Regulación de la ejecución de sentencias en materia tributaria, de personal al servicio de la Administración pública y de unidad de mercado

De acuerdo con el artículo 110 de la LJCA:

«1. En materia tributaria, de personal al servicio de la Administración pública y de unidad de mercado, los efectos de una sentencia firme que hubiera reconocido una situación jurídica individualizada a favor de una o varias personas podrán extenderse a otras, en ejecución de la sentencia, cuando concurran las siguientes circunstancias:

a) Que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo.

b) Que el juez o tribunal sentenciador fuera también competente, por razón del territorio, para conocer de sus pretensiones de reconocimiento de dicha situación individualizada.

c) Que soliciten la extensión de los efectos de la sentencia en el plazo de un año desde la última notificación de esta a quienes fueron parte en el proceso. Si se hubiere interpuesto recurso en interés de ley o de revisión, este plazo se contará desde la última notificación de la resolución que ponga fin a este.

2. La solicitud deberá dirigirse directamente al órgano jurisdiccional competente que hubiera dictado la resolución de la que se pretende que se extiendan los efectos.

3. La petición al órgano jurisdiccional se formulará en escrito razonado al que deberá acompañarse el documento o documentos que acrediten la identidad de situaciones o la no concurrencia de alguna de las circunstancias del apartado 5 de este artículo.

4. Antes de resolver, en los veinte días siguientes, el letrado de la Administración de Justicia recabará de la Administración los antecedentes que estime oportunos y, en todo caso, un informe detallado sobre la viabilidad de la extensión solicitada, poniendo de manifiesto el resultado de esas actuaciones a las partes para que aleguen por plazo común de cinco días, con emplazamiento en su caso de los interesados directamente afectados por los efectos de la extensión. Una vez evacuado el trámite, el juez o tribunal resolverá sin más por medio de auto, en el que no podrá reconocerse una situación jurídica distinta a la definida en la sentencia firme de que se trate.

5. El incidente se desestimará, en todo caso, cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:

a) Si existiera cosa juzgada.

b) Cuando la doctrina determinante del fallo cuya extensión se postule fuere contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo o a la doctrina sentada por los Tribunales Superiores de Justicia en el recurso a que se refiere el artículo 99.

c) Si para el interesado se hubiere dictado resolución que, habiendo causado estado en vía administrativa, fuere consentida y firme por no haber promovido recurso contencioso-administrativo.

6. Si se encuentra pendiente un recurso de revisión o un recurso de casación en interés de la ley, quedará en suspenso la decisión del incidente hasta que se resuelva el citado recurso.

7. El régimen de recurso del auto dictado se ajustará a las reglas generales previstas en el artículo 80».

A TENER EN CUENTA. El artículo 110.1, letra c), de la LJCA alude al recurso en interés de la ley que en su regulación contenida en la LEC (arts. 490 a 493) ha sido suprimido por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, con efectos a partir del 29 de julio de 2023. Asimismo, el artículo 99 de la LJCA, al que hace referencia el artículo 110, apartado 5, en su letra b), se derogó en 2016, con la entrada en vigor de la LO 7/2015, de 21 de julio, que vino a modificar la LOPJ. Además, la mencionada LO 7/2015, de 21 de julio, también derogó el recurso de casación en interés de la ley mencionado en el art. 110.6 de la LJCA.

Se vincula la regulación establecida en este artículo —en cuanto a la extensión de efectos— al artículo 72, apartado 3, de la LJCA que dispone:

«La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada solo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y 111».

CUESTIÓN

En relación con la extensión de efectos, ¿qué se entiende por sentencia dictada en materia tributaria?

En este sentido resulta interesante lo previsto en la sentencia del Tribunal Supremo n.º 1306/2022, de 14 de octubre, ECLI:ES:TS:2022:3741, conforme a la cual:

«De conformidad con el artículo 93.1 LJCA, en función de lo razonado precedentemente, procede declarar lo siguiente:

"A efectos del procedimiento de extensión de efectos del art. 110 LJCA, ha de interpretarse que, una sentencia se entiende dictada 'en materia tributaria', cuando tenga por objeto la revisión de un acto administrativo de naturaleza tributaria, con independencia de la naturaleza, especial o no, del procedimiento contencioso-administrativo en que haya sido pronunciada"».

En cuanto a la naturaleza jurídica del procedimiento configurado en el artículo 110 de la LJCA, el auto del Tribunal Supremo, rec. 72/1999, de 30 de diciembre de 2005, ECLI:ES:TS:2005:18498A, establece que: «La naturaleza jurídica del procedimiento configurado en el art. 110 de la LJCA, según las aportaciones doctrinales más caracterizadas, es la de considerarlo como un procedimiento incidental de carácter declarativo, no sumario, dentro de la fase de ejecución o como un proceso especial, cuya sustanciación se confía al trámite de los incidentes de ejecución».

Más recientemente la jurisprudencia viene señalando, atendiendo a la naturaleza y al limitado ámbito de enjuiciamiento que corresponde al citado mecanismo procesal, que:

«No se trata de una vía para enjuiciar de nuevo la controversia de fondo ya decidida por la sentencia firme cuya extensión se solicita; sino tan sólo de un incidente procesal que, a los efectos de dar satisfacción a esos dos derechos fundamentales antes mencionados, tiene como único objeto constatar que la situación del solicitante de la extensión de efectos es idéntica a la de las personas que fueron litigantes en el proceso principal donde fue dictada la sentencia firme cuya extensión de efectos es reclamada».

En este sentido cabe citar, a título de ejemplo, las siguientes sentencias: STS n.º 810/2020, de 18 de junio, ECLI:ES:TS:2020:1930; STS n.º 1083/2020, de 23 de julio, ECLI:ES:TS:2020:2714, y STSJ de Madrid n.º 810/2023, de 4 de diciembre, ECLI:ES:TSJM:2023:13727.

Asimismo, y pese a que la mayor parte de la jurisprudencia considera que la extensión de efectos de una sentencia tiene carácter incidental, hay algunos pronunciamientos contrarios a esta postura, si bien, son muy escasos. Un ejemplo lo encontramos en el voto particular de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 1720/2006, de 22 de diciembre, ECLI:ES:TSJM:2006:19826, que en su voto particular expone lo que sigue:

«La posibilidad anunciada parte de que en el muy especial trámite ante el que nos encontramos no existe, en puridad, una ejecución de sentencia. Se trata sencillamente de que el legislador, obligado por la doctrina constitucional que con anterioridad había legitimado la intervención de un tercero en la ejecución de una sentencia ajena, articuló la extensión de los efectos consecuencia de dicha doctrina en el seno del procedimiento de ejecución de sentencias pero comprendiendo, y esto es lo realmente singular en dicho procedimiento, una fase declarativa de derechos que es la que se pronuncia sobre los requisitos tanto de identidad de situaciones como del resto de los dispuestos para la extensión. De esta manera la sentencia no sólo se ejecuta sino, en dicha ejecución, incorpora nuevos derechos que, a su vez, se declaran “ejecutorios”. A partir de lo expuesto el legislador ha querido mediante el precepto introducido en la Ley 19/2003 que quien en su día llevo la fase declarativa sea quien se pronuncie sobre esta misma fase en relación a los derechos incorporados ahora y se impidiese de esta forma, como sucedería en el caso de autos de no admitirse la apelación, que un órgano judicial ajeno pronuncie una declaración del derecho diferente a la que sostiene la declaración previa de quien abrió la puerta a dicha declaración, más aún cuando se trata de un órgano jerárquicamente superior. El precepto, por ello, es por completo coherente con el sistema general establecido para la extensión de los efectos de una sentencia y no se puede excluir su interpretación como innovadora del artículo legal donde se inserta. Es obvio que, a partir de ahí resta la pregunta de cuál es el papel reservado al órgano de ejecución a que se refieren los números 1 y 2 del propio art. 110. La respuesta no puede ser otra que la de la ejecución material de la declaración hecha, en su caso, por un tribunal distinto, mediante el dictado de los autos de aplicación oportunos. Podrá decirse, con razón, que esta solución peca de complejidad y aboca a la tardanza pero entiendo que cualquier otra pasa por ignorar parte de un precepto cuya redacción posiblemente precisa de mejora pero cuya aplicación es imperativa para los órganos judiciales».

En cuanto a la finalidad de la extensión de efectos, la sentencia del Tribunal Supremo n.º 810/2020, de 18 de junio, ECLI:ES:TS:2020:1930, señala que:

«En lo que hace a su finalidad, esta opera en los casos en los que sobre una determinada controversia exista ya un pronunciamiento judicial que haya ganado firmeza; y consiste en evitar al ciudadano, que se encuentre en una situación que presente identidad con la que constituyó esa controversia, las molestias, costes y dilaciones que significaría la tramitación un nuevo proceso jurisdiccional. Un nuevo proceso que, por existir ya una respuesta judicial firme sobre lo que sería su objeto, se revela como inútil o innecesario. Fácilmente se advierte que con este mecanismo procesal se pretende dar satisfacción a dos derechos fundamentales: (i) al de tutela judicial efectiva ( artículo 24 CE), por lo que acaba de señalarse; y (ii) también al de igualdad en la aplicación del Derecho (artículo 14 CE), que impone evitar al solicitante de la extensión de efectos el riesgo de recibir una solución contradictoria con la que fue dispensada a los litigantes de la sentencia firme de cuya extensión se trata)».

Asimismo, añade la sentencia del Tribunal Supremo n.º 650/2021, de 10 de mayo, ECLI:ES:TS:2021:1881:

«El incidente de extensión de efectos regulado en el artículo 110 de la LJCA evita tramitar por entero múltiples y repetitivos procedimientos cuando, concurriendo las exigencias materiales y procedimentales que prevé, un asunto esté ya resuelto por sentencia firme en la que se reconoce una situación jurídica individualizada. De darse esas circunstancias, el pronunciamiento precedente puede extenderse a otros administrados que lo soliciten y estén en idéntica situación».

En este sentido también se pronuncia el Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 87/2008, de 21 de julio, ECLI:ES:TC:2008:87, señalando que el mecanismo procesal contemplado en el citado artículo 110 de la LJCA, «(...) no tiene por objeto evitar la dispersión de soluciones judiciales, sin perjuicio de que pueda coadyuvar a ello, sino "ahorrar la reiteración de múltiples procesos innecesarios contra los llamados actos en masa", según el preámbulo de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa».

Por otro lado, cabe hacer mención a la remisión que contiene el artículo 110.7 de la LJCA, conforme a la cual para la interposición de recurso se acudirá al artículo 80 de la LJCA, esto es, se seguirán los cauces del recurso de apelación y se regirá por el mismo régimen de admisión de apelación que corresponda a la sentencia cuya extensión se pretende.

Asimismo, el artículo 87, apartado 1, letra e), de la LJCA, contempla que son también susceptibles de recurso de casación los autos dictados en el seno del artículo 110 de la LJCA por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y por las salas de lo contencioso-administrativo de los TSJ, atendiendo a las excepciones del artículo 86 de la LJCA, y siendo requisito interponer previamente recurso de reposición.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 7229/2005, de 1 de abril de 2009, ECLI:ES:TS:2009:1750

Ámbito material de aplicación del artículo 110 de la LJCA. Interpretación estricta, no extensiva.

«(...) la extensión de efectos aquí pretendida no se refiere a ninguna de las materias que prevé el artículo 110 de la ley jurisdiccional, pues, a este respecto, ha declarado esta Sala en autos de 9 de mayo (recurso n.º 283/02) y 12 de diciembre de 2005 (recurso 40/04) que no cabe aceptar interpretaciones extensivas de la “materia de personal” con la que se pretende obtener la aplicación a efectos del artículo 111 de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

En primer lugar, porque no cabe confundir el objeto de la actividad de la Administración de personal con las garantías que, frente a posibles arbitrariedades o ilegalidades puedan cometerse con ocasión de esa actividad por los poderes públicos. Y, en segundo lugar, porque esa interpretación extensiva tendría por consecuencia desvirtuar la razón de ser del incidente de extensión de efectos de las sentencias, que no es otro que el de “ahorrar la apertura de múltiples procesos innecesarios contra los llamados actos en masa” (cfr. exposición de motivos de la ley de la jurisdicción).

En suma, esta finalidad expresamente declarada por el legislador y que explica y fundamenta la innovación procesal que supone el incidente de extensión de efectos, está postulando, implícitamente, una interpretación restrictiva del artículo 110 que regula el incidente en materia tributaria y de personal (en coherencia con la jurisprudencia constitucional, por todas, STC 146/2005 y de esta Sala en sentencias de 15 de marzo de 2004, 18 de mayo de 2004, 26 y 29 de abril de 2004 y 5 de abril de 2006)».