¿Por qué la fuerza mayor es una causa de exoneración de la responsabilidad de las AA. PP.?

El mero hecho de que una Administración pública ejerza determinadas competencias en un sector o sea necesaria su autorización para ejercer la actividad, no la convierte en aseguradora universal de todos los riesgos que puedan sufrir los administrados, incluso si incumple su deber de vigilancia, dado que nuestro ordenamiento jurídico no contempla un sistema providencialista, sino de responsabilidad directa y objetiva.

Para que la Administración responda del daño causado es necesario que exista una relación directa de causa-efecto entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido, es decir, tiene que haber una relación de causalidad o nexo causal que vincule el daño producido con la actividad administrativa de funcionamiento del servicio público, sea este normal o anormal.

Así, la LRJSP en el apartado primero de su artículo 32 expresa que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados, por las Administraciones públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.

La fuerza mayor entroncaría con la idea de lo extraordinario, catastrófico o desacostumbrado, es decir, hechos que, aun siendo previsibles, sean inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motiva sea independiente y extraña a la voluntad del sujeto obligado. Si la Administración prueba que el daño se produjo por un suceso constitutivo de fuerza mayor queda exonerada de responsabilidad.

Ahora bien, el Tribunal Supremo ciñe este concepto al suceso que está fuera del círculo de actuación obligado, que no hubiera podido preverse o que previsto fuese inevitable, como guerras, terremotos, etc., pero aquellos eventos internos, intrínsecos al funcionamiento de los servicios públicos, son sucesos previsibles y evitables, por los que la Administración responderá del daño causado.

Con respecto a la relación de causalidad, la jurisprudencia se ha pronunciado del siguiente modo:

• Que entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse, se imponen aquellas que explican el daño por la concurrencia objetiva de factores cuya inexistencia, en hipótesis, hubiera evitado aquel.
• No son admisibles, en consecuencia, otras perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor de eficiencia, preponderante, socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado dañoso, puesto que, válidas como son en otros terrenos, irían en este en contra del carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.
• La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor, única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente, a los cuales importa añadir la intencionalidad de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de esta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla.
• El carácter objetivo de la responsabilidad impone la prueba de la concurrencia de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo o negligencia de la víctima, suficiente para considerar roto el nexo de causalidad, pues no sería objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que la Administración que causó el daño procedió con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento estuviera condicionado a probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia.

CUESTIÓN

¿La relación de causalidad opera del mismo modo en la modalidad activa que en la omisiva?

El Tribunal Supremo en su sentencia, rec. 5112/2011, de 2 de junino de 2014, ECLI:ES:TS:2014:2181, recuerda que «(...) la imprescindible relación de causalidad que debe existir entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo no opera del mismo modo en el supuesto de comportamiento activo que en el caso de comportamiento omisivo, Tratándose de una acción de la Administración, basta que la lesión sea lógicamente consecuencia de aquélla. En cambio, tratándose de una omisión, no es suficiente una pura conexión lógica para restablecer la relación de causalidad: si así fuera, toda lesión acaecida sin que la Administración hubiera hecho nada por evitarla sería imputable a la propia Administración; pero el buen sentido indica que la Administración solo se le puede reprochar no haber intervenido si, dadas las circunstancias del caso concreto, estaba obligada a hacerlo. Ello conduce necesariamente a una conclusión; en el supuesto de comportamiento omisivo no basta que la intervención de la Administración hubiera impedido la lesión, pues esto conduciría a una ampliación irrazonablemente desmesurada de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Es necesario que haya algún otro dato en virtud del cual quepa objetivamente imputar la lesión a dicho comportamiento omisivo de la Administración; y este dato que permite hacer la imputación objetiva sólo puede ser la existencia de un deber jurídico de actuar».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3939/2013, de 19 de diciembre, ECLI:ES:TS:2014:5394

«Y en relación con el nexo causal, debe destacarse que, no requiriéndose en ningún caso culpa o negligencia en el actuar administrativo, al ser la responsabilidad objetiva, dicho nexo se obtendrá - sentencia del Tribunal Supremo de 29/octubre/1998 -, buscando entre las diversas causas, la causa adecuada o eficiente que resulte normalmente para determinar el resultado, buscando que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, añadiendo que es necesario, además, que resulte normalmente idónea para determinar aquel evento o resultado, tomando en consideración todas las circunstancias del caso; esto es, que exista una adecuación objetiva entre acto y evento, lo que se ha llamado la verosimilitud del nexo y sólo cuando sea así, dicha condición alcanza la categoría de causa adecuada, causa eficiente o causa próxima y verdadera del daño, quedando así excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios. La consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para aquéllos que comportan fuerza mayor -única circunstancia admitida por la ley con efecto excluyente- ( Sentencia de 11/julio/1995 ), a los cuales importa añadir el comportamiento de la víctima en la producción o el padecimiento del daño, o la gravísima negligencia de ésta, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte ( Sentencias de 11 y 27/abril/1996 y 7/octubre/1997 )».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5451/1996, de 6 de febrero de 2001, ECLI:ES:TS:2001:754

«(...) la actividad causalmente relevante del Ayuntamiento al no realizar hasta fecha posterior al accidente, años después de ordenar la adopción de medidas para la seguridad de las personas, actuación o comprobación alguna para constatar si se habían adoptado tales medidas garantizadoras de la seguridad de las personas o para apreciar la evolución que hubiera experimentado el inmueble en situación de abandono e insalubridad, no ofrece duda alguna sobre la concurrencia de dicho requisito, ya que la omisión de los servicios municipales al no adoptar tan elementales medidas de cautela aparece como acontecimiento causal sin el cual es inconcebible que se hubiera producido el siniestro y debe ser considerada como hecho idóneo para producir este resultado según las circunstancias apreciadas de existencia de un elemento constructivo inestable accesible a los menores desde la vía pública».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1729/1998, de 29 de junio de 2002, ECLI:ES:TS:2002:4831

«(...) ya que no concurren los requisitos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración, al haber existido fuerza mayor que excluye dicha responsabilidad, dado el viento imprevisible que se levantó, resultando por ello inevitable la caída de la rama del árbol, que era joven y estaba en perfectas condiciones, como se declara en la sentencia recurrida, de modo que, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial que se cita, en el caso enjuiciado debe entenderse que concurrió fuerza mayor excluyente de la responsabilidad patrimonial de la Administración (...)».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1044/2024, de 12 de junio, ECLI:ES:TS:2024:3247

«Para que exista responsabilidad es preciso que los daños no se hayan producido en unas circunstancias que puedan ser calificadas de fuerza mayor. Así lo dice el artículo 106.2 de la Constitución y el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. (…) a juicio de la Sala, la pandemia producida por el virus denominado técnicamente SARS-COV-2 se ajusta a esa definición de fuerza mayor porque constituyó un acontecimiento insólito e inesperado en el momento en el que surgió y por la forma en la que se extendió por todo el planeta en sus primeros momentos, inicio y desarrollo completamente ajeno a la actividad de las Administraciones Públicas.

No obstante, cabe recordar que uno de los principios a los que deben someter su actuación las Administraciones públicas en materia de salud colectiva es el de precaución, artículo 3 d) de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, y que con base a este principio la mera existencia de indicios fundados de una posible afectación grave de la salud de la población, aun cuando hubiera incertidumbre científica sobre el carácter del riesgo, determinará la cesación, prohibición o limitación de la actividad sobre la que concurran.

Precisamente los daños que ahora se reclaman no se imputan a la pandemia, aunque esta sea causa remota de esos daños, sino a las medidas adoptadas por los poderes públicos para tratar de frenar su desarrollo. El juicio sobre esas medidas no puede quedar descartado por el hecho de calificar la pandemia con las características de la fuerza mayor en relación con determinados daños. No habrá ruptura del nexo causal y nacerá la responsabilidad patrimonial cuando los daños no fueren directamente imputables a la enfermedad sino a las medidas adoptadas para hacerla frente, medidas que pueden ser juzgadas desde la perspectiva de la responsabilidad por su razonabilidad, grado de intensidad, proporcionalidad o duración.

(…)

Podemos concluir que la fuerza mayor puede operar como supuesto de exención de responsabilidad patrimonial en relación con determinados daños directamente imputables a la pandemia COVID-19, pero no cuando se deducen de la actuación de los poderes públicos, si bien en nuestro caso, como ya hemos razonado extensamente supra, la actividad administrativa desarrollada fue razonable y proporcionada a la situación existente por lo que no generó responsabilidad».