Terminación del procedimiento contencioso-administrativo por desistimiento

El artículo 74 de la LJCA establece que el recurrente puede desistir del recurso contencioso-administrativo en cualquier momento antes de la sentencia. El desistimiento es una decisión unilateral e irrevocable del actor, vinculante para el órgano judicial si el demandado no se opone y si, además, no se aprecia daño para el interés público.

JURISPRUDENCIA

Auto del Tribunal Supremo, rec. 19/2009, de 6 de septiembre de 2010, ECLI:ES:TS:2010:10961A

«[…] Tal como se regula, el desistimiento es una declaración unilateral, no revocable, por la que el recurrente manifiesta ante el órgano jurisdiccional su voluntad de no querer continuar el procedimiento iniciado, de aquí que el tribunal, producido el desistimiento, venga constreñido —art. 74.8 de la ley de 1998— a dictar auto "en el que declarará terminado el procedimiento”».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3463/2004, de 12 de diciembre de 2006, ECLI:ES:TS:2006:7856

«[E]l desistimiento, según se desprende del artículo 74 de la ley jurisdiccional contencioso-administrativa, constituye un modo de terminación del procedimiento judicial por actividad unilateral de la parte recurrente, que requiere de la aprobación del órgano jurisdiccional que conoce del proceso, y que se encuentra limitado a que la extinción del proceso no produzca daño para el interés público, y que solo puede ser dejado sin efecto cuando esté motivado en el reconocimiento de la pretensiones deducidas por la parte demandante en vía administrativa y la actuación contradictoria de la Administración de revocar este acto de satisfacción extraprocesal».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 661/2000, de 5 de abril de 2004, ECLI:ES:TS:2004:2332

El desistimiento del representante procesal requiere la ratificación del recurrente o que el representante disponga de poder general que contenga esa cláusula de autorización para desistir:

«El artículo 74.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa establece que para que el desistimiento del representante en juicio produzca efectos será necesario que lo ratifique el recurrente o que esté autorizado para ello, siendo suficiente la presentación de un poder general en que se contenga esta cláusula de autorización para desistir en juicio del representante de la parte, flexibilizando el rigorismo formal requerido en el derogado artículo 88.2 de la ley jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956, que exigía que el representante de la parte demandante dispusiera de poder especial autorizatorio del desistimiento, de modo que la Sala infringió aquel precepto legal cuando no acuerda el desistimiento en base a la exigencia de poder especial y que se produzca con anterioridad al señalamiento para votación y fallo, que constituyen causas no requeridas por la ley procesal aplicable».

El desistimiento no precisa de la aceptación de la parte demandada, que solo debe ser oída:

«Debe recordarse que el desistimiento en el proceso contencioso-administrativo a la luz de la legislación procesal vigente constituye un modo de terminación del procedimiento que se significa por la renuncia personal del recurrente a proseguir la acción jurisdiccional contencioso-administrativa formulada de forma expresa, inequívoca, concluyente e incondicionada, sin necesidad de aceptación por la parte demandada, que solo debe ser oída, que puede producirse en cualquier momento del procedimiento con anterioridad a dictarse sentencia, y que supone un acto procesal legítimo de extinción de la relación jurídico procesal».

Por tanto, el desistimiento se trata de un derecho del demandante que ha de respetarse y facilitarse por parte de los órganos judiciales:

«La Sala no puede interponer obstáculos enervantes del derecho de la parte recurrente a desistir de la prosecución del procedimiento contencioso-administrativo que no estén establecidos en la ley procesal reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa aplicable siempre que el desistimiento se produzca en un momento anterior a la sentencia, que debe dictarse en el plazo de diez días desde que el pleito se declara concluso de conformidad con el artículo 67 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, con independencia del día de señalamiento para votación y fallo, y se formule con carácter expreso».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 7866/2002, de 21 de febrero de 2006, ECLI:ES:TS:2006:2253

A diferencia de la renuncia, su efecto es dar por terminado el proceso, pero no consume la acción.

«El desistimiento, que para ser eficaz debe hacerse pura y simplemente, no consume la acción, ya que, a diferencia de la renuncia a ésta, el único efecto que produce es dar por terminado el proceso. Lo que ocurre es que en este orden jurisdiccional en que el ejercicio de la acción está sujeto a plazos de caducidad, generalmente breves, el desistimiento suele llevar aparejado la extinción de la acción y consiguientemente la firmeza, por consentimiento, del acto o disposición recurridos, pero no como un efecto propio y directo de este modo anormal de terminación del proceso, sino porque producido el desistimiento es frecuente que se encuentre agotado el plazo legalmente previsto para ejercitar de nuevo la acción».

Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1988, ECLI:ES:TS:1988:7540

Diferencia entre desistimiento del proceso y apartamiento de la apelación o casación.

«La doctrina de los autores, la experiencia forense diaria, y también el derecho positivo permiten distinguir dentro del concepto genérico del desistimiento como modo anormal de terminar un proceso, una modalidad especifica de tal figura procesal que nace en un momento posterior al desistimiento propiamente dicho y que es el apartamiento. Cuando un demandante, o recurrente en esta vía jurisdiccional, se separa del proceso por él entablado en cualquier momento antes de dictarse sentencia, estamos en presencia del desistimiento stricto sensu con los efectos fundamentales de que la acción queda imprejuzgada. Cuando ya se ha dictado sentencia en primera instancia, y ese demandante o recurrente, la apelan y posteriormente se separan de la apelación, la cuestión de fondo ha quedado resuelta con producción de los efectos de la cosa juzgada formal y de cosa juzgada material si pretendiera entablarse un nuevo proceso sobre lo mismo. Esta es la figura del apartamiento».

Auto del Tribunal Supremo, rec. 3665/2013, de 21 de enero de 2015, ECLI:ES:TS:2015:168A

Momento hasta el que se puede desistir: «en cualquier momento anterior a la sentencia». Interpretación jurisprudencial: no es la fecha de la deliberación y fallo, sino la de formalización de la sentencia y su firma.

«[E]l recurrente tiene derecho a desistir antes de la fecha de la sentencia, y la fecha de ésta no coincide con la de la votación y fallo (sólo exigible además en el caso de órganos colegiados), siendo el momento de la firma el límite máximo del plazo en que las sentencias se pueden variar, según dispone el artículo 267 de dicha Ley Orgánica».

Como se ha dicho, el desistimiento es una manifestación de voluntad del demandante, que ha de manifestarse por él personalmente o por su representante procesal debidamente autorizado para ello (con poder notarial o apud acta). En estos casos de representación, no hay que olvidar que el artículo 23 de la LJCA contempla la posibilidad de actuación a través de un procurador o del propio abogado defensor.

Distinto es el tratamiento del desistimiento por parte de la Administración pública. En tal caso es preciso presentar testimonio del acuerdo adoptado por el órgano competente (art. 74.2 de la LJCA) que, respecto de la Administración estatal, es la Abogacía General del Estado (art. 7 de la Ley 52/1997, de 27 noviembre).

En cuanto a la representación de las AA. PP., el artículo 24 de la LJCA nos remite a la LOPJ, a la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e Instituciones Públicas y a las normas que dicten las CC. AA., cuya regulación, aunque no profundizaremos en este punto, ha de tenerse en cuenta a efectos prácticos.

A TENER EN CUENTA. El artículo 36, apartado 4, de la LJCA contempla un desistimiento singular: si el actor interpuso recurso contencioso-administrativo contra un acto presunto, y durante la tramitación del proceso judicial la Administración dicta resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida, el recurrente tiene dos opciones:

- Desistir, aceptando la resolución expresa que se hubiere dictado.

- Solicitar la ampliación a la resolución expresa.

Una vez producido el desistimiento del recurso inicialmente interpuesto, se establece un plazo para recurrir la resolución expresa de dos meses, a contar desde el día siguiente al de la notificación de la misma.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1762/2014, de 15 de junio de 2015, ECLI:ES:TS:2015:2643

Ampliación del recurso tras la resolución expresa extemporánea: supuestos.

«[E]l artículo 36.1 de la LJCA utiliza el término "podrá" que empleaba el artículo 46 de la ley de lo contencioso de 27 de diciembre de 1956, dándole el sentido de que la ampliación del recurso no es necesaria como ha entendido la jurisprudencia de esta Sala salvo en los casos en los que el acuerdo tardío y expreso modifique el presumido por silencio; en esos casos la ampliación sí es una carga de la parte recurrente, como ha recordado la sentencia de 27 de febrero de 1997 (apelación 10636/1991), con cita de una sentencia del Tribunal Constitucional (STC 98/1988, de 31 de mayo, FJ 5). Pero, conforme a los más recientes pronunciamientos, hay que entender que la ampliación del recurso es facultativa y no necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía. En ese caso puede entender legítimamente el recurrente que la resolución tardía no afecta al objeto esencial de su recurso (así STC 231/2001, de 26 de noviembre; en parecido sentido sentencia de esta Sala de 6 de febrero de 2009 (Casación 1887/2007)».

Seguidamente, la citada sentencia nos ofrece una interpretación de cómo deben manejarse las resoluciones expresas tardías, cuando ya se está en sede judicial:

«[L]a interpretación correcta del artículo 36.1 de la LJCA, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 de la CE), exige distinguir los siguientes supuestos:

a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión (art. 76 de la LJCA).

b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo, conforme al artículo 36.1 de la LJCA; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.

c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36.1 de la LJCA impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en la desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado».

Tras recordar los «supuestos» de resolución expresa, posterior al silencio administrativo, expuestos en la sentencia de 15 de junio de 2015, que se acaba de transcribir, el Tribunal Supremo, en la sentencia, rec. 1061/2016, de 3 de junio de 2020, ECLI:ES:TS:2020:1402, equipara la inadmisión con la desestimación total, al efecto de que la ampliación del recurso sería en tal caso facultativa y no necesaria.

Una vez presentado el desistimiento, el letrado de la Administración de Justicia debe dar traslado a las demás partes y al Ministerio Fiscal en los supuestos de acción popular, por un plazo común de cinco días. Una vez hecho el traslado:

• Si se da conformidad con el desistimiento por las otras partes, el LAJ dictará decreto declarando terminado el procedimiento, ordenando el archivo de los autos.
• Si el LAJ aprecia, ante el desistimiento, algún daño para el interés público, dará cuenta al juez o tribunal para resolver.
• En caso de concurrencia de varios recurrentes, el procedimiento seguirá respecto a aquellos que no hubieran desistido.

A TENER EN CUENTA. La reforma operada por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, modifica el artículo 74.3 de la LJCA eliminando la obligación de la devolución del expediente administrativo a la oficina de procedencia para los casos en que las partes mostraren sus conformidad o no se opusieren al desistimiento. La referida reforma entra en vigor el 20 de marzo de 2024.

A mayor abundamiento, el artículo 74, apartado 7 y 8, de la LJCA regula otras opciones que pueden darse tras el desistimiento:

• Cuando se hubiera desistido del recurso porque la Administración demandada hubiera reconocido totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, y después la Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio del reconocimiento, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en que se encontrase, extendiéndose al acto revocatorio. Si el juez o tribunal lo estimase conveniente, concederá a las partes un plazo común de diez días para que formulen por escrito alegaciones complementarias sobre la revocación.
• Desistido un recurso de apelación o de casación, el letrado de la Administración de Justicia declarará terminado el procedimiento por decreto, ordenando el archivo de los autos y la devolución de las actuaciones recibidas al órgano jurisdiccional de procedencia.

Respecto a la imposición de costas en los procesos terminados por este medio (desistimiento), el artículo 74, apartado 6, de la LJCA establece que no siempre se condenará en costas. Habrá que atender al caso concreto y prestar especial atención al artículo 139 de la LJCA, en concreto, su apartado 1, que viene a declarar: «en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho».

En definitiva, no hay mandato legal que determine expresamente cómo o a quién imponer las costas en el desistimiento. La solución tendrá que tomarla el órgano judicial valorando las circunstancias concurrentes en el ejercicio y sostenimiento de la acción ejercitada (mala fe o temeridad).

Nos remitimos en este aspecto a cuanto se expuso en el apartado 2.6.2, al tratar las costas en el desistimiento.