¿Puede imputársele responsabilidad patrimonial a la Administración en el ámbito urbanístico?

Es conveniente el análisis de la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5342/2009, de 10 de mayo de 2012, ECLI:ES:TS:2012:3636, en la que los afectados interponen recurso de casación contra la sentencia de 5 de junio de 2009, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña contra la desestimación por silencio administrativo de la reclamación de responsabilidad patrimonial por daños y perjuicios causados, tanto por la Generalitat de Cataluña como por el Ayuntamiento de Blanes (Gerona), por alteración del planeamiento urbanístico que se estaba ejecutando en ese término municipal.

La sala de casación entiende, en relación con los requisitos exigibles para que triunfe una pretensión de responsabilidad patrimonial, que se ha de analizar la concurrencia o no de la antijuridicidad, exponiendo que:

En base a las anteriores razones, la sala de casación rechaza los motivos referidos a la patrimonialización del aprovechamiento urbanístico, y continúa analizando lo alegado con respecto a la devolución de las fincas en su momento cedidas anticipadamente que se ejercita como petición subsidiaria, de manera que:

«Ninguna duda existe acerca de que el Ayuntamiento de Blanes aceptó (en sesión extraordinaria y urgente del Pleno municipal celebrado el 1 de octubre de 1987), la cesión anticipada de terrenos de D.(...), correspondientes al aprovechamiento medio y zona de equipamientos del Plan Parcial (...) y a cuenta de las cesiones obligatorias que tendrán que efectuarse en su día en la ejecución del mencionado Plan Parcial y Proyecto de Urbanización. 

(...)

(...) se produjo una cesión anticipada respecto de un Plan que no se materializó a consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 25/2003. Por tanto, la cesión gratuita del suelo devino inútil. 

(...)

Al producirse la cesión ha derivado un perjuicio para los demandantes que es indemnizable. Pero, es obvio que no cabe la retrocesión física de las fincas dada la situación edificatoria producida en ellas tal cual informan ambas administraciones. 

Procedería, por tanto, su indemnización económica mas no con arreglo al valor del suelo en el momento de la cesión sino con arreglo al valor del suelo en su actual clasificación de acuerdo con la Ley 25/2003 que sería el que correspondería de haber podido ser devueltas físicamente por la no materialización del proceso urbanístico. 

Indemnización que incumbiría, en su caso, abonar a la administración autonómica como causante del daño».

En consecuencia, se estima el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de fecha 5 de junio de 2009 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

A TENER EN CUENTA. De acuerdo con lo manifestado por nuestro Tribunal Supremo en su sentencia, rec. 944/2005, de 17 de junio de 2009, ECLI:ES:TS:2009:4335, en relación a la existencia de responsabilidad patrimonial por acto legislativo, «(...) no estamos ante un supuesto de inexistencia de daño real y efectivo, y sí de una mera expectativa porque solo cabe estimar la responsabilidad patrimonial por acto legislativo cuando se produce un daño efectivo debido a actos de aplicación de las leyes, que origina un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos afectados de manera concreta por las actuaciones administrativas anteriores y conexas con la aprobación de la Ley (...)».

CUESTIONES

1. ¿Cuándo cabe apreciar responsabilidad patrimonial por acto legislativo?

De acuerdo con lo manifestado por nuestro Tribunal Supremo en su sentencia, rec. 2918/2010, de 25 de julio de 2013, ECLI:ES:TS:2013:4289, existe responsabilidad patrimonial por acto legislativo «(...) cuando se produce un daño efectivo debido a actos de aplicación de las leyes, que origina un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos afectados de manera concreta por las actuaciones administrativas anteriores y conexas con la aprobación de la Ley (...)».

2. En el caso de un plan parcial aprobado y apenas ejecutado, ¿puede considerarse incorporado al patrimonio del propietario el derecho al valor urbanístico del terreno?

A tenor de la STS, rec. 2733/2010, de 19 de marzo de 2013, ECLI:ES:TS:2013:1315, «(...) en modo alguno puede considerarse incorporado a su patrimonio el derecho al valor urbanístico del terreno, como pretenden los recurridos, dado que, por una parte, los planes parciales no se encontraban en modo alguno en un grado avanzado de ejecución (...)».

Responsabilidad de la Administración sobre aprobación de un plan especial

La sentencia del Tribunal Supremo, rec. 579/1983, de 12 de mayo de 1987, ECLI:ES:TS:1987:11136, resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Diputación de Barcelona y la Generalitat de Cataluña contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, de 29 de marzo de 1985, en pleito sobre aprobación de un plan especial.

La referida sentencia estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo contra los acuerdos de:

«(...) la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona de 4 de octubre de 1982 y del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 26 de octubre de 1983, este de repulsa de la alzada formulada contra el primero, por los que se aprobó definitivamente la revisión del Plan Especial del Parque Natural de la Montaña de Sant Llorenç de Munt y Serra de l'Obach en el particular relativo a la revisión anticipada del Plan Parcial (...) en su total superficie sin reconocimiento del correlativo derecho de indemnización a favor de los afectados (...)».

Acuerdos que estima conforme a derecho salvo en el particular relativo «a la falta de reconocimiento en favor de los afectados por la revisión anticipada del Plan Parcial», y declara el derecho a percibir las pertinentes indemnizaciones por los perjuicios derivados de la citada revisión a cargo de la Diputación Provincial de Barcelona, excepto si:

«(...) en la fase de ejecución del Plan Especial resulte viable un sistema de distribución equitativa de las cargas derivadas del nuevo planeamiento, y para cuyo establecimiento deberá atenderse a las modificaciones operadas en la normativa urbanística propia del Plan Parcial (...)».

Ahora bien, la cuestión principal de la apelación es determinar si resulta o no procedente indemnizar a los hoy apelados como consecuencia de «la alteración de la ordenación urbanística de sus terrenos que, sometidos al Plan Parcial, resultaron afectados por la revisión del Plan Especial del Parque Natural de la Montaña de Sant Llorenç de Munt y Serra de l'Obach, alteración esta que se produjo cuando todavía no habían transcurridos los plazos previstos para la ejecución de aquel Plan Parcial».

A este respecto, la sala enjuiciadora advierte:

• El mayor valor que en el mercado alcanzan unos terrenos por virtud de la vigencia de un plan parcial no es obra exclusiva de este, sino consecuencia también de una clasificación anterior como suelo urbanizable programado.
• Para que una específica indemnización del tipo de la que se reclama resultara procedente sería preciso que los terrenos hubieran sido adquiridos ya a los precios resultantes de sus posibilidades urbanísticas; así, en el caso de que una alteración anticipada de la ordenación hiciera inviable la urbanización, provocando un descenso de valor, se produciría la lesión indemnizable. No es este el caso litigioso en el que ni siquiera se alega una adquisición de los terrenos en las condiciones mencionadas.

Así, concluye que quien ya era propietario de unos terrenos antes de la aprobación del plan parcial, y lo sigue siendo después de su modificación, no ha sufrido lesión patrimonial efectiva por el hecho de que sus fincas subieran de precio para después recuperar el más bajo valor de mercado anterior.

Sin perjuicio de que las personas que hayan hecho gastos en relación con el plan parcial litigioso que hayan devenido inútiles por consecuencia de la nueva ordenación puedan reclamar la congruente indemnización, y sin perjuicio también de que la ordenación del plan parcial del Parque Natural de San Llorenç de Munt, en sí misma, pueda dar lugar a indemnizaciones.

Por consiguiente, se estiman los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de la sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona.

Responsabilidad de la Administración derivada de la inejecución de un plan parcial

En relación a la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1470/2002, de 27 de junio de 2006, ECLI:ES:TS:2006:3974, el letrado de la Generalidad Valenciana interpone recurso de casación contra la sentencia, de 2 de noviembre de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso del mismo orden, en el que se impugnan las resoluciones del Teniente de Alcalde Delegado de Régimen Jurídico del Ayuntamiento de Cullera, desestimatorias de las solicitudes de responsabilidad patrimonial por la inejecución del plan parcial del Polígono Residencial y Hotelero de la Zona del Mareny de Cullera, así como la denegación presunta por la Consellería de Medio Ambiente de las mismas solicitudes.

Se alega por la parte recurrente como primer motivo de casación la inexistencia de nexo causal:

«(...) señalando que con bastante antelación a la alteración del Planeamiento, que lo fue el 27-12-91, se había dictado Auto de suspensión cautelar por parte del TSJ de la Comunidad Valenciana, y la incidencia del Acuerdo del Conseller de 28 de julio de 1988 no puede tener la significación que recoge la sentencia impugnada, pues se circunscribía a la suspensión de licencias concedidas, supuesto en el que no se encontraban las parcelas de los recurrentes, no se impedía elaborar el Proyecto de Compensación y demás actuaciones conexas y tanto el suelo urbano como el urbanizable mantenían su clasificación. Por lo que no se aprecia el necesario nexo causal para entender que nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial por alteración del procedimiento».

Sin embargo, la Sala de lo Contencioso de nuestro Alto Tribunal entiende que tal motivo no puede prosperar puesto que:

«(...) lo que se imputa a la Administración es el perjuicio causado por la imposibilidad de llevar a cabo la ejecución del Plan Parcial debido a la alteración y modificación de sus previsiones, lo que no puede atribuirse a una medida cautelar de suspensión (acordada el 30-1-89 y alzada el 6-9-91) que puede demorar la ejecución pero no impedirla definitivamente y que no supone alteración ni modificación de las previsiones del planeamiento. 

Por otra parte, esa imposibilidad de llevar a efecto las previsiones del Plan Parcial no se atribuyen en la sentencia de instancia de manera exclusiva a "una alteración del planeamiento urbanístico pormenorizado —al quedar sin efecto el Plan Parcial—, sino también a la implantación en los terrenos de un régimen específico de protección medioambiental a través de distintos instrumentos (...)"».

No obstante, se estiman tanto el segundo como el tercer motivo de casación, y se declara que:

«(...) nos encontramos ante un supuesto de indemnización por alteración del Planeamiento y que de los hechos que constan en la sentencia y el expediente no cabe deducir tal perjuicio indemnizable, señalando que las facultades de urbanizar y edificar se añaden al dominio por el Planeamiento, de tal forma que en tanto no se ejerzan no generan contenido patrimonial propio e independiente ni derecho indemnizatorio. La facultad de urbanizar si no es ejercitada constituye una mera expectativa no indemnizable. Entiende que el error en que ha podido incurrir la sentencia de instancia es que ha reconocido derecho indemnizable a los demandantes que en ningún momento ejercitaron dicha facultad de urbanizar (...)

(...) no se ha producido patrimonialización de derecho alguno, pues no se habían realizado actos de gestión —cesión de terrenos parcelación, etc.— ni obras materiales de urbanización. Se refiere a las sentencias de 22 de febrero de 1994, 3 de marzo de 1999 y 26 de enero de 1993 y reitera que en este caso no hay proyecto de reparcelación ni de compensación aprobado, no se han cumplido las cargas urbanísticas, de tal forma que lo que para los propietarios podía haber sido una expectativa de aprovechamiento, no se ha convertido en derecho patrimonializado alguno».

En consecuencia, se estima el recurso de casación interpuesto por el letrado de la Generalidad Valenciana contra la sentencia, de 2 de noviembre de 2001, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

CUESTIÓN

1. ¿Cuáles son las lesiones y derechos indemnizables?

El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana establece, en su artículo 48, que dan lugar a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes casos:

- La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos estos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración. Las situaciones de fuera de ordenación producidas por los cambios en la ordenación territorial o urbanística no serán indemnizables, sin perjuicio de que pueda serlo la imposibilidad de usar y disfrutar lícitamente de la construcción o edificación incursa en dicha situación durante su vida útil.

- Las vinculaciones y limitaciones singulares que excedan de los deberes legalmente establecidos respecto de construcciones y edificaciones, o lleven consigo una restricción de la edificabilidad o el uso que no sea susceptible de distribución equitativa.

- La modificación o extinción de la eficacia de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, determinadas por el cambio sobrevenido de la ordenación territorial o urbanística.

- La anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora injustificada en su otorgamiento y su denegación improcedente. En ningún caso habrá lugar a indemnización si existe dolo, culpa o negligencia graves imputables al perjudicado.

- La ocupación de terrenos destinados por la ordenación territorial y urbanística a dotaciones públicas, por el período de tiempo que medie desde la ocupación de los mismos hasta la aprobación definitiva del instrumento por el que se le adjudiquen al propietario otros de valor equivalente. El derecho a la indemnización se fijará en los términos establecidos en el artículo 112 de la Ley de Expropiación Forzosa.

Si bien, transcurridos cuatro años desde la ocupación sin que se hubiera producido la aprobación definitiva del mencionado instrumento, los interesados podrán efectuar la advertencia a la Administración competente de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio, quedando facultados para iniciar el mismo, mediante el envío a aquella de la correspondiente hoja de aprecio, una vez transcurridos seis meses desde dicha advertencia.