Última revisión
12/12/2023
Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1900/2017, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 832/2016 de 04 de Diciembre de 2017
Relacionados:
Orden: Administrativo
Fecha: 04 de Diciembre de 2017
Tribunal: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo
Ponente: FERNANDEZ VALVERDE, RAFAEL
Nº de sentencia: 1900/2017
Núm. Cendoj: 28079130052017100433
Núm. Ecli: ES:TS:2017:4222
Núm. Roj: STS 4222:2017
Encabezamiento
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Fecha de sentencia: 04/12/2017
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 832/2016
Fallo/Acuerdo: Sentencia Desestimatoria
Fecha de Votación y Fallo: 07/11/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde
Procedencia: T. S. J. ANDALUCÍA. SALA C/A. Sección 1ª. Sede en Granada.
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por: Ppt Nota:
RECURSO CASACION núm.: 832/2016
Ponente: Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Excmos. Sres.
D. José Manuel Sieira Míguez, presidente
D. Rafael Fernández Valverde
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Juan Carlos Trillo Alonso
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
D. César Tolosa Tribiño
En Madrid, a 4 de diciembre de 2017.
Esta Sala ha visto el Recurso de Casación 832/2016 interpuesto por la Junta de Andalucía, representada y asistida por la letrada de sus Servicios Jurídicos Dª. María Luisa Amate Ávila, promovido contra los Autos dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en fechas 28 de mayo de 2015 y 4 de diciembre de 2015 , recaídos en el Incidente de ejecución de la sentencia pronunciada por la propia Sala en fecha 7 de octubre de 2013, en el Recurso Contencioso-administrativo 2092/2006 ; Incidente de ejecución formulado por representación procesal de la Asociación Conservacionista y Cultural Amigos del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar.
Han sido partes recurridas la entidad Azata del Sol, S. L., representada por el procurador D. Luis Pozas Osset y asistida del letrado
D. Francisco Perales Madueño, y la entidad Azata Patrimonio, S. L., representada por el procurador D. Gustavo García Esquilas y asistida del letrado D. Eduardo Amor Martínez.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde.
Antecedentes
'Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo 2092/2006 formulado por la representación procesal del Ayuntamiento de Carboneras (Almería) contra Resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, de 26 de septiembre de 2006, por la que se acuerda la adquisición a la empresa Azata S.L., mediante el ejercicio del derecho de retracto, de determinadas fincas pertenecientes a la finca denominada 'El Algarrobico', en el Término Municipal de Carboneras (Almería); así como designar al Delegado Provincial de la Consejería de Medio Ambiente en Almería para que en nombre de la misma formalice las escrituras de compraventa o, en su defecto, Actas de Pago y Ocupación y demás documentación necesaria hasta la total inscripción de las fincas en los Registros pertinentes. Y, en consecuencia, se confirma dicha resolución por ser ajustada a Derecho.
Sin especial pronunciamiento sobre condena en costas'.
a) La Junta de Andalucía procederá a ejecutar la sentencia del TSJA conforme a la Resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía de 26 de septiembre de 2006, por la que se acuerda y establece la adquisición a la empresa Azata, S. L., mediante el ejercicio del derecho de retracto, de determinadas fincas pertenecientes a la finca denominada El Algarrobico, en el término municipal de Carboneras; así como designar el Delegado Provincial de la Consejería de Medio Ambiente en Almería para que, en nombre de la misma, formalice las escrituras de compraventa o, en su defecto, Acta de Pago y Ocupación y demás documentación, necesaria hasta la inscripción de las fincas en los Registros pertinentes.
b) Sin perjuicio de todo lo anterior, ejecutar el Protocolo general de colaboración entre ambas administraciones para la recuperación de la playa del Algarrobico, publicado en el BOE de 6 de diciembre de 2011.
La letrada de la Junta de Andalucía presenta escrito el 3 de junio siguiente solicitando a la Sala la inadmisión de la ejecutoria, y, posteriormente, tras el traslado dado a la representación de la Asociación Conservacionista y Cultural Amigos del Parque Natural Cabo de Gata- Níjar, la Junta de Andalucía, en escrito presentado el 17 de septiembre de 2014, manifiesta desistir de su oposición formulada a la ejecución forzosa de la sentencia ya declarada firme.
En el incidente de ejecución planteado se personan las entidades Azata Patrimonio, S. L. y Azata del Sol, S. L., a las que se da traslado para alegaciones que presentaron en plazo.
La Asociación Conservacionista y Cultural Amigos del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar recurrió en reposición la citada providencia, dándose el oportuno traslado a las demás partes personadas, conforme a lo dispuesto en el artículo 79.4 de la LRJCA .
A su vez, el 20 de marzo de 2015, tiene entrada en el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, la documentación solicitada a la Junta de Andalucía con las actuaciones materiales llevadas a cabo en ejecución de la sentencia dictada en el procedimiento.
Con fecha 28 de mayo de 2015 se dictan dos autos por la Sala de instancia acordándose, respectivamente:
1º.- 'Denegar las medidas solicitadas por la Junta de Andalucía en su escrito de 13 de marzo de 2015 en el que instaba a la Sala 'acuerde tanto requerir judicialmente a la entidad Azata del Sol, para que designe la cuenta bancaria en la que poder hacer efectivo el pago del precio del retracto o, en su caso, se señale a esta Administración cuenta en la que llevar a cabo la correspondiente consignación judicial, con plenos efectos liberatorios, de acuerdo con lo dispuesto en los artículo 1176 a 1181 del Código Civil , como la concesión de la correspondiente autorización de entrada en domicilio para posibilitar la toma de posesión de la finca objeto del derecho de retracto, arbitrándose a tal efecto cuantos medios sean necesarios para hacer efectivas las medidas señaladas'.
2º.- 'Inadmitir por falta de legitimación la solicitud de ejecución instada por la Procuradora doña Encarnación de Miras López en nombre y representación de la Asociación Conservacionista y Cultural Amigos del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar, y denegar su personación en la presente ejecutoria. Declarar no haber lugar al recurso
de reposición interpuesto por la citada Procuradora en la representación que ostenta contra la
De ambos recursos se dio traslado por cinco días a las partes, por diligencias de ordenación de fechas 30 de junio y 9 de julio de 2015, respectivamente, siendo impugnados en plazo por las representaciones procesales de las entidades mercantiles Azata Patrimonio, S. L. y Azata del Sol, S. L., pasando los autos al Magistrado ponente para resolver.
'Desestimar el recurso de reposición interpuesto por la entidad Asociación Conservacionista y Cultural Amigos del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar contra el auto de 28 de mayo de 2015 por el que se acordó inadmitir por falta de legitimación la solicitud de ejecución instada por la Procuradora doña Encarnación de Miras López en nombre y representación de la Asociación Conservacionista y Cultural Amigos del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar, y denegar su personación en la presente ejecutoria. Con expresa imposición de las costas causadas en el presente recurso de reposición a la parte recurrente, Asociación Conservacionista y Cultural Amigos del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar'.
'1º.- Desestimar el recurso de reposición interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra el auto de 28 de mayo de 2015 por el que se acordó: denegar las medidas solicitadas por la Junta de Andalucía en su escrito de 13
de marzo de 2015 en el que instaba a la Sala 'acuerde tanto requerir judicialmente a la entidad Azata del Sol, para que designe le cuenta bancaria en la que poder hacer efectivo el pago del precio del retracto o, en su caso, se señale a esta Administración cuenta en la que llevar a cabo la correspondiente consignación judicial, con plenos efectos liberatorios, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 1176 a 1181 del Código Civil , como la concesión de la correspondiente autorización de entrada en domicilio para posibilitar la toma de posesión de la finca objeto del derecho de retracto, arbitrándose a tal efecto cuantos medios sean necesarios para hacer efectivas las medidas señaladas'. Hacer expresa imposición de las costas causadas por la tramitación de dicha petición a la Junta de Andalucía'.
Los otros dos autos, de 28 de mayo y 4 de diciembre de 2015 , devinieron firmes al no ser recurridos en casación.
Fundamentos
El citado Auto fue dictado por la Sala de instancia en el Incidente de ejecución de sentencia formulado por la representación procesal de la Asociación Conservacionista y Cultural Amigos del Parque Natural Cabo de Gata-Níjar, a cuyas peticiones se había adherido la propia Junta de Andalucía.
Igualmente se impugnaba en el recurso de casación el posterior Auto de 4 de diciembre de 2015 desestimatorio del recurso de reposición deducido por la Junta de Andalucía contra el Auto de 28 de mayo de 2015 .
Ambos autos traen causa de la sentencia firme de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia Andalucía (con sede en Granada), de fecha 7 de octubre de 2013, dictada en el Recurso contencioso-administrativo 2092/2006 , cuya parte dispositiva había sido del tenor literal siguiente:
'Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo 2092/2006 formulado por la representación procesal del Ayuntamiento de Carboneras (Almería) contra Resolución de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, de 26 de septiembre de 2006, por la que se acuerda la adquisición a la empresa Azata S.L., mediante el ejercicio del derecho de retracto, de determinadas fincas pertenecientes a la finca denominada 'El Algarrobico', en el Término Municipal de Carboneras (Almería); así como designar al Delegado Provincial de la Consejería de Medio Ambiente en Almería para que en nombre de la misma formalice las escrituras de compraventa o, en su defecto, Actas de Pago y Ocupación y demás documentación necesaria hasta la total inscripción de las fincas en los Registros pertinentes. Y, en consecuencia, se confirma dicha resolución por ser ajustada a Derecho'.
1. Entiende que el denominado Protocolo General de colaboración suscrito entre la Junta de Andalucía y el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino para la recuperación de la playa de El Algarrobico es irrelevante a los efectos de la ejecución de la sentencia, pues 'cualquier actuación tendente al restablecimiento ambiental de la zona en referido Protocolo requiere seguir el procedimiento legalmente aplicable y estar avalado por los correspondientes pronunciamientos judiciales', sin que, en consecuencia, el citado Protocolo pueda tener repercusión directa en relación con el ejercicio del derecho de retracto.
2. Sobre la solicitud formulada de 'requerir judicialmente a la entidad Azata del Sol, para que designe le cuenta bancaria en la que poder hacer efectivo el pago del precio del retracto o, en su caso, se señale a esta Administración cuenta en la que llevar a cabo la correspondiente consignación judicial, con plenos efectos liberatorios, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos
1º. En el
La Junta de Andalucía recurrente recuerda que los autos impugnados han procedido a rechazar las dos solicitudes que, en el ámbito del auxilio judicial, había formulado a la Sala, consistentes (1) en el requerimiento a la entidad Azata del Sol, S. A. para la designación de cuenta bancaria en la que hacer efectivo el pago del retracto (o, en su caso, cuenta para la consignación judicial), y, por otra parte (2) autorización de entrada en domicilio para posibilitar la toma de posesión de la finca.
La recurrente califica la decisión de la Sala de instancia como defecto de jurisdicción señalando que se está en presencia de una sentencia que ratifica la legalidad de un acto administrativo que no sólo procede al ejercicio del derecho de retracto sino que, junto a ello, declara la procedencia del levantamiento del acta de ocupación y pago, y ello implica, según el motivo desarrollado, la ejecución de un acto de administración y no un mero acto de administración; se añade que no se planteó la legalidad del Acta de ocupación y pago que debiera levantarse en el supuesto de no poder formalizarse la escritura de compraventa, llevando a cabo la disociación del acto confirmado en la sentencia al afirmar que el mismo da lugar a la formalización del negocio jurídico privado y, al propio tiempo, olvidar que el propio acto, en el caso de ser posible la formalización, establecía la procedencia del acta de ocupación y pago; por ello, rechaza la decisión de la Sala de instancia de remisión a la jurisdicción civil para el conocimiento de la cuestión planteada, lo cual implica una clara contravención de lo resuelto en el fallo, al introducir en la ejecución argumentos contrarios a la legalidad y corrección del acta, no cuestionada por la recurrente y debidamente confirmada en el fallo.
2º. En el
La Junta de Andalucía reitera el fallo de la sentencia ---que confirmó la legalidad de la Resolución de 26 de septiembre de 2006, que acordó la adquisición de la finca de referencia mediante retracto--- y, en consecuencia, considera que, con los pronunciamientos de los autos, la Sala se excede de lo decidido en la sentencia contradiciendo, incluso, su tenor, en dos aspectos concretos: en la declaración de subordinación de la autorización de entrada para la toma de posesión a la previa inscripción registral, como al negar la posibilidad de inscripción en el Registro de la Propiedad del acto administrativo de ejercicio del derecho de retracto; insiste en que la Resolución confirmada contempla el acta de ocupación y pago como acto previo a la inscripción registral y sin perjuicio de la documentación necesaria para lograr la inscripción, citando al respecto la STS (Sala Primera) 386/2004, de 20 de mayo o la STS (Sala Tercera) de 20 de julio de 2000 , y remitiéndose a lo decidido en materia de expropiación forzosa; e, igualmente, se remite a pronunciamientos doctrinales que no obstante proclamar la naturaleza civil de la institución del retracto, sin embargo, aceptan la existencia de tal derecho en la legislación administrativa a favor de la Administración para determinados supuestos, la cual ha sido asumida por el Tribunal Constitucional. De ello deduce la procedencia de la autorización de entrada solicitada.
Igualmente, dicha entidad plantea la inadmisibilidad del recurso por cuanto la sentencia cuya ejecución se solicita es una sentencia declarativa (que se limitó a desestimar el Recurso Contencioso- administrativo contra la decisión de ejercitar el retracto, confirmando su legalidad), y, por tanto, no susceptible de ejecución. Por otra parte, también considera que el recurso es inadmisible por cuanto dicha entidad (Azata del Sol, S. L.) no fue parte en el procedimiento, ya que la sentencia cuya ejecución se pretende fue dictada en recurso seguido a instancia del Ayuntamiento de Carboneras, pretendiendo la Junta de Andalucía actuaciones concretas respecto de tal entidad (requerimiento de designación de cuenta corriente y autorización de ocupación de finca de su propiedad). Se expone, en consecuencia, la imposibilidad de ser sujeto pasivo de la ejecución de una sentencia dictada en un procedimiento en el que no había sido parte, produciendo efectos la misma sólo entre las partes del procedimiento seguido, de conformidad con lo establecido en el artículo 72.1 de la LRJCA .
A su vez, la entidad también recurrida Azata Patrimonio, S. L. --- en relación con lo anterior--- pone de manifiesto que el primero de los autos impugnados, Fundamento Jurídico Cuarto (párrafo tercero), expresa que la ' sentencia dictada en el recurso 2092/2006 , que es desestimatoria del recurso contencioso administrativo, sólo tendría efectos entre las partes, esto es, el Ayuntamiento de Carboneras y la Junta de Andalucía, y sólo lo tiene en el ámbito estrictamente delimitado por el contenido del acto administrativo'. Pues bien, como quiera que tal declaración no ha sido atacada en casación, y ha devenido firme, tan sólo por ello, el recurso debe de ser desestimado.
Así mismo, se formula la inadmisibilidad de los dos motivos planteados por la recurrente por ser excluyentes entre sí.
Pues bien, debemos proceder a rechazar los planteamientos e inadmisibilidades que se realizan por las entidades recurridas, y, en consecuencia, deberos analizar los dos motivos de casación formulados, si bien esto lo realizaremos de forma conjunta, dada la no exclusión mutua:
1º. La adhesión por parte de la Junta de Andalucía a la ejecución de la sentencia formulada por la Asociación Conservacionista cuando intentó su personación en las actuaciones con la finalidad de impulsar la ejecución de la sentencia firme de 7 de octubre de 2013 , le habilita para -
--habiendo sido parte demandada en el recurso contencioso administrativo--- continuar con la pretensión ejecutiva de la sentencia; y ello, no obstante haber sido la Administración autora de la resolución impugnada.
Efectivamente, la Asociación, al personarse en las actuaciones, pretendía que, justamente, por parte de la Junta de Andalucía de procediera a la ejecución de la sentencia que había ratificado la legalidad de su actuación; en concreto, lo pretendido por la citada Asociación --- cuya legitimación luego no le sería reconocida por la Sala--- era la ejecución del denominado Protocolo general de colaboración para la recuperación de la Playa del Algarrobico. Es cierto que a tal petición se opuso la Junta de Andalucía, pero, igualmente, es cierto que más tarde desistiría de tal oposición y solicitaría ---ya de forma autónoma y no dependiente de la inicial solicitud de la Asociación--- las concretas medidas de ejecución que, sin embargo, le serían denegadas por la Sala de instancia en los autos que revisamos. Tal autonomía en su actuación no se ve afectada por la posterior denegación de legitimación a la Asociación.
2º. La inadmisibilidad basada en el carácter declarativo de la sentencia, no es cuestión que podamos resolver adoptando la decisión ahora pretendida, sino analizando los motivos en que tal cuestión se suscita.
3º. Por otra parte, la inadmisibilidad basada en la ausencia de condición de parte de las entidades recurridas en el procedimiento de instancia, tampoco resulta procedente, pues, no obstante ser cierta la afirmación que se realiza en el primero de los autos impugnados delimitando el ámbito de la sentencia, ello no implica que la afectación de tal ejecución ---en los términos en los que se planteaba--- pudiera alcanzar a las recurridas que ---en recursos diferentes--- habían impugnado la misma resolución de la Junta de Andalucía y que, a diferencia el Ayuntamiento de Carboneras, formularían sendos recursos de casación que serían desestimados por SSTS de 10 de febrero de 2016 .
Para situar el especial ámbito del recurso de casación en el que nos encontramos, debemos señalar que, con reiteración ---por todas nuestras SSTS de 4 de marzo de 2004 y 9 de mayo y 24 de julio de 2007 --- hemos puesto de manifiesto que:
'... esta Sala tiene reiteradamente declarado que los supuestos de recurso de casación contra autos dictados en fase de ejecución de sentencia, conforme a 87.1.c) de la Ley Jurisdiccional, solamente pueden ser recurridos cuando resuelven cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en la sentencia o contradigan los términos del fallo que se ejecuta.
Así lo recuerda la sentencia de 9 de abril de 2002 de la Sección 6ª de esta Sala Tercera , que se expresa así: 'TERCERO.- (....) En relación con ello tiene declarado reiteradamente esta Sala que 'Es doctrina de esta Sala (por todas, Sentencias de 3 de julio de 1995 y 14 de mayo de 1996 ), referida a la LRJCA versión 1992 y perfectamente aplicable a la vigente Ley jurisdiccional, que a diferencia de lo que sucede con las sentencias y los demás autos susceptibles de recurso de casación, frente a los cuales el recurso puede fundarse en los motivos previstos en el artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional , tratándose de recurso contra autos dictados en ejecución de sentencia no son invocables otros motivos, que los que específicamente señala el artículo 94.1.c) de dicha Ley , reducidos a que los autos resuelvan cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en la sentencia o que contradigan lo ejecutoriado. Y ello en razón de que en la casación en ejecución de sentencia no se trata de enjuiciar la actuación del Tribunal de instancia, bien al juzgar, bien al proceder, objetivo al que responden los motivos del artículo 95, sino de garantizar la exacta correlación entre lo resuelto en el fallo y lo ejecutado en cumplimiento del mismo'. En la misma línea, la STC núm. 99/1995, de 20 de junio , ha dicho que 'la simple lectura de tales causas evidencia, pues, que la única finalidad que persiguen este tipo de recursos radica, estrictamente, en el aseguramiento de la inmutabilidad del contenido de la parte dispositiva del título objeto de ejecución, evitando, de este modo, que una inadecuada actividad jurisdiccional ejecutiva pueda adicionar, contradecir o desconocer aquello que, con carácter firme, haya sido decidido con fuerza de cosa juzgada en el previo proceso de declaración. Se trata, por tanto, de medios de impugnación dirigidos exclusivamente a evidenciar las posibles irregularidades que hubieran podido cometerse en la actuación judicial por la que se dota de efectividad al título sometido a ejecución y, como tales, sujetos a motivos predeterminados de fundamentación que se diferencian claramente de aquellos otros que, con carácter general, fundamentan los recursos de suplicación o casación cuando los mismos persiguen una finalidad distinta a la de la simple garantía de la integridad de la efectividad del título de ejecución'. La anterior doctrina es, como se ha dicho, sin duda trasladable al presente caso, a la vista del artículo 87.1.c) LRJCA , pues es claro que la ley ha mantenido los motivos específicos en que puede fundarse el recurso, en los casos de autos dictados en ejecución de sentencia' (Sentencia 25 de septiembre de 2.000, rec. 4060/1999 )'.
Y en las de 4 de mayo y 15 de junio de 2004 añadimos que:
'... recogiendo la doctrina establecida en las precedentes de 9 y 23 de julio de 1998, tratamos de evitar cualquier torcida interpretación de la expresión 'cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en la sentencia', que permitiera ampliar indebidamente el recurso de casación frente a todos los autos que resolviesen una cuestión no abordada o examinada en la sentencia, como es la indemnización de daños y perjuicios acordada en sustitución de su ejecución in natura, y para ello dejamos claro que es preciso distinguir las cuestiones sustantivas, distintas, colaterales o anejas a la cuestión planteada en el pleito y decidida en la sentencia, de las que surjan con motivo u ocasión de la ejecución, las que forman parte de ésta, como sucede con la indemnización que sustituye a la ejecución en sus propios términos, y que por ello no deja de ser ejecución de la sentencia'.
Pues bien, esta doctrina jurisprudencial es la que ha de servirnos para poder comprobar si las resoluciones que ahora se revisan, en el marco del recurso de casación que examinamos, han infringido el Ordenamiento jurídico a consecuencia de haber resuelto 'cuestiones no decididas, directa o indirectamente, en la sentencia o que contradigan lo ejecutoriado en el fallo'. Este es el límite que nos concierne.
Al margen de las amplias facultades que la LRJCA concede en su artículo 108 al Juez o Tribunal para proceder a la ejecución de la sentencias firmes, y con la finalidad de obligar a la Administración a realizar una determinada actividad o dictar un acto, el citado
Se trata del incidente de ejecución de sentencia que el legislador contempla en el artículo 109 de la LRJCA , y del que pueden destacarse los siguientes aspectos esenciales:
1º. En primer término, y por lo que hace referencia a la legitimación para el inicio del procedimiento, se observa como el legislador ha ampliado considerablemente estas posibilidades, pues, en el artículo 109.1, expresamente se refiere a 'la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo', como quienes se encuentra habilitados para promover el mencionado incidente con la amplia finalidad de 'decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución' de la sentencias. En consecuencia, desde una perspectiva subjetiva, el legislador reitera la expresión 'personas afectadas' -
--también utilizada en el 104.2, del mismo testo legal---, y, desde un punto de vista material, el ámbito procedimental cuenta con un doble parámetro de control: el uno, de carácter temporal ('mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia')
2º. El objeto del expresado procedimiento incidental cuenta con una gran amplitud, al señalarse expresamente que puede estar constituido por 'cuantas cuestiones se planteen en la ejecución', citándose, a título de ejemplo, las siguientes:
'a) Órgano administrativo que ha de responsabilizarse de realizar las actuaciones.
b) Plazo máximo para su cumplimiento en atención de las circunstancias que concurran.
c) Medios con que ha de llevarse a efecto y procedimiento a seguir'.
Esto es, tal precepto (109.1), en modo alguno, señala los indicados objetos o contenidos de este procedimiento incidental cual
a) Los supuestos de nulidad de pleno derecho de los actos o disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, de conformidad con el artículo 103.4 de la LRJCA ; esto es, en concreto, para dilucidar y comprobar si los mismos, realmente, han sido dictados para eludir los mencionados pronunciamientos. Así lo dispone expresamente el apartado 5 del mismo artículo 103 'salvo que careciese de competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley '.
b) Los supuestos ( artículo 108.2 LRJCA ) de actuaciones administrativas de carácter material, posteriores a la sentencia, que contravinieran los pronunciamientos del fallo de la misma; esto es, sería el procedimiento adecuado para determinar si tal actuación se ha producido y, en su caso, y en consecuencia, proceder a la reposición de la situación fáctica resultante de la mencionada actuación administrativa discordante.
c) Los supuestos de imposibilidad material o legal, de ejecución de la sentencia ( artículo 105 LRJCA ), así como las consecuencias derivadas del mismo (adopción de medidas e indemnización, en su caso).
d) Y, por último, también se incluirían en este Incidente las cuestiones que se susciten al amparo del artículo 108.3 de LRJCA (añadido por la Ley Orgánica 7/2015, en relaciones con ejecuciones de sentencias que implique demoliciones de inmuebles.
3º. En tercer lugar, el legislador, en el número 2 del expresado artículo 109 se remite al procedimiento incidental, calificándolo de cuestión incidental, y considerando como trámites a seguir, el de la audiencia o traslado a las partes en el procedimiento seguido ---por un plazo máximo de veinte días, para que aleguen lo que estimen procedente---, y la conclusión de la cuestión incidental mediante auto dictado por el Juez o Tribunal, en el plazo de diez días. Obviamente, el período probatorio sería también viable en este incidente.
1º. La Sala de instancia, por una parte, actuó con corrección cuando denegó la autorización de entrada a las fincas afectadas por el retracto ejercitado por la Junta de Andalucía, no incurriendo en defecto de jurisdicción por haberse remitido a la jurisdicción civil.
Efectivamente, como pone de manifiesto la Junta de Andalucía, los autos impugnados se remitieron a dicha jurisdicción civil por considerar que la toma de posesión de las fincas (para lo que se solicitaba autorización) se encontraba subordinada a la previa inscripción registral del documento traslativo de la propiedad de las mismas, cuando, además, como fincas registrales, las mismas habían desaparecido y se habían sustituido por las fincas de reemplazo tras la actuación urbanística (proyecto de compensación y reparcelación debidamente aprobados); sin embargo, añaden, al margen del retracto, la resolución impugnada declaraba la procedencia del acta de ocupación y pago, cuya legalidad no había sido cuestionada en vía jurisdiccional. Por ello, considera la Administración recurrente que los autos impugnados no pueden, en fase de ejecución, cuestionar la legalidad de dicha acta y remitirse a la jurisdicción civil, pues la jurisdicción contencioso administrativo es la competente y, por ello, era procedente la autorización de entrada de conformidad con lo establecido en el artículo 96.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
Si bien se observa, los autos impugnados no alteran el contenido del fallo de la sentencia, que fue la confirmación de la legalidad de la Resolución de la Consejería de Medio Ambiente que acordó la adquisición de la finca mediante el ejercicio del derecho de retracto; la decisión denegatoria de los mismos autos se fundamenta, en síntesis, en la doctrina establecida en la STS de 16 de mayo de 2012 (RC 5446/2009 ), seguido a instancia de la misma Junta de Andalucía, contra la calificación negativa del Registro de la Propiedad a la inscripción de acta de ocupación y pago, que sería confirmada por la Dirección General de los Registros y del Notariado.
Pues bien, procede la confirmación de la decisión adoptada por la Sala de instancia. Puede ser cierta la extensión de la legalidad, decretada en sede jurisdiccional, por parte de la sentencia que se ejecuta, al acta de pago y ocupación de las fincas afectadas por la resolución recurrida, pero la potencialidad del fallo de la sentencia que se ejecuta no puede extenderse a la resolución de los conflictos que se suscitan como consecuencia de la transformación física y registral de las originarias fincas objeto de retracto y, a continuación, como consecuencia de su acceso al Registro de la Propiedad, a lo que pudieran oponerse tanto las recurridas como el propio Registro al llevar a cabo la calificación; obvio es que ---como ponen de manifiesto los autos impugnados--- esta jurisdicción debe de detenerse ante pronunciamientos de este tipo. En un supuesto como el de autos, lo que, realmente, se pone de manifiesto es una discrepancia entre la realidad física de las fincas sobre las que, en su día, se ejercitó el derecho de retracto, por la Administración ahora recurrida, y la realidad registral actual derivada de la transformación urbanística; pues bien, la resolución de tal discrepancia excede, sin duda, del ámbito resolutorio propio de la ejecución de sentencia, ya que, de accederse por la Sala de instancia a la autorización entrada en las originarias fincas objeto de retracto, ello implicaría ---tácitamente--- la ocupación de una realidad actual que no se corresponde con el contenido del retracto, cuya legalidad se declaró por la sentencia. Esto es, tal autorización implicaría una interferencia en el proceso transmisivo, correspondiendo el control de su legalidad ---y de su posibilidad de constatación registral mediante la correspondiente inscripción--- al Registro de la Propiedad, y, de discreparse con la decisión que se adopte, es a la jurisdicción quien, en definitiva, debe resolver tal discrepancia.
2º. La Sala de instancia, igualmente, actuó con corrección cuando rechazó formular el requerimiento económico que se le planteaba por parte de la Junta de Andalucía, sin que, con tal decisión denegatoria se extralimitara del contenido del fallo de la sentencia.
La Junta de Andalucía recurrente entendió que tal extralimitación se habría producido en dos declaraciones contenidas en los autos impugnados: por (1) declarar la subordinación de la toma de posesión de las fincas ---para lo que solicitaba la correspondiente autorización de la Sala---- a la previa inscripción registral, y por (2) negar la posibilidad de la inscripción registral del acto administrativo de ejercicio del derecho de retracto.
Insiste la recurrente en que, en tal declaración de legalidad, 'se incluye' la del acta de pago y ocupación como acto previo a la inscripción registral, sin perjuicio de la documentación necesaria para lograr la misma, y, por ello, los autos impugnados carecen de cobertura legal y son contrarios al contenido del fallo de la sentencia; discrepa de la aplicación de la doctrina contenida en la STS de 16 de mayo de 2012 , pues, en el supuesto de autos, sólo se pretendía la entrada en la finca para 'poder llevar a efecto el acta de ocupación, cuya procedencia fue confirmada en el fallo', y, en consecuencia, considera que, ante la oposición del interesado a la ocupación de la finca, debe contarse con la autorización judicial, que se trata, según manifiesta, de 'un acto administrativo directamente ejecutivo que en modo alguno precisa de la existencia de inscripción registral alguna', añadiendo que, 'la entrada en la finca en ejecución de ese acta de ocupación, pretende garantizar la finalidad perseguida con el ejercicio de retracto'.
No nos encontramos ante un supuesto de ejecución de sentencia como el contemplado en la STS de 16 de abril de 2013 (RC 918/2012 ), en el que, según dijimos, '... se trataba, por el contrario, de un mandato jurisdiccional, adoptado en el marco de un procedimiento judicial ---seguido con todas las garantías procesales--- de ejecución de sentencia. Y, de un mandato, que derivaba de una sentencia firme que había procedido a la anulación del Acuerdo municipal que --- por tanto, de forma indebida--- había posibilitado la cancelación del embargo trabado con las importantes consecuencias económicas para los intereses públicos. Esto es, de un mandato que pretendía proyectar la legalidad sobre la institución administrativa registral.
Se olvida, por tanto, que, a diferencia del sistema tradicional, que se contenía en el artículo 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa de 27 de diciembre de 1956 (LRJCA 56), conforme al cual 'la ejecución de las sentencias corresponderá al órgano que hubiere dictado el acto o la disposición objeto del recurso', la vigente
En la citada STS dejábamos constancia de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre ejecución se sentencia (citando la STC 22/2009, de 26 de enero ), que concluía señalando:
'También se ha señalado que, cuando para hacer ejecutar lo juzgado, el órgano judicial adopta una resolución que ha de ser cumplida por un ente público, éste ha de llevarla a cabo con la necesaria diligencia, sin obstaculizar el cumplimiento de lo acordado, por imponerlo así el art. 118 de la Constitución , y que cuando tal obstaculización se produzca, el Juez ha de adoptar las medidas necesarias para su ejecución sin que se produzcan dilaciones indebidas, pues el retraso injustificado en la adopción de las medidas indicadas afecta en el tiempo a la efectividad del derecho fundamental ( STC 149/1989, de 22 de septiembre , F. 3)'.
Y, concluíamos señalando:
'La vigente LRJCA, dado su carácter procesal, centra, sin embargo, tal obligación de cumplimiento de las sentencias en las partes procesales; esto es, en quienes han tenido tal consideración procesal dentro del recurso o proceso que ha dado lugar a la sentencia cuya ejecución se pretende, señalando, en tal sentido, en su artículo 103.2, que 'las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en estas se consignen'. Pero la obligación es más amplia. El mandato constitucional contenido en el artículo 118 de la Constitución de 1978 de 'prestar la colaboración requerida ---por los Jueces y Tribunales--- en el curso del proceso y en ejecución de lo resuelto' ---que luego reiterara el artículo 17.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ---, aparece igualmente recogido en el nuevo artículo 103.3 de la LRJCA , al señalarse que 'todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales Contencioso- administrativos para la debida y completa ejecución de lo resuelto'. La Exposición de Motivos de la misma, de forma explícita, se refiere a tal deber o principio, recordando 'la imperiosa obligación de cumplir las resoluciones judiciales y colaborar en la ejecución de lo resuelto, que la Constitución prescribe, y ... entronca directamente con el derecho a la tutela judicial efectiva ...'.
Será, por tanto, el órgano jurisdiccional el que, atendiendo a la existencia de acreditados terceros registrales, decidirá lo procedente en cada caso concreto, pues, no resulta de recibo pretender aislar o blindar jurídicamente, en todo caso, la institución registral ---con su obligada y necesaria protección de los terceros registrales de buena fe--- frente a la potencialidad jurídica de una resolución judicial fruto de un procedimiento contradictorio que ha decidido sobre los derechos de los particulares y sobre la legalidad de la actuación administrativa. Será, pues, el órgano jurisdiccional el que valorará la concreta situación de terceros cuyos derechos garantiza el Registro, y decidirá, motivadamente, sobre los efectos que en el ámbito registral ha de producir la decisión jurisdiccional en trance de ejecución. Decisión de la que, por supuesto, será único responsable el órgano judicial'.
Pero, obviamente, el contemplado no es el caso de autos, pues lo que, en síntesis, en aquella sentencia se exponía es que, en ejecución de sentencia, el Registro de la Propiedad no puede discrepar ---en la forma en que allí lo hizo--- de la calificación de tercero de buena fe, una vez resuelta esta posición en el correspondiente incidente de ejecución, como no podrá hacerlo cuando, en un futuro inmediato, los tribunales se pronuncien sobre tal concepto al amparo del nuevo párrafo 3º del artículo 108 de la LRJCA .
Los motivos, pues, decaen.
No obstante, esta condena, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 139, apartado 3, sólo alcanzará, por todos los conceptos acreditados por cada una de las partes recurridas, a la cantidad máxima de 3.000 euros ---más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido---, a la vista de la índole de asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en los respectivos escritos de oposición.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.