¿Cuáles son los principios que integran el procedimiento administrativo sancionador?

Los principios que rigen el procedimiento sancionador vienen recogidos en los artículos 25 a 31 de la LRJSP, y son los siguientes: principio de legalidad, irretroactividad, principio de tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad, prescripción y principio non bis in idem.

Principio de legalidad (art. 25 de la LRJSP)

Las Administraciones públicas tendrán reconocida la potestad sancionadora cuando una disposición con rango legal o reglamentario así lo establezca, en este caso, la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y, en el caso de las entidades locales, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. 

A TENER EN CUENTA. El capítulo III del título preliminar de la LRJSP, sobre «principios de la potestad sancionadora», no será de aplicación «al ejercicio por las Administraciones públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones públicas» (art. 25.4 de la  LRJSP).

Irretroactividad (art. 26 de la LRJSP)

Este principio está vinculado al artículo 9.3 de la CE: «La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».

Esto significa, que solo las normas punitivas vigentes en el momento de la comisión de la infracción serán aplicables, salvo que las disposiciones posteriores favorezcan al presunto infractor (art. 26.2 de la  LRJSP).

Principio de tipicidad (art. 27 de la LRJSP)

Las infracciones administrativas que vulneren el ordenamiento jurídico estarán reguladas por la ley —sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, para la Administración local— y vendrán clasificadas como leves, graves y muy graves. Por la comisión de estas infracciones se podrán imponer sanciones que vendrán también delimitadas por la ley. Las disposiciones reglamentarias podrán desarrollar especificaciones acerca de las sanciones y/o infracciones con el fin de mejorar su identificación. La aplicación por analogía no se contempla.

Responsabilidad (art. 28 de la LRJSP)

Podrán ser responsables por los hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, así como, cuando legalmente tengan reconocida capacidad de obrar las siguientes entidades:

• Los grupos de afectados.
• Las uniones y entidades sin personalidad jurídica.
• Los patrimonios independientes o autónomos.

Asimismo, establece el artículo 28.2 de la LRJSP que: «Las responsabilidades administrativas que se deriven de la comisión de una infracción serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados, que será determinada y exigida por el órgano al que corresponda el ejercicio de la potestad sancionadora (…)».

Cuando la responsabilidad corresponda a varias personas, responderán solidariamente. No obstante, cuando la sanción tenga carácter pecuniario, y sea posible, esta se individualizará en función del grado de participación de cada responsable.

Principio de proporcionalidad (art. 29 de la LRJSP)

Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar la privación de libertad, ni directa ni subsidiariamente. Las sanciones pecuniarias, para ser disuasorias, no deben ser más beneficiosas que el cumplimiento de la norma infringida; y deberán adecuarse al hecho constitutivo de la infracción. 

La graduación atiende a los siguientes criterios:

«a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.

b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.

c) La naturaleza de los perjuicios causados.

d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa».

El art. 29 de la LRJSP finaliza estableciendo en los apartados 4 a 6 una serie de reglas relativas a la graduación de la sanción:

• Cuando la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con la gravedad de los hechos y las circunstancias concurrentes, así lo justifiquen, el órgano competente para resolver podrá imponer la sanción en el grado inferior.
• Cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otras, se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave.
• La realización de una pluralidad de acciones u omisiones que infrinjan el mismo o semejantes preceptos administrativos en ejecución de un plan preconcebido o aprovechando idéntica ocasión, será sancionable como una infracción continuada.

Prescripción (art. 30 de la LRJSP)

Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. En aquellas disposiciones que no se fijan plazos se aplican los siguientes:

Las infracciones prescriben en función de su gravedad:

• Muy graves: 3 años.
• Graves: 2 años.
• Leves: 6 meses.

Y lo mismo sucede con las sanciones:

• Muy graves: 3 años.
• Graves: 2 años.
• Leves: 1 año.

El plazo de prescripción de la infracción comienza el mismo día en el que se hubiera cometido. En el caso de varias infracciones (continuadas o permanentes), el plazo se computa desde el momento en el que finalizó la última de ellas.

La prescripción se interrumpe cuando se inicia el procedimiento y el interesado tiene conocimiento de ello. La redacción del artículo 30.2 de la LRJSP en su párrafo segundo no ofrece dudas: es el acto de comunicación al interesado —y no la fecha de incoación del procedimiento o de cualquier otra actuación administrativa— el que interrumpe el curso de la prescripción, volatilizando el tiempo ya transcurrido. Ya la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1588/1986, de 31 de julio de 1989, ECLI:ES:TS:1989:15399, no puede ser más clara al respecto:

«(…) La prescripción corre, aunque el expediente se tramite, desde el momento en que tenga lugar la presunta infracción, si de aquel expediente no se da conocimiento alguno al denunciado ni intervención en el mismo».

El día en el que se interrumpe el cómputo de la prescripción de la infracción es el de notificación al interesado de la resolución sancionadora ya que el artículo 30.2 párrafo segundo de la LRJSP, al referirse a la interrupción de la prescripción por la iniciación del expediente, exige que esta llegue al conocimiento del interesado. Como señala la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, rec. 1649/1996, de 12 de julio de 2001, ECLI:ES:TSJAND:2001:10531, «(…) Un acto no existe para el administrado si no está notificado (…)».

Por su parte, el plazo de prescripción de las sanciones empieza a contar desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

Las resoluciones sancionadoras solo son ejecutables cuando contra ellas no quepa ningún recurso en vía administrativa, ni siquiera el potestativo de reposición [art. 98.1.b) de la LPAC]; o, lo que es lo mismo, cuando alcancen firmeza en vía administrativa. La iniciación de un procedimiento de ejecución, con conocimiento del interesado, interrumpirá la prescripción. El artículo 30.3, párrafo tercero, de la LRJSP dice así:

«En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso».

Lo previsto para el recurso de alzada en el artículo transcrito es trasladable al recurso de reposición. En este sentido fijó doctrina el Tribunal Supremo (sala 3.ª, sección 5.ª) en sus sentencias n.º 1328/2020, de 15 de octubre, ECLI:ES:TS:2020:3394, y n.º 1627/2020, de 30 de noviembre, ECLI:ES:TS:2020:3945: «(…) ha de entenderse que el cómputo del plazo de prescripción de la sanción en los términos establecidos en el art. 30.3, párrafo tercero, para el recurso de alzada, es aplicable al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 284/2021, de 25 de febrero, ECLI:ES:TS:2021:603

«El legislador, consciente de la inseguridad que pudiera derivar del mantenimiento indefinido en el tiempo de resoluciones sancionadoras ejecutables, ha considerado necesario atender esa situación y, a tal efecto, incluye en el art. 30.3, párrafo tercero, una corrección del criterio general para el caso del silencio administrativo, disponiendo que: "en el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente establecido para la resolución de dicho recurso".

Se plantea la duda de la aplicación de dicho criterio en relación con el recurso potestativo de reposición, por cuanto la norma no se refiere al mismo, sin embargo, en una interpretación conforme a su finalidad y teniendo en cuenta la identidad de situaciones y contenido de ambos recursos, la respuesta ha de ser positiva.

Así y como resulta del art. 112 de la Ley 30/2015, ambos recursos, de alzada y de reposición, pueden fundarse en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los arts. 47 y 48 de la Ley, su resolución estimatoria o desestimatoria producen los mismos efectos en cuanto al reconocimiento del derecho controvertido, ambos recursos tienen establecido un plazo para dictar y notificar su resolución, transcurrido el cual podrán entenderse desestimados, de todo lo cual resulta que la inactividad de la Administración en su resolución, que puede ser igual y de la misma duración en ambos casos e, incluso, más relevante en el caso del recurso de reposición, para cuya resolución se apremia más a la Administración estableciendo el plazo de solo un mes, da lugar a una misma situación de pervivencia indefinida de la resolución sancionadora, que se trata de evitar por el precepto en cuestión, de manera que existiendo identidad de razón y en garantía del principio de igualdad en la aplicación de la ley respecto de los administrados que se encuentran en idéntica situación, ha de entenderse que el precepto resulta de aplicación al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición.

No se advierte que el carácter potestativo del recurso de reposición justifique una respuesta diferente, pues el ejercicio de tal facultad de impugnación exige la misma respuesta de la Administración cuya inactividad produce los mismos efectos que se tratan de solventar con la aplicación del referido art. 30.3, párrafo tercero.

En consecuencia y en relación con la primera cuestión planteada en el auto de admisión ha de entenderse que el cómputo del plazo en los términos establecidos en el art. 30.3, párrafo tercero, para el recurso de alzada es aplicable al supuesto de desestimación presunta del recurso de reposición».

Concurrencia de sanciones o principio non bis in idem (art. 31 de la LRJSP)

En los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento, no podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente. En caso de que un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción. 

El principio non bis in idem resulta una garantía en nuestro Estado de derecho pues un sujeto no podrá ser castigado dos veces por los mismos hechos. Para ello debe apreciarse identidad de sujeto, hecho y fundamento.

En este sentido, es interesante mencionar lo dispuesto por el Tribunal Supremo en su sentencia n.º 469/2020, de 18 de junio, ECLI:ES:TS:2020:2632, que reza como sigue:

«El solicitante de amparo alegó que la condena penal suponía la infracción del art. 25 CE, en tanto que los hechos constitutivos de la conducta delictiva por los que había sido condenado como director de la empresa, eran exactamente los mismos que habían sido anteriormente objeto de la sanción administrativa impuesta a la sociedad.

El Tribunal Constitucional recuerda en primer lugar que el principio non bis in idem ha sido considerado como parte integrante del derecho fundamental al principio de legalidad en materia penal y sancionadora (art. 25.1 C.E.), desde la STC 2/1981, y explica a tal efecto que: "El principio general de derecho conocido por non bis in idem supone, en una de sus más conocidas manifestaciones, que no recaiga duplicidad de sanciones administrativa y penal en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración —relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc.— que justificase el ejercicio del ius puniendi por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración". Posteriormente, en la STC 159/1987 (fundamento jurídico 3.º), se declaró que dicho principio impide que, a través de procedimientos distintos, se sancione repetidamente la misma conducta, pues "semejante posibilidad entrañaría, en efecto, una inadmisible reiteración en el ejercicio del ius puniendi del Estado e, inseparablemente, una abierta contradicción con el mismo derecho a la presunción de inocencia, porque la coexistencia de dos procedimientos sancionadores para un determinado ilícito deja abierta la posibilidad, contraria a aquel derecho, de que unos mismos hechos, sucesiva o simultáneamente, existan y dejen de existir para los órganos del Estado (Sentencia 77/1983, de 3 de octubre, fundamento jurídico cuarto)"».

Tras lo que concluye que efectivamente se ha vulnerado ese precepto constitucional, por cuanto se ha dado lugar a la imposición de una doble sanción por los mismos hechos, con independencia de que el condenado en vía penal sea la persona física que ostentaba la condición de director de la empresa y la sanción administrativa le hubiere sido impuesta a la sociedad mercantil titular de la misma.

Del redactado de esta sentencia bien pudiere parecer que cabe extraer la consecuencia jurídica de que el Tribunal Constitucional viene en admitir la aplicación del principio "non bis in idem", aunque no concurra identidad subjetiva entre quien ha sido sancionado en vía administrativa —en este caso la persona jurídica— , y el sujeto condenado en el proceso penal —el director de la empresa—, quebrando de esta forma la doctrina general que exige para la aplicación de dicho principio la exacta concurrencia de la triple identidad subjetiva, objetiva (hechos) y de fundamento, entre las actuaciones penales y las administrativas».

A TENER EN CUENTA. No se podrán iniciar procedimientos de carácter sancionador contra una persona que, de forma continuada, persista en la comisión de conductas tipificadas como infracciones, en tanto no se emita una primera resolución sancionadora con carácter ejecutivo (art. 63.3 de la LPAC).

Principio acusatorio

Finalmente, es importante mencionar la doctrina ya asentada por el Tribunal Supremo en referencia al principio acusatorio en los procedimientos administrativos sancionadores.

El Tribunal Supremo, en su sentencia n.º 1382/2020, de 22 de octubre, ECLI:ES:TS:2020:3505, analiza con exhaustividad los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional a la hora de trasladar el principio acusatorio a los procedimientos administrativos sancionadores.

La cuestión con interés casacional se centra en «determinar si el órgano competente para resolver un procedimiento sancionador (…) puede imponer una sanción, con base en la modificación o alteración de la calificación jurídica formulada por el Instructor del procedimiento sancionador, en aquellos supuestos en que la propuesta de resolución propone el sobreseimiento del expediente y el archivo de las actuaciones al considerar que los hechos no son constitutivos de infracción administrativa».

Asimismo, también se plantea «fijar en qué supuestos este actuar supone una vulneración del principio acusatorio y, por ende, del derecho de defensa y del derecho a ser informado de la acusación, que garantiza el artículo 24.2 de la CE, a la luz de la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal Supremo de estas garantías procedimentales».

Tras sentar que el principio acusatorio constituye «una de las garantías estructurales del proceso penal, cuya protección se reconoce por el artículo 24.2 de la CE, vinculado al derecho de defensa, al derecho a un proceso con todas las garantías y al derecho a ser informado de la acusación», advierte que «debe modularse cuando se trate de su aplicación en el procedimiento administrativo sancionador».

Y concluye: «a diferencia de la transcendencia que tiene en el proceso penal, en este ámbito no comporta que el órgano competente para resolver un expediente sancionador no pueda imponer una sanción, modificando, para ello, la calificación jurídica efectuada por el órgano instructor, siempre que no se base en la consideración de hechos distintos de los hechos determinados en la fase de instrucción (salvo en el supuesto en que se hayan practicado actuaciones complementarias para su concreción definitiva en la ulterior fase decisoria), y se respete el derecho de defensa».

Lo anterior no supone un debilitamiento de las garantías que inspiran el procedimiento sancionador. Si bien se mira, la declaración hecha por el Tribunal Supremo, al socaire de la jurisprudencia propia y del Tribunal Constitucional, supone una serie de limitaciones del órgano sancionador en relación con la propuesta del instructor. Concretamente, sin previa audiencia del interesado, no puede:

1. Alterar el relato fáctico contenido en la propuesta del instructor sin, además, practicar actuaciones complementarias.
2. Modificar la calificación jurídica de la infracción recogida en la propuesta de resolución.
3. Rechazar las circunstancias modificativas que hubieren sido tenidas en cuenta en dicha propuesta.
4. Imponer una sanción más gravosa que la contemplada en la propuesta de resolución, aunque la resolución sancionadora asuma los hechos tal como los refirió el instructor en su propuesta y tampoco varíe su calificación jurídica.