¿Cómo es el procedimiento para determinar la concurrencia de imposibilidad de cumplimiento de una sentencia en el orden contencioso-administrativo?

Determinación de la imposibilidad de cumplimiento de una sentencia

Atendiendo a la redacción literal del artículo 105.2 de la LJCA y a lo sostenido por la jurisprudencia, entre otras, la citada sentencia del Tribunal Supremo n.º 1358/2017, de 26 de julio, ECLI:ES:TS:2017:3241, para determinar la concurrencia de imposibilidad de cumplimiento de una sentencia deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:

• Ha de existir causa de imposibilidad de ejecución de la sentencia, admitiéndose, en este punto, dos tipos, causa legal o material.
• La legitimación para iniciar el procedimiento le corresponde al órgano administrativo obligado al cumplimiento de la sentencia.
• El procedimiento comienza con la comunicación a la autoridad judicial por el órgano ejecutante, que se lleva a cabo a través del representante procesal de la Administración.
• El plazo para la comunicación será de dos meses (art. 104.2 de la LJCA), respecto del cual la jurisprudencia ha venido considerando que no se trata de un plazo de caducidad, como se verá más adelante.
• Para que el juez o tribunal decida sobre si concurre o no causa de imposibilidad, dará audiencia a las partes y a quienes considere interesados.
• El concreto procedimiento no viene contemplado ni mencionado expresamente. Debe considerarse como tal el procedimiento incidental contemplado en el artículo 109 de la misma LJCA, previsto para «cuantas cuestiones se planteen en la ejecución», y que, en concreto, menciona la cuestión relativa a los «medios con que ha de llevarse a efecto (el fallo de la sentencia) y procedimiento a seguir».
• En cuanto a la decisión que se dicte, habrá de pronunciarse, en primer lugar, sobre si concurre o no causa de imposibilidad. En segundo lugar, concurriendo esta, se adoptarán las medidas necesarias para asegurar la mayor efectividad de la sentencia. Finalmente, se fijará, si procede, la indemnización por la parte que no pueda ser cumplida en su totalidad.

En cuanto a la adopción de medidas cautelares en la tramitación del incidente de ejecución de sentencias, es doctrina consolidada que no caben las mismas. En este sentido señala la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2148/2006, de 11 de junio, ECLI:ES:TS:2008:4286, que «(...) debemos rechazar la posibilidad de la adopción de las mencionadas medidas cautelares durante la tramitación de un incidente de ejecución de sentencia, y, en concreto, dentro de los incidentes dirigidos a la determinación de la existencia de causa de inejecución de sentencia (...)».

¿Cuál es la naturaleza del plazo de dos meses previsto en el artículo 105.2 de la LJCA?

Como ya se ha dicho, el artículo 105.2 de la LJCA, en el procedimiento para apreciar la imposibilidad de cumplimiento de una sentencia, remite al plazo de dos meses previsto en el artículo 104.2 de la LJCA. En cuanto a la naturaleza jurídica de este plazo, la jurisprudencia ha señalado, reiteradamente, que no se trata de un plazo de caducidad absoluto.

En este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 2417/2013, de 13 de mayo de 2014, ECLI:ES:TS:2014:2505, establece:

«CUARTO.- En cuanto a la cuestión relativa al plazo de dos meses a que se refiere el artículo 105.2 en relación con el 104.2, ambos de la ley de esta jurisdicción para la alegación de la causa de imposibilidad legal o material de ejecución, esta Sala tiene declarado que el plazo señalado en los citados artículos para que el representante procesal de la Administración pueda instar la declaración de imposibilidad legal o material de ejecución de la sentencia —dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo— no es un plazo de caducidad absoluto, de manera que, como señala la sentencia de esta Sala y sección de 14 de febrero de 2013, que realiza un examen bastante exhaustivo sobre la materia, si efectivamente concurre la imposibilidad, puede ser declarada aun cuando haya transcurrido aquel plazo; y, en esa misma línea, hemos señalado que la declaración de imposibilidad de ejecución podrá instarse en un momento posterior cuando la causa que la determina sobrevenga con posterioridad al transcurso de aquel plazo que señalan los preceptos citados. Ahora bien, esas modulaciones interpretativas, acordes con la finalidad de la norma, de ningún modo significan que el plazo legalmente establecido carezca de toda virtualidad o pueda ser enteramente ignorado. Muy por el contrario, en sentencia de 9 de abril de 2008 (casación 6745/05) tuvimos ocasión de destacar la significación de ese plazo haciendo las siguientes consideraciones: “(...) Si no se fijase un plazo legal para promover el incidente de inejecución de una sentencia por imposibilidad legal o material, cabría la posibilidad de que, en cualquier momento ulterior, se tome un acuerdo o se promulgue una disposición que traten de hacer imposible la ejecución de la sentencia, de modo que, en virtud del principio de seguridad jurídica en el cumplimiento de las sentencias, la ley ha determinado el plazo de dos meses, que, como se indica en la sentencia de esta Sala de fecha 22 de diciembre de 2003 (recurso de casación 1862/2001), se interpretó por la jurisprudencia de forma estricta y que, aun admitiendo precisiones o matizaciones en algunos pronunciamientos, ha de respetarse siempre para salvaguardia del aludido principio que garantiza la ejecución de las sentencias en sus propios términos, interpretación ésta acogida en la más reciente sentencia de esta Sala y Sección de fecha 26 de enero de 2005 (recurso de casación 2354/2002), en que la causa de imposibilidad legal de ejecutar la sentencia se había producido con anterioridad incluso a que se dictase la sentencia, y así se declara en ésta que 'los acontecimientos constitutivos de la causa de imposibilidad apreciada se desarrollan ya antes de que se dictara sentencia', mientras que en la ya citada de fecha 24 de enero de 2007 (recurso de casación 140/2004, fundamento jurídico cuarto) hemos expresado que 'como requisito de carácter temporal, debe señalarse que el plazo con que cuenta la Administración para el expresado planteamiento es el indicado plazo de dos meses a que se hace referencia en el artículo 104.2 del mismo texto legal, o bien el plazo especial —fijado en la sentencia— al que el mismo precepto se remite'”. Estas consideraciones fueron luego reiteradas en la sentencia 9 de febrero de 2009 (casación 1622/2005), a la que ya antes nos hemos referido.

Complementando la doctrina que acabamos de reseñar, la sentencia ya citada de 17 de noviembre de 2008 (casación 4285/05) señala que “(...) la inobservancia del mencionado plazo, y dependiendo de que esa inobservancia sea o no justificada, podrá ser un factor relevante o incluso determinante a la hora de valorar la seriedad del alegato de imposibilidad, y, en definitiva, a la hora de decidir la procedencia de la declaración de imposibilidad de ejecución que se solicita de forma tardía”».

Un supuesto de superación del plazo lo encontramos en el auto del Tribunal Supremo, rec. 599/2017, de 20 de febrero de 2019, ECLI:ES:TS:2019:2214A, que añade:

«Pues bien, en relación con la naturaleza jurídica de dicho plazo, la sentencia del TS de 15 de marzo de 1993 y más recientemente la de 6 de junio de 2003 establece, en un supuesto de superación de tal plazo, un criterio sumamente flexible al concluir que: “el indicado plazo no puede calificarse como de caducidad en términos absolutos, pues si verdaderamente concurre una causa de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia resulta necesario plantear y resolver el incidente de inejecución”.

En efecto la sentencia de 6 de junio de 2003, haciéndose eco de la doctrina anteriormente establecida en la sentencia de 12 de septiembre de 1995, afirma que:

a) su cómputo ha de iniciarse, como regla general, desde que surja la causa determinante de la imposibilidad material o legal, “entenderlo de otro modo haría ilusoria en muchos casos la aplicabilidad del artículo 107 de la LJCA cuando la imposibilidad se presentara con posterioridad a los dos meses desde la recepción del testimonio de la sentencia” (ATS de 28 de marzo de 1990);

b) el plazo de los dos meses a que se refiere el artículo 107 de la LJCA no puede calificarse como de caducidad en términos absolutos, y “si verdaderamente concurre una causa de imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia, resulta necesario plantear y resolver el incidente de inejecución, única forma de poder determinar (en su caso) la indemnización que sea pertinente a favor de la parte que obtuvo la sentencia favorable” (ATS de 6 de abril de 1992);

c) procede declarar correctamente admitido el incidente cuando el particular recurrente, en su día, acepta expresamente que se admita transcurridos los dos meses que prescribe la Ley (STS 29 octubre 1992); y

d) en relación con el transcurso del plazo de dos meses establecido en el artículo 107 de la LJCA debe seguirse una interpretación en clave del artículo 18.2 de la LOPJ, en cuanto determina que, si la ejecución resultare imposible, el juez o tribunal adoptará las medidas necesarias que aseguren la mayor efectividad de la ejecutoria, y fijará, en todo caso la indemnización que sea procedente en la parte en que aquélla no pueda ser objeto de cumplimiento pleno (ATS de 22 de febrero de 1994)».

A TENER EN CUENTA. Cuando el auto del Tribunal Supremo, rec. 599/2017, de 20 de febrero de 2019, ECLI:ES:TS:2019:2214A, cita el artículo 107 de la LJCA, se refiere a la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, debiendo entenderse en la actualidad al artículo 105.2 de la LJCA de 1998.

En relación con la naturaleza del referido plazo también resulta interesante la lectura de la STSJ de Navarra n.º 191/2022, de 21 de junio, ECLI:ES:TSJNA:2022:467.