¿Tienen los empleados públicos derecho a la promoción profesional y a la promoción interna?

El TREBEP regula el derecho a la carrera profesional y a la promoción interna en sus artículos 16 a 20, sin embargo en su disposición final cuarta establece que estos quedan en suspenso hasta que entren en vigor las leyes de la función pública que se dicten en desarrollo del mencionado estatuto. Por lo tanto, se deben tener en cuenta:

• La Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública.
• El Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado.

Teniendo presente que la Ley 30/1984, de 2 de agosto, mantendrá su vigencia en tanto no se oponga a lo establecido en el TREBEP y hasta que se dicten las leyes de función pública.

Además, se deberá tener presente el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo, que establece medidas urgentes en materia de función pública.

Promoción profesional y carrera profesional

En primer lugar, establecer que los funcionarios de carrera tienen derecho a la promoción profesional. La Ley 30/1984, de 2 de agosto, establecía que los puestos de trabajo se clasifican en 30 niveles y que serían el Gobierno y los órganos de gobierno de las comunidades autónomas los que determinasen los intervalos que correspondan a cada cuerpo o escala. En este sentido, en la disposición transitoria tercera del TREBEP se establece que mientras no se apruebe la normativa reglamentaria correspondiente, los intervalos de los niveles que corresponden a cada grupo o subgrupo de clasificación, son los siguientes:

Cada funcionario posee un grado personal que corresponda a algún nivel en los que se clasifican los puestos de trabajo. Por tanto, este derecho se traduce en la posibilidad que tienen los funcionarios públicos de ascender de nivel profesional.

El concepto de promoción profesional está ligado al de carrera profesional. El TREBEP —artículo 16.2— define carrera profesional como «el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad». 

Este derecho de promoción se convierte en un deber de la Administración de promover que sus empleados actualicen y perfeccionen su cualificación profesional.

Asimismo, la carrera profesional puede consistir —tal y como se deriva del art. 16.3 del TREBEP— en la aplicación aislada o simultánea de las siguientes modalidades:

• Carrera horizontal, que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo.
• Carrera vertical, que consiste en el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los procedimientos de provisión de puestos de trabajo (que pasarán a estar regulados, una vez entre en vigor la normativa reguladora de la función pública, en los arts. 78 y siguientes del TREBEP).
• Promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un subgrupo, o grupo de clasificación profesional en el supuesto de que este no tenga subgrupo, a otro superior.
• Promoción interna horizontal, que consiste en el acceso a cuerpos o escalas del mismo subgrupo profesional.

Para que quepa la progresión simultánea de un funcionario de carrera en las modalidades de carrera horizontal y vertical, deberá haberlas implantado la Administración previamente en un mismo ámbito.

Sin bien, se prevé que estas modalidades de promoción se regulen por la normativa que desarrolle el TREBEP, el Tribunal Supremo ha establecido doctrina al respecto, tal y como, se deriva de las siguientes sentencias:

• Respecto a la carrera horizontal:
• La sentencia del Tribunal Supremo n.º 791/2023, de 13 de junio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:2800, sobre la legalidad de una norma sectorial de la provincia de Jaén sobre el desarrollo de un sistema de carrera horizontal, estableciendo:

«Ahora bien, además de la demora de sus efectos hasta las leyes de desarrollo, la propia disposición final cuarta, apartado 3, establece el régimen jurídico de transición al señalar que hasta que se dicten tales leyes de función pública, se mantenían en vigor las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido del citado Estatuto. Lo que se pretendía, por tanto, era impedir la aparición de vacíos normativos, pero no habilitar que se dictaran directamente normas reglamentarias de desarrollo, sobre la carrera profesional, del Estatuto de 2007, mediante la invocación que ahora se hace del artículo 21 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, que regulaba la "promoción profesional" sin mencionar expresamente a la carrera horizontal.

Es cierto que la situación de transitoriedad se alargó demasiado, pero ello no puede llevarnos a una alteración del régimen de competencias que se infiere del artículo 149.1.18.ª de la CE, al incumplimiento expreso de las normas básicas previstas en el Estatuto de 2007, ni al desbordamiento del sistema de fuentes en el ámbito de la función pública.

Viene al caso recordar, en fin, que la autonomía local —definida en el artículo 3 la Carta Europea de Autonomía Local como el "derecho y la capacidad efectiva para las entidades locales de regular y administrar, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de su población, una parte importante de los asuntos públicos"— se configura como una forma de autogobierno que se traduce en decidir entre diversas opciones legalmente posibles. Como señala el Tribunal Constitucional "la autonomía municipal consiste, fundamentalmente, en la capacidad de decidir libremente entre varias opciones legalmente posibles, de acuerdo con un criterio de naturaleza esencialmente política" (STC 193/1987, de 9 de diciembre). De manera que el reconocimiento de la autonomía local del artículo 140 de la CE no se desvincula del marco legal —"legalmente posibles" declara el Tribunal Constitucional— sobre atribución de competencias, pues su aplicación únicamente procede dentro del ámbito de dichas competencias locales que, como antes señalamos y ahora insistimos, no prestan cobertura en el caso examinado, pues se dicta la norma reglamentaria no sólo sin habilitación al respecto, sino en contra de las previsiones legales expresas, previstas en la disposición final cuarta y el artículo 16.3 del Estatuto Básico de tanta cita

(...)

Así pues, esa norma autonómica de rango legal no puede suplir el desarrollo legislativo que exige la plena eficacia del artículo 20 del EBEP y no permite su aplicación al amparo de su disposición final cuarta».

• En relación a las condiciones laborales del personal temporal y fijo de las Administraciones públicas: la sentencia del Tribunal Supremo n.º 987/2023, de 13 de julio de 2023, ECLI:ES:TS:2023:3216, que establece: «tampoco cabe el trato diferente en lo relativo a la "carrera horizontal", contemplada en el art. 17 del Estatuto Básico del Empleado Público», o la sentencia del Tribunal Supremo n.º 650/2023, de 22 de mayo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:2263, que dice: «Si la carrera profesional horizontal ha de ser considerada "condiciones de trabajo" a efectos de valorar las diferencias de régimen jurídico aplicables a los funcionarios interinos y, en su caso, determinar si existe o no discriminación en aquellos supuestos en que dicho personal quede excluido de la posibilidad de realizar dicha carrera horizontal (STS 17 de noviembre de 2020, dictada en recurso de casación 4641/2018)».
• La sentencia del Tribunal Supremo n.º 1373/2023, de 2 de noviembre de 2023, ECLI:ES:TS:2023:4580, o la sentencia del Tribunal Supremo n.º 425/2023, de 30 de marzo de 2023, ECLI:ES:TS:2023:1024, hacen referencia a la carrera vertical. Ambas sentencias determinan que es doctrina del TJUE que «a este respecto, en la medida en que la carrera vertical y la consolidación del grado personal son inherentes al estatuto funcionarial, cabe recordar que, habida cuenta de la facultad de apreciación de que disponen los Estados miembros en relación con la organización de sus propias Administraciones Públicas, en principio estos pueden, sin infringir la Directiva 1999/70 ni el Acuerdo Marco, establecer requisitos para el acceso a la condición de funcionario de carrera y condiciones de trabajo para tales funcionarios».

• Es interesante el desarrollo que realiza nuestro Alto Tribunal, en su sentencia n.º 1700/2022, de 20 de diciembre de 2022, ECLI:ES:TS:2022:4670, en relación a la promoción interna vertical:

«Visto lo expuesto no nos queda sino reproducir los términos de nuestra sentencia n.º 883/2021 en la que razonamos lo siguiente:

(...)

El EBEP, en tanto regulación ad futurum, no incluye una promoción interna vertical per saltum, sino que se asciende siempre al inmediato superior. Tal regla responde a una idea cabal de carrera profesional que el propio EBEP conceptúa como "conjunto ordenado" (cfr. artículo 16.2 ) de oportunidades profesionales de ascenso y expectativas de progreso, es decir, de progreso ordenado en un sistema de empleo público basado en la figura del cuerpo o escala y estos ordenados jerárquicamente atendiendo al orden —también jerárquico— de la titulación de acceso exigida. Se explica así la regla de la inmediatez que expresamente recogía el derogado artículo 22.1 de la Ley 30/1984, y que mantienen numerosas leyes autonómicas conforme a esa norma básica.

4. Lo hasta ahora dicho desactiva en buena medida el alcance de la relevancia en este pleito de la disposición final cuarta.1 del EBEP, pues es indiferente que el artículo 18.2 tenga su eficacia pospuesta en virtud de tal disposición hasta que se desarrolle. Y se desactiva por dos razones: una porque no es en puridad lo ahora litigioso que se centra —como se verá— en el régimen transitorio del EBEP; y la segunda por lo ya dicho, se diga o no expresa y normativamente que la promoción es al cuerpo o escala "inmediatamente superior", la lógica de la promoción interna vertical se asienta en esa idea de progresión ordenada. Es decir, se asciende al inmediato superior. Si el funcionario quiere acceder a otro cuerpo o escala superior que no sea el inmediatamente superior según la ordenación de títulos, podrá hacerlo, pero concurriendo a un proceso selectivo por el turno libre, luego promocionará pero no el sentido estatutario del término».

A pesar de que el artículo 22.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto,  está derogado mantiene su vigencia en tanto no se oponga a lo establecido por el TREBEP, hasta que se dicten las leyes de función pública y las normas reglamentarias de desarrollo. Además, y atendiendo a los criterios seguidos por el Tribunal Supremo, la normativa no hacía referencia expresa al concepto «promoción interna vertical».

• En la sentencia del Tribunal Supremo n.º 270/2022, de 3 de marzo de 2022, ECLI:ES:TS:2022:747, se hace una distinción entre la promoción interna vertical y la promoción interna horizontal:

«De estas previsiones legales puede extraerse una primera conclusión, consistente en que la promoción interna no puede conceptuarse como un medio de “ingreso” en el empleo público, sino que es una manifestación de la carrera profesional de los funcionarios de las Administraciones Públicas (también del personal laboral). La promoción interna vertical es una forma de “ascenso” desde Cuerpos o Escalas de un Grupo o Subgrupo inferior a los de otro Grupo o Subgrupo superior. La promoción interna horizontal permite el “acceso” a un Cuerpo o Escala del mismo Grupo o Subgrupo. En modo alguno son manifestación de ingreso o acceso al empleo público por quien aún no ostenta tal condición. De hecho, el EBEP regula el acceso al empleo público al margen de la carrera profesional y en el Capítulo I de su Título VI (artículos 55 a 62).

También se extrae una premisa de carácter general, referida a las posibilidades de regulación que para la promoción interna se reconoce a las leyes de función pública que desarrollen el EBEP, y que guarda relación directa con lo que el propio EBEP nos dice cuando regula la actividad planificadora y en su artículo 69. 3 dispone que: “Cada Administración Pública planificará sus recursos humanos de acuerdo con los sistemas que establezcan las normas que les sean de aplicación”.

Por ello, a los efectos de este recurso de casación, es importante tomar en consideración la Ley 2/1987, de 30 de marzo, de la Función Pública Canarias que es la aplicable por razones cronológicas, pues establece una regulación de idéntica estructura al regular la carrera administrativa y el acceso a la función pública en diferentes Capítulos y, además, contiene previsiones expresas sobre la promoción interna».

El TREBEP establece que las normas de desarrollo podrán regular la carrera horizontal, pudiendo aplicar distintas reglas. El TREBEP destaca en su artículo 17 las siguientes:

• La articulación de un sistema de grados, categorías o escalones de ascenso en la que se fije la remuneración a cada uno de ellos. Los ascensos serán consecutivos con carácter general, salvo en aquellos supuestos excepcionales en los que la norma prevea otra posibilidad.

• Para este tipo de promoción, se deberá valorar la trayectoria y actuación profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y el resultado de la evaluación del desempeño. Podrán incluirse asimismo otros méritos y aptitudes por razón de la especificidad de la función desarrollada y la experiencia adquirida.

A TENER EN CUENTA. En diciembre de 2023, entró en vigor el RD-ley 6/2023, de 19 de diciembre, que aprueba medidas urgentes en relación con la función pública, regulando la carrera horizontal.

Procesos selectivos de promoción interna

La promoción interna se realizará mediante procesos selectivos que garanticen el cumplimiento de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, que rigen también en el acceso a la función pública, así como los principios rectores contemplados en el artículo 55.2 del TREBEP. Para poder participar en el proceso selectivo, los funcionarios deberán poseer los requisitos exigidos para el ingreso, tener una antigüedad de, al menos, dos años de servicio activo en el inferior subgrupo, o grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que este no tenga subgrupo, y superar las correspondientes pruebas selectivas, teniendo en cuenta que esta nomenclatura de grupos y escalas se corresponde a la mencionada por el TREBEP, pero esto será de aplicación a los cuerpos y escalas por los que se clasifiquen los funcionarios. De todos modos, las leyes de la función pública que desarrollen el TREBEP deberán articular los sistemas para realizar la promoción interna, pudiendo determinar  los cuerpos y escalas a los que podrán acceder los funcionarios de carrera pertenecientes a otros de su mismo subgrupo.

Asimismo, se considera un deber de la Administración la adopción de medidas que incentiven la participación de su personal en los procesos selectivos de promoción interna y para la progresión en la carrera profesional.

El personal laboral tiene derecho a la promoción profesional, tal y como se desprende del art. 19 del TREBEP y de su disposición transitoria segunda, cuyo tenor literal es el siguiente:

«El personal laboral fijo que a la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, estuviere desempeñando funciones de personal funcionario, o pasare a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrá seguir desempeñándolos.

Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, de forma independiente o conjunta con los procesos selectivos de libre concurrencia, en aquellos Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición».

A pesar de lo anterior, en relación al personal laboral, la carrera profesional y la promoción se hará efectiva a través de los procedimientos previstos en el Estatuto de los Trabajadores o en los convenios colectivos aprobados en el convenio colectivo de aplicación. 

A TENER EN CUENTA. Es de aplicación al personal laboral de la Administración General del Estado el IV Convenio colectivo único para el personal laboral de la Administración General del Estado, aprobado por Resolución de 13 de mayo de 2019 de la Dirección General de Trabajo.