¿Quién está legitimado para promover una cuestión incidental en el procedimiento de ejecución de sentencias contencioso-administrativas?

El artículo 109.1 de la LJCA contiene referencia expresa en cuanto a la legitimación para promover el incidente a la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, iniciativa que está a su vez sometida a una doble condición:

• De un lado, que no conste en autos la total ejecución de la sentencia.
• De otro lado, que la decisión del incidente no contraríe el contenido del fallo.

En este sentido se ha venido pronunciando la jurisprudencia, así, a título de ejemplo, cabe citar la sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco n.º 10/2022, de 12 de enero, ECLI:ES:TSJPV:2022:121, que con referencia a la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 808/2005, de 25 de septiembre, ECLI:ES:TS:2007:6231, establece:

«1º. En primer término, y por lo que hace referencia a la legitimación para el inicio del procedimiento, se observa como el legislador ha ampliado considerablemente estas posibilidades, pues, en el artículo 109.1, expresamente se refiere a "la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo" como la que se encuentra habilitadas para promover el mencionado incidente con la amplia finalidad de "decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución" de la sentencias. En consecuencia, desde una perspectiva subjetiva, el legislador reitera la expresión "personas afectadas" —también utilizada en el 104.2, del mismo testo legal—, y, desde un punto de vista material, el ámbito procedimental cuenta con un doble parámetro de control: el uno, de carácter temporal ("mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia"), y, el otro, de carácter objetivo ("sin contrariar el contenido del fallo")».

Respecto a la legitimación para promover el incidente y el hecho de que recaiga en las personas afectadas, es decir, aquellas que se han visto perjudicadas o dañadas a causa del procedimiento y consecuente fallo, la propia jurisprudencia ha precisado que, para intervenir en el proceso de ejecución como parte activa, no es necesario que se haya sido parte en el proceso de conocimiento, sino que basta con que sea titular de un interés legítimo en la ejecución. En este sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo n.º 2036/2017, de 20 de diciembre, ECLI:ES:TS:2017:4642:

«La legitimación de los afectados, lo dice con toda claridad el artículo 104.2 de la LJ, a cuyo tenor, "transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al artículo 71.1.C), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá instar su ejecución forzosa". Lo vuelve a decir, con igual claridad, el artículo 109.1 de la LJ, en el que se dispone que "la Administración pública, las demás partes procesales y las personas afectadas por el fallo, mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia, podrán promover incidente para decidir, sin contrariar el contenido del fallo, cuantas cuestiones se planteen en la ejecución …". Y lo dice la propia jurisprudencia, que ha precisado que para intervenir en el proceso de ejecución como parte activa no es menester que se haya sido parte en el proceso de conocimiento, sino que basta con que se sea titular de un interés legítimo en la ejecución (…)».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 597/2022, de 19 de mayo, ECLI:ES:TS:2022:1901.

Concepto de persona afectada a los efectos de legitimación en el incidente.

«CUARTO.- El marco normativo legal para la decisión a adoptar sobre la posibilidad de que quien no ha intervenido como parte en un proceso jurisdiccional pueda tener o no legitimación para instar la ejecución de la sentencia dictada en ese proceso como "persona afectada", es el previsto en los artículos 72, 104.2 y 109.1 de la LRJCA (…).

Como se dice en sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 2017 (ROJ: STS 4642/2017-ECLI:ES:TS:2017:4642), dictada en el recurso de casación 3105/2016, la interpretación de esos preceptos legales fue realizada por la sentencia dictada por el Pleno de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2005 (ROJ: STS 3614/2005-ECLI:ES:TS:2005:3614) en el recurso de casación 2492/2003, de cuyos fundamentos de Derecho décimo y decimotercero se extrae lo siguiente:

1º.- Que las normas que hemos de interpretar emplean un verbo, afectar, cuyo significado en nuestra lengua no es otro, en la acepción que aquí interesa, que el de menoscabar, perjudicar o dañar.

2º.- Que, ninguna de esas normas, añaden ningún otro requisito o presupuesto a la exigencia de que la persona esté afectada; en concreto, no añaden el requisito o presupuesto de que la persona afectada no hubiera podido ser parte en el proceso declarativo o de conocimiento.

3º.- Que la restricción reconocida en nuestro ordenamiento jurídico para que una "persona afectada" deba ser tenida como tal a los efectos de instar la ejecución es la que deriva de las normas contenidas en los números 1 y 2 del artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, esto es: de la que exige que en todo tipo de procedimiento se respeten las reglas de la buena fe (número 1); y de la que ordena a los Juzgados y Tribunales que rechacen fundadamente las peticiones, incidentes y excepciones que se formulen con manifiesto abuso de Derecho o entrañen fraude de ley o procesal (número 2).

4º.- Que el único límite temporal que imponen los preceptos que estamos analizando para que quepa la actuación procesal de las personas afectadas es el que menciona el artículo 109.1, esto es, "mientras no conste en autos la total ejecución de la sentencia"; lo cual conduce a entender —y sólo en este sentido analizamos aquí la expresión entrecomillada— que la actuación procesal de las personas afectadas cabe aunque ya antes se hubiera iniciado, sin su presencia, la fase de ejecución de la sentencia.

5º.- Que el espíritu que animó al legislador de 1998, cuando redactó las normas reguladoras de la ejecución de sentencias en este orden jurisdiccional contencioso-administrativo, no fue uno que pida interpretaciones restrictivas de esas normas, sino uno favorable, al menos, a su interpretación declarativa, esto es, a una interpretación que les otorgue un significado no menor que el propio de las palabras con que se expresan; buena prueba de ello es el inicio y final del párrafo primero del punto 3 del apartado VI de la exposición de motivos de la LJ, en donde se lee lo siguiente: "La Ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar las garantías de ejecución de las sentencias… La negativa, expresa o implícita, a cumplir una resolución judicial constituye un atentado a la Constitución frente al que no caben excusas".

6º.- Que el ámbito subjetivo de las "personas afectadas" a las que se refieren aquellos artículos 104.2 y 109.1 de la LJCA no se identifica con el de las "otras" personas ni con el de los "recurrentes afectados" a que se refieren, respectivamente, los artículos 110 y 111 de la LJCA. Ello porque lo que está específica y singularmente contemplando el artículo 110 es la posible extensión de efectos de una sentencia en el punto o extremo en que reconoce una situación jurídica individualizada; y, lo que contempla el artículo 111 es la posible extensión del pronunciamiento alcanzado en un recurso contencioso-administrativo que se tomó como "testigo" o como "modelo" a otros que por tener idéntico objeto y para facilitar la gestión de la oficina judicial vieron suspendida su tramitación a la espera de aquel pronunciamiento.

7º.- En conclusión, "hemos de entender por 'personas afectadas' aquéllas que puedan ver menoscabados o perjudicados sus derechos o sus intereses legítimos por efecto de la ejecución o de la inejecución de la sentencia"».

Si bien, cuando se trata de declarar la imposibilidad de ejecutar una sentencia, la legitimación es restrictiva. Al respecto, la STS, rec. 7639/2005, de 7 de julio de 2008, ECLI:ES:TS:2008:3882, apunta que «(…) nuestra jurisprudencia se ha manifestado tradicionalmente más restrictiva cuando el interesado en la inejecución del fallo es el particular a quien perjudica. Así, este Alto Tribunal ha señalado que el incidente para declarar la imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia no puede ser promovido en vía jurisdiccional por los particulares personados en las actuaciones». Continúa la sentencia, aclarando que la consecuencia del anterior criterio es que el particular o las corporaciones, que no tengan condición de Administración condenada, deben solicitar la declaración de imposibilidad de ejecución de la correspondiente Administración e interponer contra ella recurso contencioso-administrativo, si la petición se resuelve desfavorablemente, «(…) esta es la posición adoptada, en ocasiones, por este Alto Tribunal, que admite la facultad de los particulares (o de las corporaciones que actúan como particulares) personados en las actuaciones de solicitar de la correspondiente Administración dicha declaración de imposibilidad de ejecución de la sentencia pronunciada y de interponer después contra la resolución, expresa o tácita, los oportunos recursos en la vía administrativa y en la judicial (…)».

En relación con lo anterior también resulta interesante la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias n.º 303/2022, de 27 de octubre, ECLI:ES:TSJICAN:2022:3540. 

CUESTIÓN

¿Cabe diferenciar entre el interés para ser parte procesal y el interés para, como persona afectada, iniciar la ejecución de una sentencia dictada en un proceso donde no se ha sido parte?

Sí. Para dar respuesta a esta cuestión resulta interesante la sentencia del Tribunal Supremo n.º 597/2022, de 19 de mayo, ECLI:ES:TS:2022:1901, conforme a la cual «(...) la denegación de legitimación activa a una persona respecto a un proceso finalizado por sentencia firme de fondo no conlleva necesariamente la denegación de legitimación activa para promover un incidente de ejecución de la referida sentencia, cuando el fundamento de la legitimación para el incidente es el modo en que la ejecución del fallo afecta a sus intereses, pese a no haber sido parte en el proceso en que recayó la sentencia que se ejecuta».