¿Cuáles son los principios de actuación de la Administración pública según la Constitución española?

Toda Administración pública —estatal, autonómica o local— debe operar siempre conforme a criterios de objetividad hacia los intereses generales y con total respeto a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, y pleno sometimiento a la ley y al derecho. Esto es lo que viene a disponer el artículo 103 de la CE.

JURISPRUDENCIA

STC n.º 85/1983, de 25 de octubre, ECLI:ES:TC:1983:85

«Que el art. 103 de la C. E. es aplicable a todas las Administraciones Públicas es algo que no puede ponerse en cuestión (...)».

STC n.º 178/1989, de 2 de noviembre, ECLI:ES:TC:1989:178

El principio de eficacia

«(...) El principio de "eficacia". Un principio que debe presidir, como es obvio, lo que es previo a la actividad administrativa, la "organización" y, en consecuencia, el aparato burocrático o, dicho de otro modo, el régimen de la función pública, entendida ésta en sentido amplio.

Si la Constitución proclama expresamente en su art. 1.1 que España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, una de sus consecuencias es, sin duda, la plasmación real de sus valores en una organización que, legitimada democráticamente, asegure la eficacia en la resolución de los conflictos sociales y la satisfacción de las necesidades de la colectividad, para lo que debe garantizarse la existencia de unas Administraciones Públicas capaces de cumplir los valores y los principios consagrados constitucionalmente».

STC n.º 69/1989, de 20 de abril, ECLI:ES:TC:1989:69

El principio de jerarquía

«(...) el art. 103.1 de la Constitución introduce un principio de jerarquía en el ámbito de las relaciones internas de la Administración, que subraya el art. 104.1 por lo que se refiere a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, al señalar su dependencia del Gobierno. Estos principios de "jerarquía y subordinación", como reitera hoy en día el art. 5 d) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, se traducen en un deber de "respeto y obediencia a las autoridades y superiores jerárquicos"».

STC  n.º 22/1984, de 17 de febrero, ECLI:ES:TC:1984:22

«(...) art. 103 reconoce como uno de los principios a los que la Administración Pública ha de atenerse, el de eficacia "con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho". Significa ello una remisión a la decisión del legislador ordinario respecto de aquellas normas, medios e instrumentos en que se concrete la consagración de la eficacia. Entre ellas, no cabe duda de que se puede encontrar la potestad de autotutela o de autoejecución practicable genéricamente por cualquier Administración Pública con arreglo al art. 103 de la Constitución y por ende puede ser ejercida por las autoridades municipales, pues, aun cuando el art. 140 de la Constitución establece la autonomía de los municipios, la administración municipal es una administración pública en el sentido del antes referido art. 103».

Asimismo, dispone que «los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley».

Expresión clara de todo ello es la Ley de Procedimiento Administrativo común, que obedece al mandato constitucional y que se configura como instrumento para proteger la esfera jurídica de derechos de los ciudadanos frente a la actuación de las Administraciones públicas, al igual que la Ley de Jurisdicción contencioso-administrativa, creadas por el Estado en aras de su competencia en esa materia (art. 149.1.18 de la CE).

El apartado 3 del artículo 103 de la CE dispone la reserva de ley en determinadas materias al establecer que la «ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones», y la ley será emanada del Estado en base al artículo 149.1.18.º de la CE que otorga la competencia exclusiva del Estado en materias de régimen estatutario de sus funcionarios.

JURISPRUDENCIA

STC n.º 99/1987, de 11 de junio, ECLI:ES:TC:1987:99

«C) En el primer inciso de su art. 103.3 la Constitución ha reservado a la Ley la regulación de la situación personal de los funcionarios públicos y de su relación de servicio o "régimen estatutario", por emplear la expresión que figura en el art. 149.1.18 de la misma Norma fundamental. Es éste, desde luego, un ámbito cuyos contornos no pueden definirse en abstracto y a priori, pero en el que ha de entenderse comprendida, en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción en la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de Cuerpos y Escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas, pues habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos (arts. 103.3 y 149.1.18), habrá de ser también la Ley la que determine en qué casos y con qué condiciones puedan reconocerse otras posibles vías para el acceso al servicio de la Administración Pública. Las normas que disciplinen estos ámbitos serán, en el concepto constitucional, ordenadoras del Estatuto de los funcionarios públicos, pues todas ellas interesarán directamente a las relaciones entre éstos y las Administraciones a las que sirven, configurando así el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la Administración. Esta normación, en virtud de la reserva constitucional a la que se viene haciendo referencia, habrá de ser dispuesta por el legislador en términos tales que, de conformidad con lo antes observado, sea reconocible en la Ley misma una determinación material suficiente de los ámbitos así incluidos en el Estatuto funcionarial, descartándose, de este modo, todo apoderamiento explícito o implícito a la potestad reglamentaria para sustituir a la norma de Ley en la labor que la Constitución le encomienda».

STC n.º 235/1991, de 12 de diciembre, ECLI:ES:TC:1991:235

«(...) 2. En materia de función pública al Estado corresponde, en virtud de lo establecido en el art. 149.1.18 de la C.E., la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones Públicas, expresión que según hemos declarado se refiere a "todas las Administraciones Públicas" (SSTC 25/1983, 76/1983 y 99/1987). Puesto que el art. 149.1.18 de la C.E. ha dejado a la disponibilidad autonómica competencias dentro del límite que comporta la competencia estatal (STC 85/1983), es necesario fijar cuál es la competencia asumida por las Comunidades Autónomas del País Vasco y de Cataluña en sus respectivos Estatutos. Pues bien, son los arts. 10.4 del E.A.P.V. y 10.1 del E.A.C. las normas que completan el marco normativo del orden competencial en la materia controvertida, pues en ellos las Comunidades Autónomas en cuestión han asumido, con carácter exclusivo, la competencia sobre el régimen estatutario de "sus" funcionarios».

STC n.º 176/2015, de 22 de julio, ECLI:ES:TC:2015:176

En síntesis de las anteriores y completando la explicación sobre la reserva de ley y la configuración del régimen estatutario de los funcionarios

«a) Este Tribunal ha declarado en relación con el art. 149.1.18 CE, que es competencia exclusiva del Estado la fijación de las “bases” del régimen estatutario de los funcionarios de todas las Administraciones públicas, pudiendo asumir las Comunidades Autónomas competencia en el desarrollo legislativo y ejecución de dicho régimen (STC 235/1991, de 12 de diciembre, FJ 2).

Hemos enunciado además un catálogo de aquellos ámbitos a los que, como mínimo, han de referirse tales bases: “a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción en la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas, pues habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos (arts. 103.3 y 149.1.18), habrá de ser también la Ley la que determine en qué casos y con qué condiciones pueden reconocerse otras posibles vías para el acceso al servicio de la Administración Pública. Las normas que disciplinen estos ámbitos serán, en el concepto constitucional, ordenadoras del Estatuto de los funcionarios públicos, pues todas ellas interesarán directamente a las relaciones entre éstos y las Administraciones a las que sirven, configurando así el régimen jurídico en el que pueda nacer y desenvolverse la condición de funcionario y ordenando su posición propia en el seno de la Administración"».

STC n.º 148/1986, 25 de noviembre, ECLI:ES:TC:1986:148

Los principios de mérito y capacidad como criterios para la elección de puestos de funcionariado.

«En su virtud, el art. 103.3 no significa que todos cuantos se consideren capaces y con méritos puedan pretender ser aspirantes a una cierta función o a la provisión de una vacante, sino que, delimitado el círculo de aspirantes por una norma no disconforme con el art. 23.2 de la C.E., la resolución del procedimiento de selección habrá de guiarse sólo por aquellos criterios de mérito y capacidad».

STC n.º 140/1990, de 20 de septiembre, ECLI:ES:TC:1990:140

Sindicalización de los funcionarios como refuerzo de sus relaciones, en calidad de empleado, con su empleadora, la Administración pública

«(...) el derecho de representación colectiva, que en tanto posibilita la representación y defensa de intereses profesionales ante la Administración Pública empleadora, no sólo incide en el desarrollo de la relación funcionarial o de servicio, sino que constituye además un aspecto esencial del "estatuto" de los funcionarios públicos, estrechamente vinculado, por otra parte, con un derecho fundamental de libertad, cual es la libertad sindical, reconocido por la Constitución (art. 103.3 C.E.)».

STC n.º 178/1989, de 2 de noviembre, ECLI:ES:TC:1989:178

Respecto al régimen de incompatibilidades que se contemplan en la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, con respeto a los intereses públicos y la objetividad con la que debe funcionar la Administración pública

«El derecho al trabajo no es vulnerado o menoscabado por el hecho de que para su ejercicio —en concreto, en el ámbito de la función pública entendida en sentido amplio— se impongan por el legislador determinados requisitos o limitaciones para garantizar la consecución de determinados objetivos fijados en la propia Constitución.

Ya hemos visto como, entre otros, el principio de eficacia, consagrado constitucionalmente, puede justificar el establecimiento de un sistema de incompatibilidades de los empleados públicos.

Que el establecimiento de dicho sistema supone, evidentemente, limitaciones subjetivas para los empleados públicos, tanto para compatibilizar dos o más puestos en la Administración Pública como para hacer compatibles el ejercicio de la función pública o, en general, la ocupación de un puesto de trabajo en el sector público con el ejercicio de una actividad profesional privada, es innegable. Pero de ahí no puede concluirse, en modo alguno, que la Ley que establezca ese sistema y, en concreto, la Ley 53/1984, vulnera el derecho constitucional al trabajo.

Y ello porque el derecho al trabajo constitucionalmente protegido no garantiza en modo alguno el derecho a que dicho trabajo se desarrolle en determinadas condiciones, con ausencia de determinadas limitaciones, sino que garantiza, simplemente, que el legislador, en el ámbito de la función pública, no va a imponer requisitos o condiciones que no respondan a los intereses públicos a los que, con objetividad, ha de servir, como impone el art. 103.1 de la Constitución, la organización —la Administración Pública— en la que se encuadran los servidores o empleados públicos.

Si ello es así, si la finalidad a que responde el sistema de incompatibilidades es el mejor atendimiento de los intereses públicos, no puede decirse —y no puede decirse tampoco en este caso— que la norma que lo establece vulnera el derecho al trabajo, que se sitúa, por lo que hemos dicho, en otro plano diferente».

A TENER EN CUENTA. Es importante, para profundizar sobre el art. 103.3 de la CE, acudir, entre otras, a la siguiente normativa relativa a la regulación del funcionariado: 

• Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado.
• Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública.
• Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
• Real Decreto 571/1992, de 29 de mayo, de los Registros de Intereses de Altos Cargos.
• Ley Orgánica 1/1985, de 18 de enero, de incompatibilidades del personal al servicio del Tribunal Constitucional, Consejo General del Poder Judicial, componentes del Poder Judicial y personal al servicio de la Administración de Justicia, Tribunal de Cuentas y Consejo de Estado.
• Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.
• Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público