Caso práctico que analiza la posible desviación de poder por la modificación de una normativa llevada a cabo por la Administración

PLANTEAMIENTO

¿Es posible declarar la nulidad de la modificación puntual de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de un municipio, por concurrir la figura de la desviación de poder en la actuación llevada a cabo por la Administración planificadora, sobre la base de que lo que realmente persigue dicha modificación es que se reestablezca el equilibrio financiero de una sociedad, lo cual vulneraría el ordenamiento jurídico, pues supone dar prioridad a unos intereses privados sobre el interés público?

RESPUESTA

Sí. En la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, n.º 1358/2009, de 20 de noviembre, ECLI:ES:TSJM:2009:15592, el Tribunal, además de reconocer el ius variandi del que goza la Administración a la hora de redactar, modificar o revisar los instrumentos de planeamiento, establece los límites a esta prerrogativa, de forma que la Administración no puede desarrollar su labor planificadora sin barreara alguna, esto es, arbitrariamente.

En este sentido, la Sala afirma que:

«El interés general exige la racionalidad de las nuevas decisiones urbanísticas, la correcta valoración de las situaciones fácticas, la coherencia de la utilización del suelo con las necesidades objetivas de la comunidad, la adecuada ordenación territorial y el correcto ajuste a las finalidades perseguidas, y como afirman las SSTS de 3/enero y 26/marzo/1996 , el control jurisdiccional de las facultades discrecionales de la Administración debe encaminarse a examinar «la existencia de un desacomodamiento a lo legal o reglamentariamente dispuesto, una desviación de poder o una arbitrariedad o irracionalidad en la solución propuesta por el plan, ya que en lo demás goza de una entera libertad para elegir la forma en que el territorio ha de quedar ordenado, motivo por el que se impone para desechar ésta la presencia de una argumentación o prueba que demuestre la concurrencia de los supuestos de excepción».

Se observa como la jurisprudencia ha venido imponiendo ciertos límites a la facultad planificadora de la Administración, basados, principalmente, en la coherencia del planeamiento con la realidad existente y en la finalidad pública e interés social que lleva aparejada la labor planificadora.

Asimismo, la Sala de instancia, con base en la normativa de derecho público, define la desviación de poder como «el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los establecidos por el ordenamiento jurídico», para posteriormente matizar:

«a) que es necesario un acto aparentemente ajustado a la legalidad, pero que en el fondo persigue un fin distinto del interés público querido por el legislador; b) que se presume que la Administración ejerce sus facultades conforme a derecho; y c) que no puede exigirse una prueba plena sobre su existencia, ni tampoco fundarse en meras presunciones o conjeturas, siendo necesario acreditar hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad, pero con finalidad distinta de la pretendida por la norma aplicable (STS de 10.12.1998)».

Vemos pues como el rasgo fundamental de la desviación de poder consiste en que la Administración, a la hora de desarrollar la actividad planificadora, se aparta del interés público que ha de presidir dicha actuación.

En el caso concreto analizado, admite el Tribunal que:

«Del contenido de la Memoria del Plan, claramente se colige que la verdadera y auténtica finalidad de la modificación recurrida fue posibilitar que Parque Temático de Madrid S.A., recuperara su equilibrio patrimonial y pudiera liquidar toda la deuda que le era exigible en aquel momento. [...] Así pues, podemos afirmar que la modificación de las Normas Subsidiarais de Planeamiento de San Martín de la Vega en el ámbito del ámbito del Plan Parcial del Sector SAU-D, "Parque de Ocio de la Comunidad de Madrid", no responde a una razón urbanística de carácter general municipal, ni a criterios de ordenación territorial, ni se justifica en una razón de interés público y que obedeció al único designio de salvar a una sociedad, -cuyo capital social, en un 60% pertenece a entidades mercantiles privadas-, de la difícil situación económica por la que atravesaba . Así pues la modificación recurrida está viciada de desviación de poder puesto que el ejercicio de la potestad del planeamiento no fue encaminada a servir al interés público urbanístico».

Por tanto, en este caso, el Tribunal Superior de Justicia ha entendido que la analizada modificación puntual de las Normas Subsidiarias es nula por concurrir la desviación de poder, debido a que la Administración adoptó la decisión de modificar dichas Normas Subsidiarias con la única finalidad de que una sociedad mercantil, de capital mayoritariamente privado, recuperara su equilibrio patrimonial. Finalidad que entiende se aparta del interés general que debe presidir la labor planificadora de la Administración.