¿Qué supuestos suponen la suspensión de la ejecución de un acto administrativo impugnado?

El art. 117 de la LPAC señala, como regla general, que la interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

No obstante, el apdo. 2 del artículo de referencia establece que el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la suspensión y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender, de oficio o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:

a) Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

b) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el apdo. 1 del 47 de la LPAC.

Para el caso de que el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el periódico oficial en que aquel se insertó.

Dejando a salvo lo anterior, la ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo establecido en el párrafo segundo del apdo. 4 del art. 21 de la LPAC.

Ahora bien, al dictar el acuerdo de suspensión, podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado; y, cuando de la citada suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquella solo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.

Si bien, la suspensión tendrá siempre un carácter excepcional, y en lo que respecta a dicho carácter excepcional de las medidas cautelares, exige que se pondere adecuada e individualizadamente las circunstancias concurrentes (sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía n.º 1634/2019, de 22 de mayo, ECLI:ES:TSJAND:2019:11651).

A mayor abundamiento, en el procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y 107 de la LPAC, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad podrá suspender la ejecución del acto cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

En relación con lo anterior, puede reproducirse el contenido de la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1620/2007, de 17 de enero de 2008, ECLI:ES:TS:2008:72, que afirma lo siguiente:

«En relación con la adopción de la medida cautelar de suspensión de la ejecutividad del acto administrativo existe una doctrina jurisprudencial reiterada y constante de esta Sala de la que es ejemplo, entre otras muchas, la reciente sentencia de 7 de noviembre de 2007 (recurso de casación n.º 577/06), donde se explicita que la vigente regulación de las medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo de la Ley 29/1998, de 13 de julio (capítulo II del título VI) se integra por un sistema general (artículos 129 a 134) y dos supuestos especiales (artículos 135 y 136), caracterizándose el sistema general por las siguientes notas:

1.ª Constituye un sistema de amplio ámbito, por cuanto resulta de aplicación al procedimiento ordinario, al abreviado (artículo 78 de la LRJCA), así como al de protección de los derechos fundamentales (artículos 114 y siguientes); y las medidas pueden adoptarse tanto respecto de actos administrativos como de disposiciones generales, si bien respecto de estas solo es posible la clásica medida de suspensión y cuenta con algunas especialidades procesales (artículos 129.2 y 134.2 de la LRJCA).

2.ª Se fundamenta en un presupuesto claro y evidente: la existencia del periculum in mora. En el artículo 130.1, inciso segundo, se señala que "la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso".

3.ª Como contrapeso o parámetro de contención del anterior criterio, el nuevo sistema exige, al mismo tiempo, una detallada valoración o ponderación del interés general o de tercero. En concreto, en el artículo 130.2 se señala que, no obstante la concurrencia del periculum in mora, "la medida cautelar podrá denegarse cuando de esta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero".

4.ª Como aportación jurisprudencial al sistema que se expone, debe dejarse constancia de que la conjugación de los dos criterios legales de precedente cita (periculum in mora y ponderación de intereses) debe llevarse a cabo sin prejuzgar el fondo del litigio, ya que, por lo general, en la pieza separada de medidas cautelares se carece todavía de los elementos bastantes para llevar a cabo esa clase de enjuiciamiento, y porque, además, se produciría el efecto indeseable de que, por amparar el derecho a la tutela judicial efectiva cautelar, se vulneraría otro derecho, también fundamental e igualmente recogido en el artículo 24 de la Constitución, cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba.

5.ª Como segunda aportación jurisprudencial —y no obstante la ausencia de soporte normativo expreso en los preceptos de referencia— sigue contando con singular relevancia la doctrina de la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), la cual permite en un marco de provisionalidad, dentro del limitado ámbito de la pieza de medidas cautelares, y sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, proceder a valorar la solidez de los fundamentos jurídicos de la pretensión, si quiera a los meros fines de la tutela cautelar.

6.ª Desde una perspectiva procedimental la LRJCA apuesta decididamente por la motivación de la medida cautelar, consecuencia de la previa ponderación de los intereses en conflicto; así, en el artículo 130.1.1.º exige para su adopción la "previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto"; expresión que reitera en el artículo 130.2 in fine, al exigir también una ponderación "en forma circunstanciada" de los citados intereses generales o de tercero.

7.ª Con la nueva regulación concluye el monopolio legal de la medida cautelar de suspensión, pasándose a un sistema de numerus apertus, de medidas innominadas, entre las que sin duda se encuentran las de carácter positivo. El artículo 129.1 se remite a "cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia".

8.ª Se establece con precisión el ámbito temporal de las medidas: La solicitud podrá llevarse a cabo "en cualquier estado del proceso" (129.1, con la excepción del núm. 2 para las disposiciones generales), extendiéndose, en cuanto a su duración, "hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en que se hayan acordado, o hasta que este finalice por cualquiera de las causas previstas en esta ley" (132.1), contemplándose, no obstante, su modificación por cambio de circunstancias (132.1 y 2).

9.ª Por último, y en correspondencia con la apertura de las medidas cautelares, la nueva ley lleva a cabo una ampliación de las contracautelas, permitiéndose, sin límite alguno, que puedan acordarse "las medidas que sean adecuadas" para evitar o paliar "los perjuicios de cualquier naturaleza" que pudieran derivarse de la medida cautelar que se adopte (133.1); añadiéndose además que la misma "podrá constituirse en cualquiera de las formas admitidas en derecho" (133.3)».

CUESTIONES

1. ¿La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa?

Sí, cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de esta se extiendan a la vía contencioso administrativa. No obstante, si el interesado interpusiese recurso contencioso administrativo solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud de suspensión. Es decir, que dicho precepto tiene efectos temporales limitados hasta el momento en el que el juzgador entre a resolver la medida cautelar instada. En este sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía n.º 2469/2019, de 31 de julio, ECLI:ES:TSJAND:2019:9738.

En el mismo sentido la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias n.º 925/2023, de 27 de septiembre, ECLI:ES:TSJAS:2023:2041 recoge que: «(...) aquella suspensión del art. 117 de la LPACAP juega en el ámbito administrativo, es decir, hasta finalizar esta vía, conforme a lo dispuesto en el art. 114 del mismo Texto Legal, lo que viene a suponer, en otras palabras, que si en la vía administrativa se ha acordado la suspensión de la ejecutividad del acto recurrido, no podrán dictarse, como decimos, resoluciones tendentes a dicha ejecución, hasta tanto no se ponga fin a la misma.

5º Una vez agotada la vía administrativa, e interpuesto el recurso contencioso-administrativo, la posible suspensión de la ejecutividad del acto queda a expensas de la medida cautelar que pueda adoptarse en sede judicial (pues de no iniciarse esta la resolución devendría firme y consentida)(...)».

2. La interposición de recurso, ¿suspenderá la ejecución del acto impugnado?

No, según lo dispuesto en el artículo 117.1 de la LPAC, la interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario.

3. ¿Se podrá suspender la ejecución de un acto impugnado por el órgano competente para resolverlo?

Sí, en los casos en los que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación, o cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 47.1 de la LPAC.