Caso práctico que valora la legitimación de un ayuntamiento para recurrir una sentencia favorable prescindiendo del acuerdo previo y dictamen del secretario

PLANTEAMIENTO

El Ayuntamiento de «X» formula recurso de apelación, sin haber acompañado ni mencionar en el escrito de interposición el acuerdo previo necesario que establece el apartado 2 d) del artículo 45 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), ni el dictamen previo del secretario de la Corporación. ¿Debe inadmitirse el recurso de apelación del ayuntamiento?

RESPUESTA

No es una cuestión pacífica en nuestra jurisprudencia. En cuanto a la exigencia de dictamen del secretario, ciertamente viene exigido por el art. 54.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL) al señalar que: «Los acuerdos para el ejercicio de acciones necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales deberán adoptarse previo dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos de un Letrado». La jurisprudencia ha destacado la finalidad de estos acuerdos para que las entidades locales no se aventuren en promover litigios sin ninguna probabilidad de alcanzar éxito.

En primer lugar, aunque la necesidad de aportación de informe o dictamen previo al ejercicio de acciones no es una cuestión discutida, como recuerda el TS, en su STS n.º 430/2021, de 24 de marzo, ECLI: ES:TS:2021:1997, existe una clara tendencia en la jurisprudencia a la flexibilización de cualquier requisito formal cuando las Corporaciones Locales formulan recursos de apelación o casación, contra las resoluciones que les resultan desfavorables:

«En este sentido, cabe citar, entre otras, las sentencias de esta Sala de 24 de noviembre de 2011 (rec. cas. núm. 5786/2008) y de 1 de octubre de 1992 (rec. revisión núm. 2538/1991) que declaró:

'[...] La exigencia del acuerdo corporativo previo, plenario del Presidente de la Corporación Local, por vía de urgencia en éste último caso, precedido del dictamen de Letrado, como presupuesto procesal -y correlativo motivo de inadmisibilidad- es tema que ha ocupado a la jurisprudencia.

Ha de señalarse, en primer término, la doble línea de flexibilización de tal requisito formal, que se manifiesta, de un lado, exigirlo tan sólo para el ejercicio de la acción que pudiéramos llamar inicial, es decir, para el proceso administrativo de primera instancia no así para las sucesivas fases procesales referidas sobre todo a la segunda instancia o apelación [...]' (FD Tercero).

En la misma línea, la sentencia de 14 de diciembre de 1998 (rec. cas. núm. 2688/1993) afirmó lo siguiente:

'La exigencia del 'dictamen del Secretario, o, en su caso, de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un Letrado' para el ejercicio de acciones judiciales necesarias para la defensa de los bienes y derechos de las Entidades locales ( art. 54.3 TRRL y 221.2 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por RD 2568/1986, de 28 de noviembre) ha sido objeto de consideración por esta Sala que ha elaborado, desde hace tiempo, una consolidada doctrina jurisprudencial caracterizada por la flexibilización de tal requisito formal. De un lado, le ha referido exclusivamente a la instancia, primera en su caso, no a la apelación o al recurso de casación [...]' (FD Primero).

No puede considerarse contraria a esta consolidada línea jurisprudencial nuestra sentencia de 17 de mayo de 2005 (rec. cas. núm. 3000/2001), pues en aquel caso el Ayuntamiento recurrente en casación había sido parte codemandada, no demandada, en la instancia, pues el acto impugnado procedía de otra Administración (Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Barcelona), y es esa distinta posición procesal, en la que el Ayuntamiento pasa a impugnar la sentencia que anuló un acto dictado por otra Administración, la razón por la que nuestra STS de 17 de mayo de 2005, cit., acogió la causa de inadmisibilidad por falta de legitimación del Ayuntamiento recurrente ( art. 69.b LJCA)».

En segundo lugar, es posible que el citado requisito sea subsanado con posterioridad al ejercicio de la acción (STS n.º 1291/2019, de 1 de octubre, ECLI:ES:TS:2019:2946).

Finalmente, hay que tener en cuenta la posición manifestada por otros tribunales, como el TSJ de Castilla-La Mancha, que en su STSJ de Castilla-La Mancha n.º 99/2016, de 31 de enero, rec. 321/2014, considera que el artículo 45.2 d) LJCA, exige acreditar el cumplimiento de los requisitos preceptivos para interponer acciones a las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación; pero tal precepto se ocupa de los documentos que debe acompañar el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo. Por tanto, en la medida que la referida exigencia no está prevista en la regulación del recurso de apelación, no puede interpretarse extensivamente la dicción de dicho artículo llevando a obstaculizar el ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva en la vertiente de derecho a interponer los recursos previstos en las normas procesales.