¿Qué ocurre en caso de que las partes estimen que existen defectos en el expediente?

Puede suceder que las partes observen que el expediente administrativo está incompleto, por lo que podrán solicitar dentro del plazo para formular la demanda o la contestación que se reclamen los antecedentes para completarlo. Esta solicitud suspenderá el curso del plazo correspondiente.

A raíz de la reforma operada por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, que entró en vigor el 20 de marzo de 2024, el artículo 55.1 de la LJCA prevé lo que se entiende por expediente administrativo completo:

«A estos efectos se entenderá que el expediente administrativo está integrado por los documentos y demás actuaciones que lo conforman según lo dispuesto en el artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Los documentos o elementos de prueba que formen parte de un expediente administrativo distinto no podrán solicitarse a través del trámite previsto en el presente artículo».

El letrado de la Administración de Justicia resolverá lo pertinente en el plazo de tres días. La Administración, al remitir de nuevo el expediente, deberá indicar en el índice a que se refiere el artículo 48.4 de la LJCA los documentos que se han adicionado.

Otra de las novedades operadas por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, que entró en vigor el 20 de marzo de 2024, se encuentra en el apartado 3 de este artículo 55 de la LJCA, y radica en establecer qué ocurre con los plazos en los casos en los que el LAJ acepte o rechace la petición de completar el expediente administrativo:

• Si acepta la solicitud y esta se hubiera formulado dentro del plazo de 10 primeros días del plazo para formular demanda o contestación: el plazo se reiniciará una vez el expediente completo remitido por la Administración se haya puesto a disposición de la parte solicitante.
• Si acepta la solicitud y esta se hubiera formulado fuera del plazo de 10 primeros días del plazo para formular demanda o contestación: el cómputo del plazo simplemente se reanudará, salvo que, en este último caso, el letrado o letrada de la Administración de Justicia considere oportuno que el plazo se reinicie atendido el volumen o la importancia para la causa de los documentos añadidos.
• Si se rechazara la solicitud: el cómputo del plazo simplemente se reanudará, salvo que, en este último caso, el letrado o letrada de la Administración de Justicia considere oportuno que el plazo se reinicie atendido el volumen o la importancia para la causa de los documentos añadidos.

Si bien, en ningún caso el plazo se reiniciará cuando la solicitud de complemento la hubiera formulado la Administración demandada.

 A TENER EN CUENTA. El artículo 55 de la LJCA ha sido reformado por el Real Decreto 6/2023, de 19 de diciembre, que entró en vigor el 20 de marzo de 2024.

DOCTRINA

José Ramón Chaves García. «Letrado que espera y se desespera por estar pendiente del envío del expediente», en delajusticia.com, entrada del 22 de julio de 2011, y «Su majestad el expediente administrativo», en delajusticia.com, entrada del 8 de mayo de 2019.

El autor desgrana magistralmente los aspectos más interesantes y prácticos del papel del expediente en el proceso judicial; entre otros, las consecuencias de su extravío, de su no envío en plazo o de su envío incompleto. Transcribimos buena parte de sus reflexiones:

«De entrada, la definición de lo que es el expediente está en el artículo 70.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común: “Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”. O sea, el expediente es la apoyatura de la actuación administrativa, la caja negra donde encontraremos sus razones o desafueros.

Y siendo tan importante, se dan dos peculiaridades lógicas.

Primera, que no hace falta proponerlo como prueba pues es el propio legislador quien impone que se traiga e integre en los autos, pese a que —por si acaso— toda demanda y contestación lo solicitan como prueba (STS 6 de julio de 1994, rec. 495/1993). El expediente es el conjunto de “actos propios” que la administración no puede desconocer en vía contencioso-administrativa.

Segunda, que si no se aporta por quien lo posee su falta o insuficiencia perjudicará a la Administración (STS 10 de diciembre de 2014). Eso sí, las consecuencias específicas de la ausencia dependerán del tipo de procedimiento (sancionador o de gestión), de los intereses en juego y la naturaleza de la infracción, pues en la mayoría de los casos se producirá la invalidez, aunque no faltan casos en que las sentencias admiten esa incorporación extemporánea como prueba favorable a la administración con la consiguiente lesión de las reglas del juego y la buena fe del recurrente.

La casuística es variada.

A veces no se envía en forma, pese a que debe enviarse “original o copiado, se enviará completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompañado de un índice” (art. 48.4 de la LJCA) y ello ya sea expediente documentado o electrónico. En tal caso, el órgano judicial reclamará su subsanación para su debida presentación.

A veces no se envía a tiempo. El letrado espera y se desespera, y será misión judicial reclamar el expediente e imponer multas coercitivas.

A veces no se envía completo. En unas ocasiones por descuido, en otras por malicia (porque la Administración no quiere “dispararse un tiro en el pie” enviando lo que le perjudica).

En estos casos, el legislador permite que el interesado solicite que se complete el expediente “dentro del plazo para formular la demanda o la contestación” (art. 55 de la LJCA). Sin embargo, permite esta posibilidad a “las partes”, con lo que podrá pedir que se complete tanto por el demandante con por la propia administración. Posiblemente el legislador al aludir a las “partes”, como habilitados para solicitar el complemento, estaba pensando solamente en demandante y codemandados, pero al aludir genéricamente a “las partes” está alzando un derecho procesal y brindando a la Administración la posibilidad de que los letrados públicos, que son distintos de los órganos administrativos gestores, puedan solicitar en el proceso que se complete el expediente.

En este sorprendente caso (en que la parte obligada a cumplir algo, admite que no cumplió con ello y solicita una suerte de "prórroga"), si se completase el expediente, tendrá derecho el demandante para formular alegaciones complementarias que amplíen su demanda. Ello, por elementales razones: a) para evitar su indefensión; b) para evitar que la administración obtenga beneficio de su propia torpeza; c) por la aplicación analógica del artículo 53.2 de la LJCA que dispone: “2. Si después de que la parte demandante hubiera usado del derecho establecido en el apartado anterior se recibiera el expediente, el secretario judicial pondrá éste de manifiesto a las partes demandantes y, en su caso, demandadas por plazo común de diez días para que puedan efectuar las alegaciones complementarias que estimen oportunas”; y d) por coherencia con el modelo del procedimiento abreviado en que el artículo 78.4 de la LJCA, tras la demanda contempla que “Recibido el expediente administrativo, el secretario judicial lo remitirá al actor y a los interesados que se hubieren personado para que puedan hacer alegaciones en el acto de la vista”.

Lo más relevante a tener en cuenta consiste en que si un documento debe formar parte del expediente (informe, propuesta o prueba practicada, por ejemplo), y no se solicita que se complete en el plazo indicado (“para formular demanda o contestación”) sino que opta por formular calladamente la demanda o contestación, no podrá ulteriormente reclamar su incorporación. No olvidemos que ahora la demanda debe incorporar o identificar los medios de prueba, con lo que coincide el plazo disponible para solicitar que se complete el expediente con el del trámite para indicar los “medios de prueba”, pero debe extremarse la diligencia para indicar el concepto en que se solicita el documento en cuestión».

RESOLUCIONES RELEVANTES

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 625/2008, de 8 de julio de 2011, ECLI:ES:TS:2011:4427

«No es cierto que el trámite del artículo 55 de la Ley Jurisdiccional solo pueda ser empleado una vez. Muy al contrario, puede hacerse uso del mismo tantas veces como sea necesario para que el expediente quede completo; quedando dentro del ámbito de disposición de la parte recurrente pedir a la Sala la reiteración del trámite hasta que la Administración remita el expediente en debida forma, o bien conformarse con lo remitido y formular la demanda. Y en este segundo supuesto, si la parte recurrente ha formalizado la demanda a pesar del carácter incompleto del expediente, a fin de no dilatar más la tramitación del recurso en perjuicio de sus propios intereses, puede esta poner de manifiesto esa circunstancia y hacer uso del periodo probatorio para integrar el expediente con los documentos que se echaban en falta. Pues bien, nada de esto hizo la parte aquí recurrente, que pudiendo haber hecho nuevo uso del trámite del artículo 55 no lo hizo, ni pidió siquiera el recibimiento a prueba del proceso».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4488/2007, de 19 de abril de 2012, ECLI:ES:TS:2012:318

«[N]o puede alegar la parte actora que se le haya causado indefensión por aportar la Administración un expediente incompleto, o afirmar que el mismo es nulo, por ausencia de alguna actuación procedimental, si no ha hecho uso de las facultades que le confieren los preceptos indicados, de forma y manera que si cuando recibió el expediente para formalizar la demanda observó que el mismo estaba incompleto, pudo y debió exigir que se complementase».

Auto del Tribunal Supremo, rec. 698/2017, de 13 de junio de 2018, ECLI:ES:TS:2018:6549A

Criterio amplio sobre la extensión del expediente.

«El expediente administrativo, tal y como el propio artículo 70.1 dispone, debe estar conformado por los documentos y actuaciones que “sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa”. La previsión contenida en el apartado 4 de dicho precepto, que permite excluir del expediente la “información que tenga carácter auxiliar o de apoyo”, debe recibir una interpretación restrictiva, evitando que datos y elementos relevantes que sirvieron para conformar la decisión administrativa queden fuera del expediente remitido al órgano judicial, impidiendo a los afectados conocer datos o actuaciones que limiten su derecho de defensa y, por tanto, puedan generar indefensión. Sin perjuicio de que la exclusión de determinados elementos meramente auxiliares o de apoyo pueda ser posible al considerar que se trata de datos que resultan irrelevantes y no generan ningún tipo de indefensión.

En todo caso, la conformación del expediente administrativo que se remita estará sometida a la solicitud de ampliación por los afectados y al control último del órgano judicial, pues como ya dijimos en la sentencia de 8 de mayo de 2015 (recurso contencioso-administrativo núm. 2/422/2014) “es el juez quien tiene la última y definitiva palabra tanto sobre el contenido e integración del expediente como sobre su ordenación y confección”».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 427/2017, de 3 de abril de 2018, ECLI:ES:TS:2018:1277

La indefensión derivada de un expediente incompleto en vía administrativa no es subsanable en sede judicial.

«Debemos, además, salir al paso de una afirmación que está presente en la sentencia recurrida y que se suscitó en la vista del presente recurso de casación según la cual la indefensión derivada de un expediente incompleto es corregible o subsanable en sede judicial, con ocasión de la impugnación de la resolución desestimatoria del TEAR, en la medida en que cabría, con ocasión del recurso contencioso-administrativo, (i) pedir la ampliación del expediente remitido al órgano judicial mediante la incorporación de los antecedentes cuya aportación fue rechazada por el órgano de revisión o (ii) interesar la práctica de prueba para, al traer a los autos los documentos necesarios, sustentar la impugnación judicial.

Varias razones impiden entender que con tal proceder ya no pueda hablarse de indefensión material:

En primer lugar, la necesaria incorporación de aquellos antecedentes es, en la interpretación aquí propugnada, un derecho del interesado y una correlativa obligación de la Administración, que no puede limitar de facto el derecho a recurrir acudiendo al sencillo expediente de denegar que se lleven a la reclamación o al recurso los antecedentes solicitados.

El expediente remitido al órgano judicial no está, en puridad, “incompleto”, pues es el único que se ha tenido en cuenta por el órgano de revisión para dictar su acuerdo desestimatorio.

En cualquier caso, aunque entendiéramos que cabe acudir al artículo 55 de la ley de la jurisdicción porque, en efecto, es posible interesar que se complete el expediente, el recurrente tiene derecho a construir su impugnación sobre la base de la nulidad de la resolución recurrida (del TEAR, en el caso) derivada de no haberle permitido incorporar a su reclamación los datos imprescindibles para efectuarla, vulnerando de este modo lo dispuesto en el artículo 174.5 de la Ley General Tributaria.

Nada obliga a los demandantes a intentar que, en la vía judicial, se subsanen los errores (formales o materiales) en que habría incurrido la Administración en el camino que siguió para producir sus actos. Es, ciertamente, una opción que deriva del carácter pleno de esta jurisdicción y de la posibilidad que nuestro sistema procesal otorga de obtener una completa cognición. Pero es también legítimo que el actor solo pretenda que la Administración actúe conforme a Derecho y que los órganos judiciales, sin analizar el fondo de las cuestiones suscitadas, declaren la nulidad de los actos de aquélla por infracciones determinantes de indefensión, con las consecuencias que legalmente lleven aparejadas decisiones de esa naturaleza.

La solicitud de prueba no alteraría lo dicho, pues la misma se practicaría después de la demanda, en la que habrían de alegarse motivos de nulidad presuntos, al no disponer aún de los datos que aquellos documentos podrían haber suministrado al recurrente.

En definitiva, si el responsable tributario tiene derecho a que, con ocasión del recurso o reclamación deducidos frente al acuerdo de derivación, la Administración incorpore al expediente y ponga a su disposición todos los antecedentes relativos a las liquidaciones giradas al deudor principal, el incumplimiento de tal obligación constituye un motivo de anulabilidad que el recurrente no tiene porqué pretender corregir en la vía judicial iniciada con ocasión del recurso contencioso-administrativo deducido frente al acto que puso fin al procedimiento administrativo de impugnación».

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, rec. 548/2020, de 11 de junio de 2021, ECLI:ES:TSJAS:2021:2159

Expediente desordenado: no genera indefensión.

«En su demanda y en alegaciones finales, el recurrente aduce la indefensión generada por la forma de remisión del expediente, que no se ajustaría al artículo 70 Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común, ofreciendo un conjunto desordenado y carente de ordenación cronológica o temática.

Hemos de señalar que no estamos ante una ausencia de expediente o de un expediente incompleto sino ante una queja por su carácter desordenado. Sin embargo, hemos de señalar, por un lado, que ese juicio de desorden es subjetivo y no ha comprometido el derecho de defensa, además de poder explicarse por la complejidad del propio expediente. Lo relevante para que un defecto formal sea invalidante, y está claro que el desorden del expediente es formal, radica en que se haya generado indefensión material (art.48.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre, de procedimiento administrativo común) lo que no se ha acreditado en la demanda, como tampoco ha hecho uso la parte recurrente del derecho a exigir que se complete el expediente (art.55 LJCA). A ello se añade que la Sala advierte que constan en el expediente las resoluciones definitivas que incorporan fundamento y respuesta, y el particular ha podido ejercer en vía administrativa y de reclamación económico-administrativa su derecho de acceso al expediente sin mengua acreditada de privación de su derecho de defensa.

De ahí que debamos desestimar esta vertiente impugnatoria».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 6210/2019, de 11 de mayo de 2021, ECLI:ES:TS:2021:2009

En materia tributaria, el retraso en el envío del expediente al órgano judicial ha de descontarse de los intereses de demora.

«Las dos primeras cuestiones.

1.- Si deben excluirse del cálculo de intereses de demora a favor de la Administración el tiempo que exceda de los 20 días de que, conforme al artículo 48.3 LGT, dispone como máximo tal Administración para remitir el expediente administrativo completo al correspondiente órgano juzgador.

2.- Si la pretensión anterior puede solicitarse en un incidente de ejecución de sentencia o, por el contrario, debe haberse solicitado en el momento procesal oportuno antes del incidente de ejecución de sentencia.

La respuesta a la primera pregunta ha de ser positiva, pues es evidente que la tardanza en la remisión del expediente es un retraso imputable exclusivamente a la Administración y aunque el abogado del Estado alega que las peticiones para completar el expediente que finalmente se realizan, eran innecesarias pues el recurrente conocía el contenido de los documentos y partes del expediente solicitados, lo cierto es que el expediente ha de ser enviado completo, y dentro del plazo marcado por la ley, y la propia actitud de la Administración, completándolo finalmente, no justifica el abono de estos intereses de demora por el recurrente en el presente caso. Por todo ello del abono de los intereses de demora, como consecuencia del retraso en el cumplimiento del envió completo del expediente ha de descontarse de los intereses que debe abonar el recurrente.

La segunda pregunta ha de responderse en el sentido de que no es necesario que se solicite el descuento de esos intereses de demora en la demanda contencioso-administrativa, pues en ese momento no se conoce si habrá finalmente obligación de dicho abono.

Se trata de cuantificar los intereses de demora que debe abonar el recurrente tras una sentencia parcial o totalmente desestimatoria, y de descontar de los mismos aquella parte que sea imputable a la Administración. En consecuencia, procede estimar parcialmente el recurso de casación, descontando de los intereses de demora el retraso en el envío del expediente administrativo».

Mención aparte merece el expediente administrativo digitalizado, sobre el que la STS n.º 680/2021, de 13 de mayo, ECLI:ES:TS:2021:1818, ha hecho relevantes consideraciones.

El expediente electrónico se ha configurado a partir de la LPAC y del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo (Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos). Este último, en su artículo 46, regula el documento administrativo electrónico en los siguientes términos:

«1. Se entiende por documento administrativo electrónico la información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico, según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado admitido en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y normativa correspondiente, y que haya sido generada, recibida o incorporada por las Administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones sujetas a Derecho administrativo.

2. Cuando en el marco de un procedimiento administrativo tramitado por medios electrónicos el órgano actuante esté obligado a facilitar al interesado un ejemplar de un documento administrativo electrónico, dicho documento se podrá sustituir por la entrega de los datos necesarios para su acceso por medios electrónicos adecuados».

El citado reglamento contiene también reglas de desarrollo de la LPAC respecto de las copias auténticas (arts. 47 y 48), el foliado electrónico (art. 51) y sobre el ejercicio del derecho de acceso al expediente electrónico (art. 52), entre otras.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5011/2019, de 13 de mayo de 2021, ECLI:ES:TS:2021:1818

Expediente digital frente a escaneado en «modo amontonamiento».

«CUARTO.- El expediente administrativo.

El artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, nos dice lo que se entiende por expediente administrativo, esto es un conjunto ordenado de documentos que sirven de antecedente a la resolución administrativa o en el caso de impugnación de disposiciones generales los antecedentes de aquellas.

El mismo precepto nos indica en su apartado segundo que tendrá formato electrónico con un índice de todos los documentos en línea con las previsiones de la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.

Añade que, cuando en virtud de una norma —en lo que a la jurisdicción contencioso-administrativa concierne el artículo 48 de la LJCA—, sea preciso remitir el expediente electrónico se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad y acompañado de un índice que garantiza su integridad e inmutabilidad.

El artículo 48 de la LJCA en su apartado cuarto exige también un índice, lo que resulta razonable a la hora de permitir una consulta ordenada de toda la documentación obrante.

Ese índice lateral izquierdo cuando el expediente es electrónico ha de permitir su consulta desplegando las hojas sin necesidad de visualizar todas las páginas cada vez que se opte por comprobar o contrastar un dato.

Lo anterior es lo que permiten los documentos digitalizados en PDF con el servicio de índice, es decir, al colocar el cursor sobre el apartado correspondiente se abre en la página buscada, aunque el documento en PDF tenga miles de páginas (un ejemplo el código electrónico COVID-19 Derecho Europeo y Estatal del Boletín Oficial del Estado).

Tal situación no se cumple en el expediente remitido, que mal puede llamarse electrónico, en el que en lugar del modo presentación que facilita la consulta, se ha confeccionado con el modo amontonamiento, es decir un simple escaneado de las hojas de papel del expediente administrativo original, impidiendo así la búsqueda ágil que es el objetivo último de la Administración digital, obligando, en cambio, a visualizar todas y cada una de las hojas en la pantalla del ordenador cada vez que se consulta un documento.

En la antedicha situación de amontonamiento de escaneado de hojas se encuentra el archivo en CD denominado floteros 2014, el archivo llamado expediente matriz floteros 2184-13 y el archivo que afecta al aquí recurrente, expediente NUM000 cuyo índice viene constituido por la imagen de las páginas tres a cinco de un expediente de 622 páginas escaneadas que obstaculiza la búsqueda de cada uno de los elementos del expediente si no se visualizan todas y cada una de las páginas. Es decir que no cumple las exigencias del expediente electrónico».