¿Porqué puede darse la anulabilidad de los actos administrativos?

Por su parte, por lo que respecta a la anulabilidad, el artículo 48 de la LPAC señala:

«1. Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

2. No obstante, el defecto de forma solo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

3. La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas solo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo».

La anulabilidad se configura por el ordenamiento como un beneficio exclusivo del particular afectado por el acto viciado. Por ello, se le reconoce la posibilidad de reaccionar contra el mismo y solicitar su declaración de nulidad y, también por ello, al ser un derecho cuyo ejercicio debe provenir de la solicitud de parte, la ley permite subsanar aquellos errores que así sea posible y convalidar el acto desde ese preciso momento; trámite legal, el de convalidación, reconocido en el artículo 52 de la LPAC.

En los casos de anulabilidad, es el afectado quien tiene que demostrar que el acto presenta alguno de los defectos invalidantes para que se anule. A diferencia de la nulidad, la acción para poner de manifiesto los vicios susceptibles de anulabilidad ha de ejercitarse en los plazos de recurso o, en su caso, en el plazo establecido para la declaración de lesividad.

En relación con los defectos de forma (art. 48.2 de la LPAC), la jurisprudencia tiende a reducir su virtualidad invalidante, y antes de llegar a apreciar la ineficacia del acto se toman en consideración las circunstancias concurrentes: la importancia y consecuencias de los vicios denunciados, la entidad de los derechos afectados y la situación de los interesados en el procedimiento, evitando incurrir en excesos de formalismo. Al respecto, pueden verse las STSS, rec. 6766/2000, de 18 de mayo de 2024, ECLI:ES:TS:2004:3397, o STS de 13 marzo de 1991, ECLI:ES:TS:1991:1486, que expresa literalmente lo siguiente:

«La doctrina consolidada del Tribunal Supremo enseña que la nulidad de actuaciones administrativas solo debe estimarse ante gravísimas infracciones del procedimiento que impidan el nacimiento del acto o produzcan indefensión en los administrados, por lo que favorece siempre una tendencia a la reducción de la virtud invalidatoria, de tal manera que antes de llegar a una solución tan extrema, hayan sido tomadas en consideración todas las circunstancias concurrentes, impuestas por la importancia y consecuencia de los vicios denunciados, la entidad del derecho afectado y la situación o posición de los interesados en el expediente, porque de otra manera se incurriría en un extremo formalismo repudiado en la propia Ley, con la consecuencia de dañar gravemente la operatividad de la actuación administrativa (por todas, la sentencias de 7 de marzo de 1988)».

En esta misma línea, otros dos criterios jurisprudenciales propugnan, por una parte, que no se declare la anulación por defectos de forma, y retroacción del procedimiento, en aquellos casos en los que el tribunal cuente con los datos necesarios para poder decidir respecto a si el acto impugnado se ajusta o no al ordenamiento jurídico; y, por otra, que en virtud del principio de economía procesal, debe evitarse la declaración de nulidad (por defectos formales) cuando con ello no se consiguiera un efecto práctico, por ser racionalmente previsible que, aun repuestas las actuaciones al momento en que se cometió la infracción formal, el procedimiento administrativo iba a concluir con una resolución idéntica a la dictada. Puede verse la STS, rec. 711/2004, de 8 de abril de 2008, ECLI:ES:TS:2008:1749:

«Undécimo. […] La conocida y recurrente decisión de retroacción de actuaciones que pudiera haber sido dispuesta por la sentencia hubiera conculcado de modo flagrante los principios de economía procesal, y, sobre todo, el constitucionalmente reconocido de tutela judicial efectiva, puesto que hubiera obligado a una nueva tramitación de la revisión con la dilación que ello comporta, y a un posterior nuevo proceso. De modo que esa solución que podría ser admitida como válida respuesta, en términos generales, no puede aceptarse si en el supuesto concreto existe la posibilidad de abordar el fondo del asunto porque el Tribunal cuenta con todos los medios necesarios para resolver la cuestión suscitada».

Y la STS, rec. 1776/2015, de 30 de mayo de 2016, ECLI:ES:TS:2016:2383:

«[…] cuando existen suficientes elementos de juicio para resolver el fondo del asunto y ello permite presuponer que la nulidad de actuaciones y la repetición del acto viciado no conduciría a un resultado distinto, esto es, cuando puede presumirse racionalmente que el nuevo acto que se dicte por la Administración, una vez subsanado el defecto formal ha de ser idéntico en su contenido material o de fondo, no tiene sentido apreciar la anulabilidad del acto aquejado del vicio formal».

A TENER EN CUENTA. La falta de audiencia no es, por sí misma, significativa de vulneración del derecho a defensa. Véanse las sentencias del Tribunal Supremo,  rec. 6076/2009, de 5 de diciembre de 2012, ECLI:ES:TS:2012:8816, y STS, rec. 3841/2013, de 3 de julio de 2015,  ECLI:ES:TS:2015:3360:

«La falta de audiencia no es determinante por sí sola de indefensión, a salvo de las especialidades del procedimiento sancionador, y por tanto, ya se encauce por la causa del apartado a) o del e) del artículo 62.1, no configura un supuesto de nulidad absoluta, sino de mera anulabilidad, de acuerdo con una constante jurisprudencia (sentencias 3 de marzo de 2004, RC 4353/2001; 17 de diciembre de 2009, RC 4357/2005; 23 de marzo de 2011, RC 4264/2009; y 27 de julio de 2011, RC 4624/2007)».

Criterio que reitera, entre otras muchas, la STS, rec. 1598/2016, de 29 de marzo de 2017, ECLI:ES:TS:2017:1286:

«[…] la falta de audiencia en un procedimiento no sancionador no es, por sí propia, causa de nulidad de pleno derecho, sino que solo puede conducir a la anulación del acto en aquellos casos en que tal omisión haya producido la indefensión material y efectiva del afectado por la actuación administrativa».

Por su parte, la STS , rec. 2076/2005, de 12 de diciembre de 2008, ECLI:ES:TS:2008:6845, reiterada por otras muchas como la STS, rec. 3652/2014, de 25 de mayo de 2017, ECLI:ES:TS:2017:2161, manifiesta:

«En efecto, ha de recordarse ante todo que la omisión del trámite de audiencia en procedimientos no sancionadores no constituye en sí misma o por sí sola ninguna de las dos causas de nulidad de pleno derecho previstas en las letras a) y e) del número 1 del artículo 62 de la Ley 30/1992, sino que queda regida por la previsión del número 2 del artículo 63 de la misma Ley, de suerte que solo determinará la anulabilidad del acto dictado en el procedimiento en que se omitió si dio lugar a una indefensión real y efectiva del interesado. En este sentido, y por todas, puede verse la sentencia de 16 de noviembre de 2006, dictada en el recurso de casación número 1860 de 2004, en la que, con cita de otras, se recuerda también que para afirmar si se produjo o no esa situación de indefensión real y efectiva han de valorarse las circunstancias singulares de cada caso en concreto, incluidas las posibilidades de defensa que haya podido proporcionar el propio procedimiento administrativo en que se omitió aquel trámite, el recurso administrativo, si lo hubiere, y el mismo recurso jurisdiccional».