¿Qué actos administrativos pueden ser motivarse y cómo debe ser su forma?

Por motivación se puede entender, según el Diccionario del español jurídico de la RAE y el CGPJ, como la «exposición de las razones o fundamentos en que se basa una decisión»; y, por motivación del acto administrativo, la «obligación del órgano que adopta la decisión de incluir en ella una exposición sucinta de los hechos y fundamentos jurídicos en los que se basa».

La exigencia de motivación de las actuaciones administrativas está directamente relacionada con los principios de un Estado de derecho (art. 1.1 de la CE) y con el carácter vinculante que para las Administraciones públicas tiene la ley, a cuyo imperio están sometidas en el ejercicio de sus potestades (arts. 103.1 de la CE y 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). Así pues, todas las decisiones administrativas están sujetas a la exigencia de motivación (art. 88.3 de la LPAC). El deber de motivar, nos dice la STS, rec. 451/2001, de 3 de diciembre, ECLI:ES:TS:2002:8073:

«Es un derecho subjetivo público del interesado no solo en el ámbito sancionador sino en todos los sectores de la actuación administrativa: la Administración ha de dar siempre y en todo caso, razón de sus actos, incluso en el ámbito de su potestad discrecional, cuyos elementos reglados (competencia, adecuación a los fines que la legitiman, etc.), cuyos presupuestos, y cuya sujeción a los principios generales son aspectos o facetas que son siempre controlables».

La motivación de las resoluciones administrativas tiene un doble fundamento: 

• Erradicar la arbitrariedad de la Administración.
• Dar a conocer al interesado las razones por las que se ha tomado la decisión, posibilitando así el ejercicio de los recursos.

La exigencia de motivación en la redacción y emisión de actos administrativos ha sido objeto de evaluación y estudio por los tribunales.

RESOLUCIONES RELEVANTES

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 77/2000, de 27 de marzo, ECLI:ES:TC:2000:77

«Sin embargo, para no forzar los conceptos manipulando las palabras, parece necesario distinguir entre la existencia del razonamiento en que consiste la motivación y su discurso. Cuando la haya formal y materialmente, no solo bastante sino clara e inequívoca, con argumentos extraídos del acervo jurídico, la realidad de su existencia no podrá ser negada o desconocida en función de que se compartan, o no, la argumentación o las conclusiones a las cuales se llegue.

La motivación no consiste ni puede consistir, por tanto, en una mera declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad que sería una proposición apodíctica, sino que esta —en su caso— ha de ser la conclusión de una argumentación ajustada al tema o temas en litigio, para que el interesado, destinatario inmediato pero no único, y los demás, los órganos judiciales superiores y también los ciudadanos, puedan conocer el fundamento, la ratio decidendi de las resoluciones. Se convierte así en una garantía esencial del justiciable mediante la cual, sin perjuicio de la libertad del juez en la interpretación de las normas, se puede comprobar que la solución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento y no el fruto de la arbitrariedad».

Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de mayo de 1987, ECLI:ES:TS:1987:3191

«La motivación es, de una parte, la garantía de que la decisión no se toma arbitrariamente sino fundada y razonadamente; y de otra, es el medio de que los demás interesados puedan combatir esa fundamentación cuando haya discurrido fuera de los márgenes legales y jurídicos (que la Administración ha de actuar conforme a Ley y Derecho: artículo 103 de la Constitución) en que el contenido decisional de todo actuar administrativo debe moverse.

[…] La motivación ha de ser expresa (aunque lo fuere por remisión a otra). Porque afirmar, como hace aquella, que "la motivación de toda decisión de adjudicación definitiva de un concurso viene de suyo implícita en el mismo acuerdo, no es sino el criterio del órgano decisor de que la proposición vencedora reúne las condiciones óptimas, según el régimen de adjudicación de que se trate, para cubrir el servicio público sacado a concurso", equivale a dar un cheque en blanco a la Administración para eludir la expresa motivación de un acto que afecta a destinatarios con intereses encontrados».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1699/2018, de 29 de noviembre, ECLI:ES:TS:2018:4097

«La motivación constituye una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad sin que se reconozca un pretendido derecho al acierto judicial en la selección, interpretación y aplicación de las disposiciones legales (STC 183/2011, de 21 de noviembre, FJ 5.º)».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 108/2001, de 23 de abril, ECLI:ES:TC:2001:108

«La exigencia de motivación cumple una doble finalidad inmediata: de un lado, exteriorizar las reflexiones que han conducido al fallo como factor de racionalidad en el ejercicio de la potestad jurisdiccional, que paralelamente potencia el valor de la seguridad jurídica, de manera que sea posible lograr el convencimiento de las partes en el proceso respecto de la corrección y justicia de la decisión; de otro, garantizar la posibilidad de control de la resolución por los tribunales superiores mediante los recursos que procedan, incluido este tribunal a través del recurso de amparo».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 11818/1990, de 18 de abril, ECLI:ES:TS:1990:11818

«La motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones. Ante todo, y desde el punto de vista interno viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal —exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo— no es solo una cortesía sino que constituye una garantía para el administrado que podrá así impugnar en su caso el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda; además, y en último término, la motivación facilita el control jurisdiccional de la Administración —artículo 106.1 de la Constitución— que sobre su base podrá desarrollarse con conocimiento de todos los datos necesarios».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 23/1998, de 30 de enero de 2001, ECLI:ES:TS:2001:523

«El artículo 54.1 de la Ley 30/1992 exige que sean motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho los actos a que alude, consistiendo la motivación, como bien es sabido, en un razonamiento o en una explicación, o en una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se parte y tras la inclusión de estos en una norma jurídica, y no solo es una "elemental cortesía", como expresaba ya una sentencia del Tribunal Constitucional de 17 de julio de 1981, ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo e indispensable, cuando se exige, porque solo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que "justifican" el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar la actividad de la Administración, y porque solo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por el artículo 24.1 de la Constitución».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 713/2020, de 9 de junio, ECLI:ES:TS:2020:1716

«La motivación constituye un requisito imprescindible en todo acto administrativo en la medida en que supone la exteriorización de las razones que sirven de justificación o fundamento a la concreta solución jurídica adoptada por la Administración. Este requisito, de obligado cumplimiento en el específico marco que nos movemos conforme preceptúa el artículo 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, resulta de especial relevancia desde la perspectiva de la defensa del administrado ya que es la explicitación o exteriorización de las razones de la decisión administrativa la que le permita articular los concretos medios y argumentos defensivos que a su derecho interese y, además, permite que los tribunales puedan efectuar el oportuno control jurisdiccional. La exigencia de motivación no exige, empero, una argumentación extensa, sino que, por contra, basta con una justificación razonable y suficiente que contenga los presupuestos de hecho y los fundamentos de Derecho que justifican la concreta solución adoptada».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 150/1993, de 3 de mayo, ECLI:ES:TC:1993:150

«No cabe olvidar que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión. No existiendo un derecho fundamental a una determinada extensión de la motivación judicial, no corresponde a este tribunal censurar cuantitativamente la interpretación y aplicación del derecho, ni revisar la forma y estructura de la resolución judicial, puesto que su función se limita a comprobar si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión (SSTC 174/1987, 75/1988, 184/1988, 14/1991 y 175/1992), incluso en supuestos de motivación por remisión (SSTC 174/1987, 146/1990 y 27/1992 y AATC 688/1986 y 956/1988)».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 43/1997, de 10 de marzo, ECLI:ES:TC:1997:43

«Es doctrina constante de este tribunal que la exigencia constitucional de motivación, dirigida en último término a excluir de raíz cualquier posible arbitrariedad, no autoriza a exigir un razonamiento exhaustivo y pormenorizado de todos y cada uno de los aspectos y circunstancias del asunto debatido, sino que se reduce a la expresión de las razones que permiten conocer cuáles han sido los criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, su ratio decidendi (SSTC 14/1991, 28/1994, 145/1995, y 32/1996, entre otras muchas)».

Cfr. también las SSTC n.º 122/2000, de 20 de junio de 2000, ECLI:ES:TC:2000:122, y n.º 210/2000, de 19 de octubre de 2000, ECLI:ES:TC:200:210.

Auto del Tribunal Constitucional n.º 145/1999, de 7 de junio, ECLI:ES:TC:1999:145A

«El derecho a la motivación [de las resoluciones] no supone que las mismas hayan de ofrecer una exhaustiva descripción del proceso intelectual que ha llevado a decidir en un determinado sentido, basta con que dicha motivación ponga de manifiesto que la decisión judicial adoptada responde a una concreta interpretación y aplicación del derecho ajena a toda arbitrariedad y que permita su revisión jurisdiccional mediante el sistema de recurso».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 23/1998, de 30 de enero de 2001, ECLI:ES:TS:2001:523

«La motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve, criterio jurisprudencial que se reitera en las sentencias de esta Sala y sección de 25 de mayo de 1998 y 14 de diciembre de 1999».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1819/2018, de 19 de diciembre, ECLI:ES:TS:2018:4336

«[…] la motivación de una resolución puede hacerse bien directamente, bien por referencias a informes o dictámenes obrantes en las actuaciones. En consecuencia, no cabe confundir la brevedad y concisión de términos de los actos administrativos resolutorios con la falta de motivación, ni es necesario exponer los motivos de la decisión cuando están presupuestos en la misma, bastando para estimar cumplido ese requisito con que, aun sumariamente, se indique de forma inequívoca el fundamento de la resolución. En verdad, la motivación del acto administrativo no depende del grado de suficiencia considerado necesario por los particulares interesados, sino que basta con que se pueda conocer con la mayor certeza posible la verdadera voluntad del órgano actuante para que se entienda suficientemente motivado. En suma, la motivación escueta o sucinta de todo acto administrativo, si es suficientemente indicativa, no equivale a ausencia de motivación ni acarrea su nulidad, pues la sucinta referencia motivadora no requiere una exhaustiva y completa referencia fáctica y jurídica del proceso conformador de la voluntad administrativa».

La motivación, en suma, afirma la STC n.º 26/1997, de 11 de febrero, ECLI:ES:TC:1997:26, «no está necesariamente reñida con la brevedad y concisión». Y es que, a fin de cuentas, «no existe un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación» (STC 108/2001, de 23 de abril, ECLI:ES:TC:2001:108). Por todo ello, la suficiencia de la motivación —nos explica la STC n.º 116/1998, de 2 de junio, ECLI:ES:TC:1998:116— «no puede ser apreciada apriorísticamente, con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, se ha cumplido o no este requisito».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 82/2009, de 23 de marzo, ECLI:ES:TC:2009:82

La motivación puede estar en el propio acto o bien puede realizarse por referencia a informes o dictámenes que le preceden.

«Estamos, en efecto, ante una motivación por remisión o motivación aliunde, que satisface plenamente las exigencias de motivación que derivan del artículo 24.1 CE (entre otras muchas, SSTC 146/1990, de 1 de octubre, fj 1; 150/1993, de 3 de mayo, fj 3; 214/2000, de 18 de septiembre, fj 4; 171/2002, de 30 de septiembre, fj 2; 91/2004, de 19 de mayo, fj 8; 308/2006, de 23 de octubre, fj 6; y 17/2009, de 26 de enero, fj 2)».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 161/2009, de 11 de febrero de 2011, ECLI:ES:TS:2011:555

«Siguiendo con las exigencias propias de la motivación, debemos añadir que la motivación puede contenerse en el propio acto, o bien puede realizarse por referencia a informes o dictámenes, ex artículo 89.5 de la Ley 30/1992 [art. 88.6 de la LPAC], cuando se incorporen al texto de la misma. Ahora bien, esta exigencia de la incorporación de los informes, contenida en el mentado artículo 89.5 in fine, ha sido matizada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo —sentencias de 21 de noviembre de 2005, 12 de julio de 2004, 7 de julio de 2003, 16 de abril de 2001 y 14 de marzo de 2000— en el sentido de considerar que si tales informes constan en el expediente administrativo y el destinatario ha tenido cumplido acceso al mismo, la motivación mediante esta técnica in aliunde satisface las exigencias de la motivación, pues permite el conocimiento por el receptor del acto de la justificación de lo decidido por la Administración».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2505/2013, de 13 de mayo de 2015, ECLI:ES:TS:2015:2249

«1) La Sala de Granada aprecia adecuadamente la posibilidad de la motivación in aliunde o por remisión o referencia al contenido de actos de informe insertos en el procedimiento administrativo en los que se contiene la explicación de las razones conducentes a la adopción de la resolución denegatoria de la solicitud o recurso de que se trate.

2) También refleja con fidelidad la repetida doctrina jurisprudencial de este Tribunal Supremo que exige, para que sea admisible esa motivación in aliunde o por remisión, que el acto trámite o documento a que se remita la resolución esté, a su vez, adecuadamente motivado, pues de lo contrario, su falta o déficit de motivación se extendería a la resolución remitente».

A mayor abundamiento, el artículo 35 de la LPAC establece una relación de actos administrativos, que han de ser obligatoriamente motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho. Estos son:

• Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
• Los actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos y procedimientos de arbitraje y los que declaren su inadmisión, conforme lo establecido en los artículos 106 y siguientes de la LPAC.
• Los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
• Los acuerdos de suspensión de actos, como puede ser la suspensión de ejecución del artículo 117 de la LPAC, cualquiera que sea el motivo de esta, así los acuerdos de adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que se tomen en un procedimiento para asegurar la eficacia de su resolución.
• Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones complementarias, actos que se contemplan en los artículos 32 y 33 de la LPAC.
• Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados.
• Los actos que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, así como los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
• Las propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador, así como los actos que resuelvan procedimientos de carácter sancionador o de responsabilidad patrimonial.
• Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.
• En los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, la motivación se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos de la resolución que se adopte.

Cabe recalcar que el incumplimiento del requisito de motivación lleva aparejado unos efectos, como es la nulidad del acto.

En lo tocante a las consecuencias, suele pedirse por la Administración que, a lo sumo, se le devuelvan las actuaciones para resolver motivadamente; es decir, que se retrotraigan las actuaciones. No es esta, sin embargo, la única solución admitida por el Tribunal Supremo, tal y como expresa en la sentencia de 31 de mayo, rec. 3090/2011, ECLI:ES:TS:2012:3849, en materia de denegación inmotivada de subvenciones:

«Considera el recurrente que la única consecuencia que deriva de la anulación del acto administrativo por ser inmotivado consiste en la retroacción de las actuaciones del procedimiento a fin de que la Administración dicte otro acto debidamente motivado. Apoya esta tesis en el hecho de que en caso de falta de motivación no es posible averiguar si la decisión administrativa ha sido o no correcta, y en este caso, además, el pronunciamiento de la instancia sobre el fondo se basa en una pericial de parte aportada por primera vez en vía judicial.

Estos argumentos no pueden aceptarse.

En primer lugar, es cierto que mayoritariamente la jurisprudencia entiende adecuado acordar, en los casos de anulación del acto por deficiente motivación, la retroacción del procedimiento para que se dicte un nuevo acto administrativo con la justificación oportuna. Pero tal no es la única solución adoptada por esta Sala, que también admite la posibilidad de resolver el fondo del asunto cuando resulte de forma inequívoca la procedencia de la pretensión deducida por el recurrente. Así se desprende de las sentencias de 5 de noviembre de 1999 (RC 6034/1995), 10 de octubre de 2000 (RC 3476/1993) y 6 de junio de 2003 (RC 7413/1998). Dado que en este caso la pretensión actora no se limita a obtener un acto administrativo motivado, sino al enjuiciamiento de la legalidad de la denegación de la solicitud evacuada en vía administrativa y al reconocimiento del derecho a la concesión de una prestación patrimonial por determinado concepto [para lo que sin duda se halla legitimada conforme a los artículos 31.2 y 71.1. a) y b) de la Ley de la Jurisdicción], el tribunal debe pronunciarse sobre este último aspecto en garantía de "la plenitud material de la tutela judicial" a que se refiere la exposición de motivos de la citada Ley, siempre que, lógicamente, disponga los elementos de juicio necesarios para ello.

Por otro lado, la sentencia recurrida no es ajena al efecto de la retroacción del procedimiento que postula el abogado del Estado, pues acuerda que sea dictado otro acto concesional que corrija el defecto de falta de motivación. Ahora bien, en coherencia con el reconocimiento del derecho de la actora a recibir la subvención por las inversiones medioambientales, la Sala garantiza que la nueva resolución administrativa respete este pronunciamiento, determinando así en parte el contenido del futuro acto. Con ello no se suplanta la actividad técnica de la Administración, sino que se opera la consecuencia lógica de la ilegalidad del acto administrativo en un concreto extremo. El hecho de que dicha ilegalidad resulte de la prueba pericial practicada en la instancia no merma los derechos de la Administración, que bien pudo haber practicado en sede judicial, en defensa de sus intereses, la actividad probatoria encaminada a desvirtuar la pericia que ahora discute; su actitud pasiva en materia de prueba ha de repercutir necesariamente en perjuicio de su pretensión».

Limitándose a la retroacción del procedimiento, se pronuncia la sentencia de la Audiencia Nacional, rec. 21/2012, de 17 de enero, ECLI:ES:AN:2013:86, relativa a la falta de motivación de una denegación del asilo:

«Quinto. Ahora bien, el hecho de que la resolución que se recurre esté aquejada de una invalidante falta de motivación, no solo debida a la exposición formularia de razones obstativas sin un mínimo de precisión, sino además porque se aleja de la verdad o de la realidad fáctica ya constatada en el expediente o reconocida por la propia Administración en sus informes preliminares, no determina, como consecuencia de la declaración de nulidad, otorgar al demandante el derecho de asilo o, al menos, la protección subsidiaria, pues el problema jurídico de la resolución con que nos encontramos es que no establece con la exigible claridad los hechos determinantes del fallo al que llega, hechos de los que en buena medida no hemos podido tener el conocimiento necesario para resolver por nosotros mismos acerca del fondo del asunto, sin que por lo demás los indicios que en favor del actor constan en autos posean la suficiente entidad como para hacerle acreedor del derecho reclamado.

Sexto. De ahí que lo pertinente sea la anulación del acto objeto de impugnación y la retroacción del procedimiento ordinario de asilo al momento de dictarse resolución, a fin de que el órgano de decisión motive adecuadamente la decisión que adopte, en el sentido que proceda —que no prejuzgamos aquí—, previa evaluación circunstanciada de todos los hechos incorporados al expediente o aquellos otros que juzgue necesarios para mejor resolver, acerca de la solicitud de asilo promovida».

Por otra parte, el acto administrativo es, a su vez, un acto formal, por lo que habrá de atender a una serie de requisitos de forma, es decir, ha de observar una determinada manifestación externa. Dicta el artículo 36 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, que:

«1. Los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de forma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.

3. Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán refundirse en un único acto, acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado».