1550 - ¿Cuáles son las sanciones que se le pueden imponer a un extranjero y dónde están reguladas?

• Multas.
• Decomiso.
• Expulsión.

A TENER EN CUENTA. La expulsión se puede aplicar para ciertas infracciones graves, para todas las infracciones muy graves y para los casos en que se produzca una condena dentro o fuera de España por una conducta dolosa, que constituya en España un delito castigado con pena privativa de libertad superior a un año, pero nunca se podrá sancionar a la vez con multa y expulsión, pues son opciones alternativas. 

CUESTIÓN

¿Se puede establecer, en algún caso, una sanción distinta, en materia de extranjería, a las de multa, decomiso o expulsión?

Cuando se trate de la infracción muy grave prevista en el artículo 54.1 d) de la LOEX, relativa a la contratación de trabajadores extranjeros sin autorización de residencia y trabajo previa, la autoridad gubernativa podrá adoptar, sin perjuicio de interponer la sanción correspondiente, la clausura del establecimiento o local desde 6 meses a 5 años (art. 55.6 de la LOEX).

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1140/2023, de 18 de septiembre, ECLI:ES:TS:2023:3700

Aplicación de la legislación y jurisprudencia de la UE y de la doctrina, jurisprudencia y marco normativo español en materia de sanciones que llevan aparejadas la expulsión del territorio nacional.

«Consideraban ambos órganos judiciales que la referida STJUE no dejaba margen para la imposición de una multa, como alternativa a la expulsión, al nacional de país tercero que se encontrare en España en situación irregular sin concurrir alguna de las excepciones previstas en la normativa comunitaria.

Incluso la Sala de Bilbao, conocedora de una nueva sentencia del TJUE sobre la cuestión litigiosa (STJUE de 8 de octubre de 2020, C-568/19), fue más allá, completando su motivación con una remisión a lo razonado en la sentencia de 23 de octubre de 2020 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en la que se señalaba que la modificación legislativa del art. 57.1 de la Ley Orgánica 4/2000, introducida por la Ley Orgánica 2/2009, no vino a confirmar, y convertir en ley, la jurisprudencia del Tribunal Supremo que exigía la concurrencia de circunstancias agravantes como requisito para la adopción de la sanción de expulsión, sino que dicha reforma se limitó a exigir la ponderación del principio de proporcionalidad en la imposición de las sanciones y a la necesidad de motivar las resoluciones.

Como hemos visto anteriormente tales conclusiones no son correctas. En primer lugar, porque la interpretación que se sostiene de que solo puede imponerse la expulsión supone una vulneración del principio de legalidad sancionadora tal y como ha expresado el Tribunal Constitucional en sentencias de este mismo año (por todas, la STC 47/2023, de 10 de mayo, cuyo fundamento esencial hemos reproducido) ya que al excluirse la posibilidad de imponer la multa implícitamente se estaría aplicando la Directiva con un efecto directo vertical descendente. En segundo lugar, porque la reforma de la Ley de Extranjería realizada en el año 2009, que tenía entre otros objetivos trasponer la Directiva de retorno, mantiene la doble sanción (multa o expulsión) de forma alternativa y no acumulativa, pero introduce una referencia al principio de proporcionalidad para adoptar la más grave, la sanción de expulsión, referencia que tiene todo el sentido al existir la posibilidad de elegir la sanción alternativa menos grave (la multa). Solo la existencia de esa alternativa justifica el obligado juicio de ponderación que deriva del principio de proporcionalidad. Precisamente la invocación de este principio en el art. 57.1 de la Ley de Extranjería se hace en referencia a la imposición de la sanción de expulsión en lugar de la de multa, obligando además este precepto a que en la resolución administrativa se motiven especialmente los hechos que se tienen en cuenta para la imposición de la sanción más grave. Finalmente, el propio TJUE ha declarado la compatibilidad con el Derecho Europeo de este régimen de dualidad de sanciones en su sentencia de 2 de marzo de 2022, con el matiz anteriormente expuesto de que la imposición de una sanción de multa no debe impedir una decisión de retorno que contemple la salida voluntaria, que podrá ser impuesta forzosamente de no ser atendida en el plazo establecido.

Así las cosas, resultan ociosas las consideraciones de la Sala de Madrid, que motivan in aliunde la decisión de la Sala de Bilbao, sobre los distintos grados de vinculación entre ley y jurisprudencia y la contradicción de esta última con el Derecho Europeo. Como hemos razonado anteriormente, ni nuestra jurisprudencia se aparta del mandato legal, y aún menos lo contradice, ni es contraria a la interpretación proporcionada por el TJUE de la Directiva de retorno en relación con la normativa española, cuando ésta se le ha expuesto correctamente en la cuestión prejudicial, como ocurre en el asunto C-409/20, que dio lugar a la STJUE de 2 de marzo de 2022. Además, la interpretación de la Sala de instancia vulnera el derecho fundamental a la legalidad sancionadora tal y como ha destacado el Tribunal Constitucional a raíz de su sentencia 47/2023, de 10 de mayo.

Finalmente, no puede ser acogido el planteamiento del Abogado del Estado de que la carga de la prueba le corresponde al sancionado o que debe ser esta Sala la que motive la decisión que deba ser adoptada en lugar de la Administración. En el procedimiento sancionador corresponde a la Administración acreditar los hechos que justifican la decisión adoptada, en este caso la sanción de expulsión por la concurrencia de circunstancias agravantes, sin que en dicha tarea pueda sustituirla este Tribunal.

En definitiva, ambas sentencias deben ser anuladas, así como la resolución de la Subdelegación del Gobierno de Guipúzcoa, de 31 de mayo de 2019, por la que se acordaba la expulsión de don Antonio, de nacionalidad colombiana, del territorio nacional con prohibición expresa de entrar nuevamente en el mismo durante un periodo de tres años, por carecer de la debida justificación de la imposición de la sanción más grave de expulsión frente a la multa, con estimación del recurso de casación».

Regulación de las sanciones

Las sanciones aparecen reguladas en el artículo 55 de la LOEX. En particular, a la expulsión del territorio se refiere el artículo 57 de la LOEX que ya ha sido examinado al tratar el punto relativo de la salida del territorio español.

La imposición de estas sanciones corresponderá al subdelegado del Gobierno o al delegado del Gobierno en las comunidades autónomas uniprovinciales. En caso de que la comunidad autónoma tenga atribuidas competencias en materia de autorización inicial de trabajo de extranjeros, se le concederá la potestad para la imposición de las sanciones, que la podrá ejercer la autoridad que la comunidad autónoma determine.

El procedimiento sancionador se iniciará por acta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de acuerdo con lo establecido en el procedimiento sancionador por infracciones del orden social, siempre que estemos ante casos de infracción leve del artículo 52. c), d) o e) de la LOEX, de infracciones graves del artículo 53.1. b) y 53.2. a) de la LOEX, y muy grave del artículo 54.1. d) y f) de la LOEX.