Auto Contencioso-Administrativo Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso-Administrativo, Rec. 1786/2012 de 19 de febrero del 2015

RAZONAMIENTOS JURÍDICOS

ÚNICO. Dispone el artículo 27 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa que cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de una disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para reconocer del recurso directo contra tal disposición, que en el caso lo es esta misma Sala.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sección ACUERDA: PLANTEAR A LAS PARTES comparecidas en autos CUESTIÓN DE ILEGALIDAD del Acuerdo de la Comissió Territorial d?Urbanisme de Girona de 28 de julio de 2.004, corrigiendo error material en el anexo 3 (condominio 9f/2) de las normas urbanísticas del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Begur, consistente en fijar el índice de ocupación máxima en un 35% para tal condominio y zona. A tal efecto, sirva esta misma resolución de requerimiento a las partes comparecidas en esta alzada para que, en el plazo común de 15 días y si a su derecho interesa (plazo durante el cual tendrán los autos a su disposición en Secretaría), puedan formular sobre el particular las alegaciones y aportar los documentos que estimen oportunos para la resolución de la cuestión planteada. Publíquese este auto en el Boletín Oficial de la Provincia.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciendo saber que la misma es firme y contra ella no cabe recurso ordinario alguno. Lo acuerdan, mandan y firman los Ilmos. Sres. anotados".

A su vez, el citado Auto de 13 de julio de 2011 constituye una resolución dictada en ejecución de la Sentencia de 12 de julio de 2011, dictada asimismo por la misma Sala y Sección del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , cuya parte dispositiva contenía un séptimo y último apartado, del siguiente tenor literal:

" FALLAMOS

7) Esta misma Sala planteará a las partes cuestión de ilegalidad del acuerdo de la Comissió Territorial d?Urbanisme de Girona de 28 de julio de 2.004, corrigiendo error material en el anexo 3 (condominio 9f/2) de las normas urbanísticas del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Begur, consistente en fijar el índice de ocupación máxima en un 35% para tal condominio y zona".

TERCERO.- De acuerdo con lo expuesto, y por las razones asimismo expresadas en nuestro Auto de 22 de septiembre de 2014 sobre las que a continuación se insistirá, vinimos a acordar de oficio a la sazón la iniciación de un incidente de nulidad de actuaciones, a partir del dictado de la Sentencia de 12 de julio de 2011 , sometiendo esta cuestión a las partes y emplazando a éstas en el proceso para que pudieran comparecer en el indicado incidente. Efectuadas las alegaciones correspondientes por las partes efectivamente personadas, corresponde ahora emitir el correspondiente pronunciamiento al respecto.

CUARTO.- La cuestión de ilegalidad se orienta, en efecto, a depurar del ordenamiento jurídico las disposiciones reglamentarias que resultan contrarias al ordenamiento jurídico, por el órgano jurisdiccional competente a tal fin.

Adelantamos ya en nuestro Auto de 22 de septiembre de 2014 , sin embargo, que la cuestión de ilegalidad constituye un mecanismo de colaboración entre órganos jurisdiccionales "específicamente diseñado para los supuestos en que el órgano jurisdiccional competente para el enjuiciamiento de la legalidad de un acto dictado en aplicación de una disposición general carece de competencia para pronunciarse sobre la validez de dicha disposición general".

Establece, en efecto, el artículo 27 de nuestra Ley jurisdiccional :

"1. Cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados siguientes.

2. Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general.

3. Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma".

Así, pues, procede el planteamiento de la cuestión en el primero de los supuestos contemplados en el indicado precepto, esto es, cuando un Juez o Tribunal de lo Contencioso-Administrativo hubiere dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición.

No ha lugar al planteamiento de la cuestión, en cambio, en los otros dos supuestos contemplados en los siguientes apartados de este mismo precepto. Específicamente referido su apartado 3 al Tribunal Supremo, interesa ahora centrarse en lo prevenido por el apartado 2 a los efectos de solventar la presente controversia, y que dispone para el resto de los órganos jurisdiccionales que cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general.

Carece de sentido promover en tales casos cuestión de ilegalidad porque, en tanto que mecanismo de colaboración entre órganos jurisdiccionales, sólo se justifica el recurso a dicho mecanismo cuando difieren los órganos jurisdiccionales competentes para conocer de la legalidad del reglamento y del acto dictado en su ejecución. Así lo deja perfectamente explicitado nuestra Ley jurisdiccional en su Exposición de Motivos.

QUINTO.- A falta de la indicada coincidencia, el mecanismo de la cuestión de ilegalidad -cuya regulación concreta después nuestra Ley jurisdiccional en sus artículos 123 y siguientes -, persigue en efecto solventar el problema de incompetencia que padece el órgano jurisdiccional llamado a pronunciarse sobre la legalidad de un acto, cuando dicho órgano carece de competencia para enjuiciar la legalidad de la disposición de carácter general que le sirve de apoyo, remitiendo así el tratamiento de la cuestión a quien dispone de la competencia requerida para llevar a cabo el enjuiciamiento de dicha disposición (artículo 27.1).

Al referirse sólo y exclusivamente a este último precepto (artículo 27.1), el artículo 123.1 de la indicada Ley, que es con el que se inicia propiamente la regulación de las cuestiones de ilegalidad, confirma precisamente el planteamiento expuesto.

La cuestión de ilegalidad evita posibles disfunciones en la interpretación de una norma reglamentaria por distintos órganos jurisdiccionales, los cuales, además, carecen de competencia para formular un juicio de validez sobre ella; y permite resolver sobre su adecuación a derecho por quien dispone de dicha competencia y la tiene, además, para pronunciarse al respecto con efectos generales: el artículo 126.2 apela en este sentido, específicamente, al artículo 72.2 de nuestra Ley jurisdiccional y, en general, a las normas reguladoras del recurso directo contra reglamentos contenidas en la Ley.

En cambio, como decíamos antes, cuando el órgano jurisdiccional dispone de la competencia requerida para pronunciarse, no sólo sobre la legalidad del acto sometido a su enjuiciamiento, sino también sobre la de la norma reglamentaria que le proporciona cobertura, el artículo 27 de la Ley jurisdiccional , en su apartado segundo, emplaza a dicho órgano jurisdiccional a resolver sobre ambos extremos y ha de hacerlo en unidad de acto, al mismo tiempo y en la misma resolución, sin deferir el tratamiento de la cuestión a un ulterior proceso.

Entenderlo de otro modo desatiende la funcionalidad que resulta propia del mecanismo de la cuestión de ilegalidad y contribuye sólo a dilatar sin justificación un pronunciamiento sobre la legalidad de un reglamento, aplazando la adopción de una resolución que, en aras de la seguridad jurídica, y precisamente porque el reglamento constituye una norma de aplicabilidad general con pluralidad de destinatarios, requiere ser esclarecida, si ello resulta viable, sin ningún género de demoras.

SEXTO.- Sólo cumple añadir que, por lo demás, sobre este asunto hemos tenido ocasión de pronunciarnos ya y lo hemos hecho en sentido coincidente con el expuesto ahora.

Así, por ejemplo, en nuestra Sentencia de 5 de octubre de 2005 (RC 5446/2002 ), tras hacer referencia a los problemas surgidos del control difuso de los recursos indirectos, vinimos a declarar:

"(...) Pues bien, si esa era la entidad del problema que quiso atajar la Ley 29/1998 (problema que afectaba, según el propio legislador, a principios, como el de la seguridad jurídica, que la Constitución garantiza -artículo 9.3 de la misma- y a derechos, como el de la igualdad en la aplicación de la Ley, susceptibles de amparo constitucional - artículos 14 y 53.2 de la Constitución -), y si esa es la solución legalmente acogida para evitarlo, difícilmente podría sostenerse que esa solución no era la solución ya obligada desde el momento mismo en que entró en vigor la Ley 29/1998. Lo que en el caso de autos, en el que la sentencia aquí recurrida se dicta el 24 de mayo de 2002 , se traducía en la obligada aplicación por la Sala de Instancia de lo dispuesto en el artículo 27.2 de la repetida Ley 29/1998 (a cuyo tenor: " Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general "), por ser dicha Sala la competente para conocer del recurso directo contra aquella aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de Camarles. Antieconómico e innecesario para preservar el principio de contradicción sería sostener que esa Sala hubiera debido plantearse a sí misma una cuestión de ilegalidad tras un proceso en el que ya se planteaba la ilegalidad de la norma y en el que era parte la Administración autora de ella .

En el mismo sentido, la Sentencia de 17 de mayo de 2006 (RC 1530/2003), también de la misma Sección :

"Antes de entrar en el examen de los motivos de casación invocados por una y otra recurrente, debemos señalar que, después de la entrada en vigor de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, en contra del parecer expresado por la Sala de instancia en el fundamento jurídico tercero, «cuando el juez o tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general» (artículo 27.2), de manera que ya no es aplicable la doctrina que la Sala sentenciadora recoge en el indicado fundamento jurídico tercero acerca de que «en el caso de impugnación indirecta de disposiciones generales, únicamente resulta posible declarar la nulidad de los actos de aplicación impugnados, pero no de la disposición misma», pues, como el citado precepto de la Ley 29/1998 establece, si el juez o tribunal fuese competente para conocer del recurso directo contra la disposición general, en la sentencia que pronuncie deberá declarar la validez o nulidad de esa disposición general, debiendo, en el caso de que no fuere competente para hacer tal declaración, plantear la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, según establecen concordadamente los artículos 27.1 y 123 a 126 de la Ley de esta Jurisdicción ".

La controversia, así, pues, había quedado ya solventada con anterioridad en los términos expuestos.

SÉPTIMO.- Por virtud de cuanto antecede -y en aplicación de lo dispuesto por el artículo 240.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , en relación con el artículo 238.2 del mismo Texto Legal - procede estimar el presente incidente y declarar la nulidad de actuaciones, acordando consecuentemente la nulidad de la Sentencia procedente de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 12 de julio de 2011 .

Y a partir de ella la de todos los actos sucesivos dictados en su desarrollo y ejecución -así, particularmente, el Auto de 13 de julio de 2011 y la ulterior Sentencia de 2 de febrero de 2012, dictados por la misma Sala y Sección, por medio de los cuales, respectivamente, vino a promoverse y a resolver la cuestión de ilegalidad contra el Acuerdo de la Comissió Territorial d?Urbanisme de Girona, de 28 de julio de 2004-.

A fin de formular el pronunciamiento que corresponda sobre la validez de esta disposición al mismo tiempo y en la misma resolución en que la Sala vino a pronunciarse sobre el resto de las cuestiones examinadas en la Sentencia de 12 de julio de 2011 , con las consecuencias que corresponda .

A la expresada finalidad, consecuentemente también, hemos de ordenar la retroacción de las presentes actuaciones al momento anterior del dictado de esta última sentencia.

Vistos los preceptos citados y demás normas de procedente aplicación,