¿Quién tiene legitimación pasiva en el procedimiento contencioso-administrativo?

En el procedimiento contencioso-administrativo hay dos partes. Por un lado, el recurrente, que es aquel que interpone el recurso y, por otro lado, el recurrido o demandado. El artículo 21.1 de la LJCA determina quiénes conformarán la «parte demandada».

Administraciones públicas o cualesquiera de los órganos mencionados en el artículo 1.3 de la LJCA contra cuya actividad se dirija el recurso

Se considera parte demandada las Administraciones públicas o cualquiera de los mencionados en el artículo 1.3. de la LJCA, contra cuya actividad se dirija el seguro. El mencionado artículo 1.3 de la LJCA establece:

«a) Los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos competentes del Congreso de los Diputados, del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo.

b) Los actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, en los términos de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

c) La actuación de la Administración electoral, en los términos previstos en la Ley Orgánica del Régimen Electoral General».

En referencia a lo dispuesto en el apartado a), cuando se trate de organismos o corporaciones públicos sujetos a fiscalización de una Administración territorial, se entiende por Administración demandada (art. 21.2 de la LJCA):

• El organismo o corporación autores del acto o disposición fiscalizados, si el resultado de la fiscalización es aprobatorio.
• La que ejerza la fiscalización, si mediante ella no se aprueba íntegramente el acto o disposición.

Asimismo, se considerará parte demandada a la Administración autora de una disposición general cuando el demandante fundase sus pretensiones en la ilegalidad de esta (art. 21.4 de la LJCA).

No conformarán la «parte demandada» los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de contratos del sector público, los citados órganos no tendrán la consideración de parte demandada, sino que lo serán aquellas personas o Administraciones favorecidas por el acto objeto del recurso, o que se personen en tal concepto, conforme a lo dispuesto en el artículo 49 (art. 21.3 de la LJCA).

Personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante

Es relativamente frecuente que aquellos interesados en impugnar el acto de la Administración que, sin embargo, dejaron transcurrir el plazo sin recurrirlo, aprovechen de forma fraudulenta la ocasión que les brinda la existencia de un proceso iniciado por otro demandante, para «subirse al tren» de ese proceso ya en marcha. Son intrusos procesales que se personan en fraude de ley como «interesados» para actuar contra la Administración demandada.

La personación en un proceso contencioso iniciado solo puede hacerse como «codemandado» para defender el acto de la Administración. No cabe aceptar la introducción subrepticia de un «troyano» disfrazado de «parte pasiva» como codemandado para sorprender a la Administración formulando alegaciones y proponiendo pruebas dirigidas a impugnar el acto administrativo y no para coadyuvar a su defensa. El órgano jurisdiccional debe inadmitir tal personación de oficio y, si por descuido se hubiera colado un intruso en el proceso, el juez debe proceder a su expulsión mediante resolución motivada. La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 10 de Sevilla n.º 141/2016, de 20 de abril, lo explica con claridad:

«Lo primero que debemos resaltar es la participación en esta litis de lo que podríamos llamar un “intruso procesal”: Clínica NSP SL. En efecto, esta entidad mercantil se ha personado en concepto de “codemandada” pero, en realidad, ha actuado ilegítimamente como codemandante.

En el proceso contencioso administrativo la figura del codemandado no cobija a quienes, como Clínica NSP SL —que fue también excluida del procedimiento de contratación que nos ocupa—, pretenden la anulación de la actuación administrativa. El artículo 21 de la LJCA determina que se considera parte demandada, en lo que ahora interesa, a “las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante”. El término “afectados” es aquí de capital importancia. “Afectado” es, conforme al Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, quien es “aquejado, molestado”. Y “afectar” significa “menoscabar, perjudicar, influir desfavorablemente”. Como se ve, los codemandados son aquellos a quienes les pueda parar perjuicio la estimación de la demanda; no a quienes les puede beneficiar, como es la entidad Clínica NSP SL.

En el presente caso, la entidad mercantil Clínica NSP SL, que no consta impugnase su exclusión del mismo procedimiento de contratación que nos ocupa, se ha disfrazado de codemandada para, ilegítimamente, actuar en este proceso como ariete contra la Administración y desarrollar aquí el argumentario que no esgrimió en su momento si hubiera impugnado a tiempo su exclusión. Así se explica su “allanamiento” a la demanda y sus conclusiones, en las que, ya sin tapujo alguno, se desprende del disfraz utilizado y desarrolla un argumentario sosteniendo la arbitrariedad de “su” propia exclusión del procedimiento de contratación.

Por lo tanto, no debió ser admitida su personación en este proceso al hacerse en fraude ley (tal y como acabamos de explicar). Y, en estos momentos lo que procede es expulsarla del proceso al considerar que carece por completo de legitimación para ser codemandada».

Muy gráficamente, la sentencia del TSJ de las Islas Canarias, rec. 229/2020, de 18 de febrero de 2021, ECLI:ES:TSJICAN:2021:465, dice: «En el procedimiento contencioso administrativo existen demandantes y demandados; no hay invitados adicionales para personarse y contemplar el procedimiento, o se es demandante o demandado».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal de Supremo de 14 de octubre de 1991, ECLI:ES:TS:1991:5354

«[…] siendo patente la temeridad procesal en que incurrió dicha parte al apelar de una sentencia en que se desestimaron sus peticiones por haber comparecido como codemandada y ejercido pretensiones propias del recurrente, alterando la necesaria correlación entre lo que se postula en un proceso y la condición en que se haya personado en el mismo; no existiendo en nuestro ordenamiento jurídico procesal contencioso-administrativo la posición procesal del codemandante que tampoco, de ser admisible, podría ser estimada en quien se personó como codemandada con notoria infracción de una norma procedimental que da lugar a la subversión en la posición procesal de las partes y en la postulación de pretensiones contradictorias a la misma; siendo obligado calificar como hizo el tribunal de instancia la intervención de dicha “codemandada” como fraude procesal; y por lo expuesto procede imponerle las costas devengadas en esta instancia que traigan causa de su recurso de apelación».

Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de julio de 1993, ECLI:ES:TS:1993:19650

«[…] La intervención de un administrado en el proceso administrativo, como parte procesal, solamente es admisible en calidad de recurrente-demandante (por sí solo o en unión de otros sujetos jurídicos legitimados, pero siempre desde el momento inicial de la interposición del recurso contencioso- administrativo y previo cumplimiento de los requisitos previstos legalmente), o bien, en concepto de coadyuvante de la Administración demandada; todo ella a tenor de lo dispuesto en los artículos 28.1, 29.1.b) y 30 de la ley de esta jurisdicción. Pero en modo alguno es admisible que lo haga con el ambiguo y equívoco carácter procesal de “interesado”, después de iniciado el proceso y actuando posteriormente en el pleito como coadyuvante de la parte actora figura que no reconoce nuestra ley jurisdiccional habida cuenta de la naturaleza revisora del acto administrativo (impugnado con base en la legitimación específica legalmente establecida en el citado art. 28 de la repetida ley), que reviste el proceso administrativo en nuestro sistema procesal.

En consecuencia, en el presente caso, el tribunal de primera instancia no debió admitir la personación tardía de «Inmobiliaria Cantábrica, SA» como parte procesal “interesada”, salvo que hubiera manifestado expresamente que lo hacía en calidad de coadyuvante de la Administración demandada y actuase procesalmente en consonancia con este carácter».

Se reproduce este criterio en la STS, rec. 14/2003, de 19 de abril de 2005, ECLI:ES:TS:2005:2399.

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, rec. 465/2001, de 20 de abril de 2006, ECLI:ES:TSJM:2006:16092

«[…] Debe en primer lugar analizarse la posición procesal de la entidad "RED NACIONAL DE LOS FERROCARRILES ESPAÑOLES (RENFE)" a la que se le ha tenido por parte, pero debe entenderse que en calidad de codemandada dándosele traslado para que contestaran a la demanda. En lugar de ello ha formulado un verdadero escrito de demanda. […] su postura procesal es inadmisible puesto que en nuestro ordenamiento no se prevé la figura del “coadyudante” del recurrente. Para acceder como parte activa a la jurisdicción se hace preciso, es requisito ineludible, formular escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, en tiempo y forma, sin perjuicio de que dos recursos interpuestos por diversos recurrentes puedan se acumulados. Es evidente que de admitirse las pretensiones formuladas por quienes siendo tenidos por parte en calidad de codemandado y coadyudante se convierten en actores el derecho de defensa de la verdadera parte pasiva, administración demandada y codemandado se vería cercenada pues no se le permitiría formular alegaciones a estas, y por lo tanto defenderse, pedir el recibimiento a prueba y proponer y practicar prueba para desvirtuar los hecho alegados por estos cuando los verdaderos demandados ya habían contestado a la demanda, rompiéndose además el principio de igualdad de armas. Por tanto, este tribunal ha de tener por no efectuadas las alegaciones formuladas por quien se le dio traslado en concepto de codemandado».

Aseguradoras de las Administraciones públicas

Las aseguradoras de las Administraciones públicas siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren. 

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2752/2017, de 17 de septiembre de 2020, ECLI:ES:TS:2020:2849

Opciones procesales de los perjudicados frente a las aseguradoras de la Administración.

«1. Opciones con las que contaban los perjudicados al tiempo de reclamar la indemnización correspondiente por la mala praxis sufrida.

En este caso, a los perjudicados y, por lo tanto, al recurrente, se les abrían las opciones siguientes.

A) En primer lugar, formular reclamación administrativa previa ante la propia Administración para obtener el resarcimiento del daño, en cuyo caso finalizado el expediente administrativo, con reconocimiento de responsabilidad y fijación de la indemnización correspondiente, se producen las consecuencias jurídicas siguientes, a las que se refiere la STS 321/2019, de 5 de febrero:

“(i) fijada la indemnización, la aseguradora o la propia asegurada pueden pagarla y extinguir el crédito; (ii) una vez declarada la responsabilidad y establecida la indemnización, si el perjudicado no acude a la vía contenciosa, esos pronunciamientos quedan firmes para la administración; (iii) pueden producirse, potencialmente, todos los efectos propios de las obligaciones solidarias, además del pago, ya mencionado; y (iv) la indemnización que queda firme en vía administrativa es el límite del derecho de repetición que el artículo 76 de la LCS reconoce a la aseguradora”.

Esta doctrina es ulteriormente ratificada en la sentencia 579/2019, de 5 de noviembre.

B) Los perjudicados, en el caso de que hubieran optado por la vía administrativa, si formulada la preceptiva reclamación previa fuera desestimada, expresamente o por silencio administrativo, o cuando considerasen insuficiente la cantidad ofertada en concepto de indemnización por los daños y perjuicios sufridos, podrían cuestionar tal resolución ante la jurisdicción contencioso-administrativa de las formas siguientes:

a) Bien, mediante el ejercicio de una acción de condena exclusivamente dirigida contra la Administración, siendo la jurisdicción contencioso-administrativa a la que le compete el conocimiento de las reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial dirigidas contra la Administración, según resulta de lo normado en el artículo 2 e) Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de dicha jurisdicción (en adelante LJCA).

b) Bien, demandando por dicha vía, conjuntamente con la Administración a su aseguradora, como expresamente posibilita el artículo 9.4 II de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en adelante LOPJ), en consonancia con lo cual norma el artículo 21 c) de la LJCA, que se consideran legitimadas pasivamente a “las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren”.

C) Por último, se les abría una tercera posibilidad, como era la de prescindir de la vía administrativa y demandar exclusivamente a la compañía de seguros, en su condición de sociedad mercantil, ante la jurisdicción civil, ejercitando contra ésta la correspondiente acción directa del artículo 76 de la LCS (autos de la Sala de Conflictos, 3/2010, 4/2010, 5/2010 de 22 de marzo y sentencias 574/2007, de 30 de mayo, 62/2011, de 11 de febrero y 321/2019, de 5 de febrero).

La condena de la aseguradora dependerá de la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración asegurada, que deberá acreditarse, en el proceso civil, bajo los parámetros propios del derecho administrativo, lo que no es cuestión extravagante sino expresamente prevista en el artículo 42 de la LEC, que regula las cuestiones prejudiciales no penales que se susciten en el proceso civil».

Se reitera esta doctrina en la STS, rec. 5207/2017, de 5 de octubre de 2020, ECLI:ES:TS:2020:3172.

RESOLUCIÓN RELEVANTE

Sentencia de la Audiencia Provincial de Cádiz, rec. 66/2021, de 21 de julio de 2021, ECLI:ES:APCA:2021:1556

«[…] el marco jurídico vigente, incluso tras la modificación de la jurisdicción contencioso-administrativa operada en el año 2015, ha consagrado como criterio general el principio de la vis atractiva de la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando se reclama de la Administración por cualquier título una responsabilidad por daños, aunque la Administración no sea la única demandada. No obstante lo anterior, la Sala de Conflictos de nuestro Tribunal Supremo viene manteniendo, de forma reiterada, que corresponde al orden jurisdiccional contencioso-administrativo el conocimiento de las reclamaciones que, por responsabilidad patrimonial, se dirijan contra las Administraciones públicas, bien individualmente, bien conjuntamente contra la aseguradora y los particulares que hayan causado o contribuido a la producción del daño.

Sin embargo, cuando la acción de responsabilidad se ejercita única y exclusivamente contra personas jurídicas privadas (concesionaria y/o aseguradora, como es el caso), opción que compete a la reclamante, su conocimiento viene atribuido al orden jurisdiccional civil. Al efecto cabe citar los autos de esta Sala Especial de Conflictos de Competencia de 16 de diciembre de 2002, 10 de octubre de 2003, 19 de noviembre de 2007, 19 de febrero de 2008, 22 de septiembre de 2008, 18 de diciembre de 2009, 22 de marzo de 2010, 28 de junio de 2010, 18 de octubre de 2010, 11 de abril de 2011, 17 de octubre de 2011, 19 de diciembre de 2013, 12 de junio de 2014, 19 de febrero de 2014 y 4 de diciembre de 2014 y 24 de abril de 2015. Y ello porque en estos supuestos en los que se demanda exclusivamente a la compañía aseguradora, sin hacerlo “junto a la Administración” (artículo 9.4 citado), los órganos jurisdiccionales de lo contencioso-administrativo se encuentran sin actividad administrativa que enjuiciar ni revisar, y sin poder determinar, por tanto, si la misma ha sido conforme, o no, con el ordenamiento jurídico administrativo. En esta tesitura la competencia ha de corresponder necesariamente a la jurisdicción civil, pues no cabe acudir a los tribunales de lo contencioso-administrativo sin actuación u omisión administrativa previa que revisar ni Administración demandada que condenar. Y tampoco puede forzarse al perjudicado a dirigirse, además de contra la aseguradora, contra la Administración agotando previamente la vía ante la misma para, después de obtener un resultado negativo, promover un recurso contencioso-administrativo, pues esto implica vaciar de contenido el derecho de los perjudicados de dirigirse única y exclusivamente contra el asegurador como les reconoce el artículo 76 de la Ley de Contrato de Seguro, lo que resulta inadmisible».

Las aseguradoras siempre son «interesadas» en el recurso, pero solo serán genuinas «demandadas» y podrán ser condenadas si la parte actora insta su condena.

RESOLUCIONES RELEVANTES

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, rec. 1510/2007, de 30 de septiembre de 2011, ECLI:ES:TSJCL:2011:4838

«[…] el artículo 21 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, […] ha de ser interpretado en el sentido de que las aseguradoras de la Administración han de considerarse siempre y en todo caso como interesadas en el recurso y, como tal, emplazadas, no adquiriendo la condición genuina de demandada —y, por tanto, no pudiendo tampoco ser condenada en el fallo de la sentencia— si la parte recurrente no incorpora al suplico de la demanda una pretensión de condena contra la aseguradora en cuestión —como aquí ha acontecido— […]».

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, rec. 195/2019, de 22 de febrero de 2021,  ECLI:ES:TSJCL:2021:655

«[…] Sobre la exclusión de la entidad aseguradora de la condena. […]

Pues bien, en la medida que la actora no instó la condena de la aseguradora, el pronunciamiento de esta sentencia no puede contener condena de la misma, en virtud del principio de congruencia que ha de presidir el dictado de todas las resoluciones judiciales, pues hemos de tener presente que, conforme al artículo 33.1 de la LJCA, los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición».

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, rec. 106/2021, de 7 de mayo de 2021, ECLI:ES:TSJAS:2021:1431

En esta sentencia la aseguradora no aparece en el suplico donde se realiza la petición de condena, pero sí lo hace en el cuerpo de la demanda, tanto en el encabezamiento como en la fundamentación.

«[…] La sentencia apelada condena a la aseguradora, pese a que esta considera que no figuraba tal pretensión en el suplico de la demanda. El planteamiento de la apelante es formalista y prescinde de tres aspectos decisivos:

a) Estamos ante una demanda que se planteó frente a la inactividad municipal por lo que difícilmente podía el perjudicado saber que existía una entidad aseguradora del Ayuntamiento si éste no se lo indicó en vía administrativa.

b) Aunque formalmente el suplico de la demanda no incluya formalmente la condena a la aseguradora, en el cuerpo de la demanda se indica expresa y directamente que la acción de condena se extiende hacia la aseguradora. De hecho, el encabezamiento de la demanda de forma inequívoca precisa que la reclamación se orienta tanto hacia el Ayuntamiento de Cangas de Narcea como frente a Seguros Allianz SA. Además, en el apartado III. Legitimación, indica que la aseguradora lo está por la “póliza que cubre la responsabilidad civil, incluida las derivadas de manifestaciones festivas, culturales o deportivas organizadas por el Ayuntamiento”. En suma, no cabe limitar al formalismo del suplico la precisión de la pretensión cuando la misma se deriva sin grandes esfuerzos interpretativos del conjunto de la demanda.

c) A todo ello se solapa la fuerza del artículo 21.1 c) de la LJCA que dispone literalmente que “las aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto a la Administración”.

De ahí que ni hay defecto procesal determinante de indefensión ni incongruencia alguna en la sentencia. Y, en definitiva, que esta pretensión de la apelante de no verse condenada encaja en la mala fe proscrita por el artículo 11 de la LOPJ, pues difícilmente una entidad aseguradora en un pleito de esta naturaleza puede creer seriamente que solo es llamada al litigio para comentar su opinión, ni mucho menos sostener que era legítimo creer que no sería condenada. Es más, si la sentencia fuese favorable a sus intereses, a buen seguro que no plantearía objeción alguna».