¿Dónde y cómo se regula la resolución de los recursos administrativos?

Sobre la resolución del recurso administrativo, el artículo 119 de la LPAC indica que esta estimará, en todo o en parte, o desestimará las pretensiones formuladas en el mismo o declarará su inadmisión. Cuando, existiendo vicio de forma, no se estime procedente resolver sobre el fondo, se ordenará la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, sin perjuicio de que, eventualmente, pueda acordarse la convalidación de actuaciones por el órgano competente para ello, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52 de la LPAC:

Artículo 52. Convalidación.

«1. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan.

2. El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos administrativos.

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente».

CUESTIÓN

El órgano que resuelva el recurso, ¿sobre qué cuestiones decidirá?

El órgano que resuelva el recurso decidirá todas las cuestiones que plantee el procedimiento, tanto de forma como de fondo, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso, se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial. Esta última previsión es una concreción del principio que prohíbe la reformatio in peius puesto que es una modalidad de incongruencia procesal y, como tal, está proscrita. Pero lo prohibido es que el recurrente empeore su situación como «consecuencia exclusiva de su propio recurso». Nada impide que lo sea a consecuencia «de los recursos, directos o adhesivos, de la parte contraria o de las alegaciones concurrentes e incidentales que hayan sido formuladas por esta en condiciones que permitan reconocerles eficacia devolutiva», véase por ejemplo la STS n.º 627/2023, de 17 de mayo, ECLI:ES:TS:2023:2030.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 203/1989, de 4 de diciembre, ECLI:ES:TC:1989:203

«[...] la reformatio in peius es una modalidad de incongruencia procesal producida en la segunda instancia que se produce cuando la situación del recurrente se empeora a consecuencia exclusiva de su propio recurso y no a consecuencia de los recursos, directos o adhesivos, de la parte contraria o de alegaciones concurrentes e incidentales que hayan sido formuladas por esta en condiciones que permitan reconocerles eficacia devolutiva, y cuya prohibición se inserta asimismo en el derecho fundamental a la tutela judicial a través de la interdicción de la indefensión consagrada en el artículo 24.1 de la Constitución (SSTC 20/1982, de 5 de mayo; 54/1985, de 18 de abril; 115/1986, de 6 de octubre; 116/1988, de 20 de junio, y 143/1988, de 12 de julio, entre otras muchas)».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1292/2011, de 30 de mayo de 2013, ECLI:ES:TS:2013:3039

«Debe recordarse que, conforme a reiterada doctrina del Tribunal Constitucional la interdicción de la reformatio in peius, 'aunque no esté expresamente enunciada en el art. 24 CE , tiene una dimensión constitucional', dado que, por un lado, 'representa un principio procesal que forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva a través del régimen de garantías legales de los recursos, que deriva, en todo caso, de la prohibición constitucional de indefensión', y, por otro, es una proyección del principio de congruencia que impide al órgano judicial 'exceder los límites en que esté planteado el recurso, acordando una agravación de la sentencia impugnada que tenga origen exclusivo en la propia interposición de éste', 'pues, de admitirse que los órganos judiciales pueden modificar de oficio en perjuicio del recurrente la resolución por él impugnada, se introduciría un elemento disuasorio para el ejercicio del derecho a los recursos legalmente establecidos en la Ley incompatible con la tutela judicial efectiva que vienen obligados a prestar los órganos judiciales' (entre las últimas, SSTC 204/2007, de 24 de septiembre, FJ 3 ; 41/2008, de 10 de marzo, FJ 2 ; 88/2008, de 21 de julio, FJ 2 ; y 141/2008, de 30 de octubre , FJ 5). De este modo, la denominada reforma peyorativa 'tiene lugar cuando la parte recurrente, en virtud de su propio recurso, ve empeorada o agravada la situación jurídica creada o declarada en la resolución impugnada, de modo que lo obtenido con la decisión judicial que resuelve el recurso es un efecto contrario al perseguido por el recurrente, que era, precisamente, eliminar o aminorar el gravamen sufrido con la resolución objeto de impugnación' (entre otras, SSTC 203/2007, de 24 de septiembre, FJ 2 ; 204/2007, cit., FJ 3 ; y 41/2008 , cit., FJ 2).

En el mismo sentido, recogiendo la doctrina sentada por el máximo intérprete de la Constitución, este Tribunal viene señalando que ' la prohibición o interdicción de la reforma en los términos expuestos constituye un principio procesal ampliamente admitido por la jurisprudencia de esta Sala en interpretación del artículo 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo ', habiéndose 'sentado que al resolver un recurso de alzada no cabe agravar la situación de la parte que recurre'. (...). 'Se reputa, por tanto, una garantía del régimen de los recursos fuere en vía jurisdiccional como administrativa que encuentra su apoyo en el principio dispositivo e, incluso en la interdicción de la indefensión y en el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ). Es evidente que si se aceptase que los órganos competentes para resolver los recursos pueden modificar de oficio, en perjuicio de los recurrentes, la resolución impugnada por éstos, se introduciría un elemento disuasorio para el ejercicio del derecho a los recursos legalmente establecidos' [ Sentencia de 29 de enero de 2008 (rec. cas. 810/2005 , FD Tercero; en términos casi idénticos, Sentencias de 23 de noviembre de 2005 (rec. cas. núm. 5169/2003), FD Séptimo ; y de 2 de junio de 2003 (rec. cas. núm. 2821/1999 ), FD Tercero]».

En resumidas cuentas, los posibles contenidos de la resolución del recurso son los siguientes:

1. Imposibilidad de resolver sobre el fondo del asunto por existencia de vicio de procedimiento. En este caso, la resolución se limitará a ordenar la retroacción del procedimiento al momento en el que se cometió la falta o el defecto; ello sin perjuicio de que, eventualmente, pueda acordarse la convalidación de actuaciones por el órgano competente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 52 de la LPAC. Tal y como se recoge en la sentencia de la Audiencia Nacional, rec. 926/2019, de 8 de noviembre de 2023, ECLI:ES:AN:2023:6500:

«Es cierto que el artículo 119.2 de la LRJAP permite, a través de dicha reposición, la retroacción del procedimiento al momento en el que el vicio fue cometido, más para ello es imprescindible que se trate de un vicio de forma y no de fondo.

(…)

No debemos olvidar que en nuestro sistema jurídico la retroacción de actuaciones constituye un instrumento para reparar quiebras procedimentales que hayan causado indefensión al interesado, de modo que resulte menester desandar el camino para practicarlo de nuevo, reparando la lesión, a fin de subsanar defectos o vicios formales».

2. Estimación total del recurso, lo que supondrá correlativamente la anulación o reforma del acto administrativo que constituyera su objeto. La estimación, por razones de congruencia, hay que ponerla en relación con lo pretendido por el recurrente. Es en el petitum del recurso («solicito» o «suplico») donde se ha de incorporar la concreta pretensión contra el acto impugnado; aquella parte del acto que no sea expresamente impugnada quedará consentida y firme por el recurrente. Si la impugnación se refería a la actuación administrativa en su integridad, la estimación del recurso supondrá dejar sin efecto el acto objeto de recurso.

3. Estimación parcial del recurso. Supone, a su vez, la desestimación parcial. En este caso, impugnado un acto administrativo —en su integridad o en parte— la Administración estima solo parcialmente la o las pretensiones formuladas por el recurrente, con rechazo —motivado— del resto.

4. Desestimación total del recurso. Significa la confirmación del acto administrativo reconociendo que el mismo es conforme a derecho; ello, sin perjuicio de que tal declaración de conformidad efectuada por la Administración sea ulteriormente revisada por los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa.

5. Inadmisión del recurso. Declarar la inadmisibilidad de un recurso conlleva la imposibilidad de entrar en el fondo del asunto por alguna de las causas establecidas en el artículo 116 de la LPAC:

a) Incompetencia del órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración pública, en cuyo caso deberá remitir el recurso al órgano competente (art. 14.1 de la LRJSP).

b) Carecer de legitimación el recurrente.

c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.

d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.

e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.

Por su parte, y a respecto de la pluralidad de recursos administrativos, el artículo 120 de la LPAC dispone lo siguiente:

• Cuando deban resolverse una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o bien contra el correspondiente acto presunto desestimatorio, el órgano administrativo podrá acordar la suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial.
  
• El acuerdo de suspensión se notificará a los interesados quienes podrán recurrirlo. La interposición del correspondiente recurso por un interesado no afectará a los restantes procedimientos de recurso que se encuentren suspendidos por traer causa del mismo acto administrativo.
  
• Una vez se haya dictado el pronunciamiento judicial, será comunicado a los interesados y el órgano administrativo competente para resolver podrá dictar resolución sin necesidad de realizar ningún trámite adicional, salvo el de audiencia, cuando proceda.