo o jurisdiccional posterior subsane de manera automática la falta de audiencia anterior al acto administrativo, puesto que las circunstancias específicas de cada caso pueden determinar que estos recursos no hayan posibilitado, por la razón que sea, dicha defensa eficaz de los intereses del ciudadano afectado, lo que habría de determinar en última instancia la nulidad de aquél acto por haberse producido una indefensión real y efectiva determinante de nulidad en los términos del art. 63.2 de la Ley 30/1992.

En el presente caso, no existen motivos determinantes de la nulidad del acto impugnado a consecuencia de la omisión del preceptivo trámite de audiencia al no apreciar la Sala la efectiva indefensión producida al recurrente que ha tenido oportunidad en la instancia y en esta vía casacional de proporcionar las razones oportunas y las pruebas necesarias para defender la existencia de su derecho a la pretendida exigencia de responsabilidad administrativa, por lo que, ante la ausencia de una efectiva y real indefensión y de conformidad con la doctrina de esta Sala, la falta de audiencia no ha de comportar, por las razones de economía procesal alegada por la sentencia recurrida, la anulación del acto impugnado.

TERCERO.- En el motivo de casación siguiente último el recurrente, al amparo del mismo precepto de la Ley de la Jurisdicción (articulo 88.1.d), alega infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre interpretación del artículo 139 y concordantes de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como también de la jurisprudencia sobre el concepto de subvenciones.

En definitiva, la cuestión a resolver en el recurso se centra en determinar si, de conformidad con el criterio del Tribunal de instancia, los daños producidos a la empresa recurrente nacen con la resolución administrativa anulada por la Sentencia de esta Sala de 6 de octubre de 1.998, o bien, como sostiene la sentencia de instancia, derivan del cese de la actividad subvencionada producido antes de que se le denegaran las subvenciones. Recordando lo más arriba expresado la Sala sostiene que dicho cese no se produjo desde que se dictó la sentencia por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, parcialmente revocada por la de este Tribunal antes mencionada, ni a consecuencia de decisiones administrativas sancionadoras, puesto que la Sala entiende, valorando la prueba, que en enero se le denegaron las subvenciones y en febrero cesó en la actividad y por ello que cuando se inicia el expediente el 17 de junio de 1.988 había cesado en la actividad por lo que no aprecia la existencia, en definitiva, del nexo causal determinante del nacimiento de la responsabilidad de la Administración.

La valoración de la prueba realizada por la sentencia de instancia que permite a ésta afirmar rotundamente la inexistencia de vinculación entre el cese de la actividad cuyo ejercicio daba derecho a la subvención y la actuación administrativa, no puede ser combatida en casación si no es aduciendo infracción de preceptos sobre valoración de prueba tasada o cuando la valoración realizada por el Tribunal de instancia resulte contraria a la lógica o irracional, supuestos que en el presente caso ni se alegan ni han sido acreditados.

Conviene precisar además que la sentencia -y también el propio recurrente- parten, según parece, del error de considerar que la resolución de 7 de enero de 1.998 constituía una medida cautelar por virtud de la cual dentro del expediente sancionador se acordó la suspensión de las ayudas.

Mas basta examinar el documento número 5 de los que el recurrente acompañó a su demanda consistente en una resolución del Servicio Nacional de Productos Agrarios por la que se resuelve una petición del recurrente para concluir que esa resolución, calificada indebidamente como medida cautelar, no es tal, sino que fue la respuesta a la petición formulada por la representación de la recurrente en fecha 31 de julio de 1.987 ante la Subdirección General de Regularización y Gestión Comercial en solicitud de que se le reconociera el derecho a percibir las ayudas comunitarias previstas para los forrajes deshidratados que se encontraban en sus almacenes como existencias al 1 de marzo de 1.986.

En la repetida resolución de 7 de enero de 1.988 se le deniega el derecho a percibir las ayudas contempladas en el Reglamento 1528/78 de la Comisión para forrajes deshidratados respecto a las cantidades almacenadas como existencias al 1 de marzo de 1.986 por carecer de los contratos de compraventa en los que se reflejan dichas existencias tal como exigían las normas comunitarias. Ello quiere decir que tal resolución de 7 de enero de 1.988 no constituye ninguna medida cautelar dentro del procedimiento sancionador, como parece contemplar el recurrente en el escrito interpositorio, sino que es una resolución administrativa independiente que denegó razonadamente las subvenciones para los materiales almacenados con anterioridad y cuya resolución fue firme y consentida y no puede esgrimirse ahora como determinante del pretendido derecho a la indemnización puesto que, conforme a la sentencia recurrida, el recurrente tomó la decisión de abandonar la actividad que daba lugar a la subvención con anterioridad a la actuación administrativa sancionadora que le obligó a la devolución de las subvenciones de la campaña 1.987/1.988 y adoptó la decisión de privarle durante tres años de la concesión de las subvenciones, decisión que en este exclusivo y último aspecto fue posteriormente revocada por la Sentencia de este Tribunal de 6 de octubre de 1.998.

En definitiva, y como conclusión, cabe afirmar que ni cabe cuestionar en casación la afirmación de la sentencia recurrida de que cesó en la actividad que daba lugar a la subvención con anterioridad a las actuaciones administrativas que dieron lugar al expediente sancionador parcialmente anulado por resolución judicial ulterior, ni tiene eficacia en este proceso y a efectos de la pretensión indemnizatoria la circunstancia de que la decisión se adoptara por el recurrente a raíz de una resolución administrativa firme y consentida adoptada el 7 de enero de 1.988 respecto a la denegación de ayudas de productos almacenados por el recurrente a 1 de marzo de 1.987.

El motivo debe ser desestimado al no apreciarse la infracción de la jurisprudencia relacionada con los preceptos que se invocan como infringida por la recurrente.

CUARTO.- Por aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, procede la imposición de las costas del presente recurso a la recurrente, fijándose en 600 euros la cantidad máxima a repercutir por dicho concepto.

Fallo

No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de "Representaciones Empresas, S.L." contra sentencia de fecha 7 de febrero de 2.001 dictada en el recurso 321/00 por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, de la Audiencia Nacional; con condena en costas de la recurrente, con la limitación establecida en el fundamento jurídico cuarto.

Así por esta nuestra sentencia, , definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.