¿Por qué la responsabilidad de la Administración Pública es directa y objetiva?

La Administración es responsable cuando su conducta sea la causa del daño. No se requiere otro requisito que la relación de causalidad entre el acto y el daño, prescindiendo de la licitud o ilicitud de la actuación de la Administración autora del daño, siempre que esa actuación lícita o ilícita se produzca dentro de sus funciones propias.

Además, se requiere que la lesión sea antijurídica, en el sentido de que el administrado no tenga la obligación de soportar el daño, bastando para ello con que el riesgo inherente a la utilización de los servicios públicos haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social. No existirá entonces deber alguno del perjudicado de soportar el menoscabo y, por consiguiente, la obligación de resarcir el daño o perjuicio causado por la actividad administrativa será imputable a la propia Administración.

Responsabilidad directa: el nexo causal

La responsabilidad patrimonial es directa por cuanto ha de mediar una relación de tal naturaleza, inmediata y exclusiva de causa a efecto entre el actuar de la Administración y el daño producido, relación de causalidad o nexo causal que vincule el daño producido a la actividad administrativa de funcionamiento, sea este normal o anormal, de los servicios públicos.

Desde luego, el carácter directo, inmediato y exclusivo de esta relación de causalidad ha sido superado hace tiempo, pues la relación de causalidad —especialmente en los supuestos de responsabilidad por funcionamiento anormal de los servicios públicos— puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas y concurrentes, circunstancias que pueden dar lugar o no a una moderación de la responsabilidad.

Por otro lado, la responsabilidad es directa porque la Administración pública responde directamente de los daños causados por sus funcionarios o agentes, siendo indiferente el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos o el tipo de relación, pública o privada, causante de la lesión. 

A TENER EN CUENTA. Según el artículo 36.1 de la LRJSP, para hacer efectiva la referida responsabilidad patrimonial, los particulares exigirán directamente a la Administración pública correspondiente las indemnizaciones por los daños y perjuicios causados por las autoridades y personal a su servicio.

En este sentido la sentencia del Tribunal Supremo n.º 836/2022, de 23 de junio, ECLI:ES:TS:2022:2640, recoge el carácter directo del sistema de responsabilidad de las AA. PP. «(...) de modo que la Administración cubre directamente, y no solo de forma subsidiaria, la actividad dañosa de sus autoridades, funcionarios y personal laboral, sin perjuicio de la posibilidad de ejercitar luego la acción de regreso cuando aquellos hubieran incurrido en dolo, culpa o negligencia graves (...)». Asimismo, declara el carácter esencial de la relación de causalidad en los términos siguientes: «(...) La relación de causalidad constituye un requisito esencial en la declaración de responsabilidad de la Administraciones Publicas, el sistema descrito requiere la concurrencia de este requisito cuando precisa que la lesión "patrimonial, para que sea indemnizable, 'sea consecuencia'" del funcionamiento de los servicios públicos. Si ese nexo causal falta, no operara la imputabilidad del daño a la Administración. En definitiva, para que el hecho merezca ser considerado como causa, se precisa que en sí mismo sea idóneo para producir el daño, es decir, que tenga especial aptitud para producir el resultado lesivo».

Cabe citar aquí la sentencia del TSXG n.º 412/2024, de 5 de junio, ECLI:ES:TSJGAL:2024:4264, en la que al enumerar los requisitos de la responsabilidad de la Administración se refiere a la relación de causalidad, recogiendo que se exige: «Una relación de causalidad directa e inmediata entre aquélla y ésta, sin la intervención de factores externos que la alteren o eliminen, o de fuerza mayor legalmente excluyente; lo que significa, en principio, un nexo causal exclusivo, pero sin excluir la posibilidad de la concurrencia o injerencia de un tercero o del mismo perjudicado que con su conducta sirva para moderar o graduar la cuantía indemnizatoria, ni que por su entidad o valor determinante rompa por completo ese nexo eximiendo a la Administración de toda responsabilidad, como ocurre en los supuestos de fuerza mayor, contemplada por la Ley como causa de exoneración».

Responsabilidad objetiva

A diferencia del ámbito civil, la responsabilidad patrimonial de la Administración pública es objetiva o de resultado, lo que presupone rechazar lo que se ha denominado «margen de tolerancia», de tal forma que lo relevante es que el administrado haya sufrido una lesión, entendida no como mero daño, sino como daño antijurídico, en el sentido de que el perjudicado no tiene el deber jurídico de soportarlo, siendo indiferente la culpa o ilegalidad en el autor del daño.

Así, lo relevante no es el proceder antijurídico de la Administración, sino la antijuridicidad del resultado o lesión. La responsabilidad de la Administración deja de ser una sanción personal por un comportamiento inadecuado y se convierte en un mecanismo objetivo de reparación que se pone en funcionamiento cuando se ha producido una lesión patrimonial a un administrado, al margen de cuál sea el grado de voluntariedad y previsión del agente.

No obstante, para que ese daño concreto producido por el funcionamiento del servicio público a uno o varios particulares sea antijurídico, basta con que el riesgo inherente a su utilización haya rebasado los límites impuestos por los estándares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social.

En apoyo de lo anterior, la citada sentencia del Tribunal Supremo n.º 836/2022, de 23 de junio, ECLI:ES:TS:2022:2640, señala respecto de la antijuridicidad que «(...) no aparece vinculada al aspecto subjetivo del actuar antijurídico, sino al objetivo de la ilegalidad del perjuicio, pero entendido en el sentido de que no exista un deber jurídico del perjudicado de soportarlo por la existencia de una causa de justificación en quien lo ocasiona, es decir, la Administración (...)». Añade, además, que «(...) En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el funcionamiento de un determinado servicio público resulta antijurídico ha de analizarse la índole de la actividad administrativa y si responde a los parámetros de racionalidad exigibles (...)».

En definitiva, no es necesario demostrar para exigir aquella responsabilidad que ha generado un daño que los titulares o gestores de la actividad administrativa han actuado con dolo o culpa, ni tan siquiera que el servicio público se ha desenvuelto de manera anómala, pues los preceptos constitucionales y legales que componen el régimen jurídico aplicable amplían la obligación de indemnizar a los casos de funcionamiento normal de los servicios públicos.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 2060/2017, de 21 de diciembre, ECLI:ES:TS:2017:4672

«El Tribunal Supremo ya estableció en su STS 20-2-1989 ,en línea de principio ,que la tesis de que la responsabilidad del artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado es una responsabilidad objetiva que no precisa en consecuencia de un actuar culposo o negligente del agente, expresamente se rechaza la tesis de lo que se ha denominado "margen de tolerancia", en cuanto pugna con la declaración constitucional del artículo 106 que reconoce a los ciudadanos, en los términos establecidos en la Ley, el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (...)».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 10869/1998, de 24 de febrero de 2004, ECLI:ES:TS:2004:1196 

«Así, del examen de las Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de abril, 19 de mayo y 19 de diciembre 1989, entre otras, se infiere que el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio, por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados, en aras del interés público. Por su parte, el Tribunal Constitucional, en SS. núms. 37/1987, de 26 marzo, 65/1987, de 21 mayo, 127/1987, de 16 julio, 170/1989, de 19 octubre, y 41 y 42/1990, de 5 marzo, tiene declarado que no hay antijuridicidad ni, por tanto, derecho a indemnización en el ejercicio de las facultades del ordenamiento jurídico o de las potestades autoorganizatorias de los servicios públicos».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3197/1991, de 22 de abril de 1994, ECLI:ES:TS:1994:17354

«(...) El deber jurídico de soportar el daño existe cuando el lesionado se ha colocado en una situación de riesgo, tomando parte voluntariamente en una manifestación ilegal y violenta, lo que motivó una respuesta proporcionada en medios, modos y circunstancias por parte de las Fuerzas de Orden Público (...)».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 9499/1998, de 20 de febrero de 2003, ECLI:ES:TS:2003:1128

«Como es sabido solo existen daños antijurídicos cuando la víctima no tiene el deber de soportar el daño, deber que surge, por todas, S. de 12 de junio de 2.001, de la concurrencia de un título que lo imponga, contrato previo, cumplimiento de obligación legal o reglamentaria, por cuanto la asunción voluntaria o por mandato legal del riesgo del servicio público, aceptado y consentido por persona encargada de la prestación de ese servicio, rompe la relación de causalidad cuando, como en el caso de autos, se toma de forma autónoma la decisión de actuar y el modo de hacerlo, de tal manera que el funcionario es quien toma la decisión de actuar y asume la dirección de la acción efectuada».