Ordenación del procedimiento: el expediente administrativo, concentración de trámites y cuestiones incidentales

Expediente administrativo

El artículo 70.1 de la LPAC define el expediente administrativo como el «conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla». 

En cuanto a la forma de estos expedientes cabe destacar que:

• Tendrán formato electrónico.
• Se formarán agregando ordenadamente los documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias que deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga al tiempo de la remisión.
• Constará en ellos copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

El artículo 83.2 de la LPAC amplía este último precepto al establecer la publicación de un anuncio en el diario oficial que corresponda de modo que cualquier persona, física o jurídica, pueda examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde. Dicho anuncio señalará el lugar de exhibición, con obligación de estar a disposición de las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente.

A TENER EN CUENTA. La D.F. 7.ª de la LPAC, en cuanto a la entrada en vigor señala en su párrafo segundo que «No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de abril de 2021».

Asimismo, el apartado 3 del artículo 70 de la LPAC establece que cuando sea necesario remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, además, se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga.

Resulta importante la autenticación del citado índice, ya que es una garantía de la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico.

CUESTIÓN

¿Existe alguna exclusión del contenido del expediente administrativo?

Sí, conforme al artículo 70.4 de la LPAC, no se incluirá en él la información auxiliar o de apoyo —por ejemplo la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas—, las notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.

Impulso del procedimiento administrativo

El artículo 71 de la LPAC hace referencia al impulso del procedimiento, entendiéndose según la RAE como la: «Obligación de la Administración de, una vez iniciado el procedimiento, desarrollar la actividad necesaria para que este llegue a su fin mediante la adopción de la resolución final, y ello sin necesidad de ser excitada en este sentido por los interesados. También se denomina principio de impulsión de oficio o principio de oficialidad».

El impulso del procedimiento será de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos.

En esta fase del procedimiento se hace mención especial al cumplimiento de los principios de celeridad, transparencia y publicidad. Se exige un orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza ya que su incumplimiento dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor y, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo.

El órgano instructor será responsable directo de la tramitación del procedimiento, especialmente, del cumplimiento de los plazos. En su caso, serán responsables los titulares de las unidades administrativas que tengan atribuida la función de instrucción.

Concentración y cumplimiento de trámites administrativos

El artículo 72 de la LPAC regula la concentración de trámites, lo que significa que, durante la tramitación del procedimiento administrativo, para evitar una dilación injustificada, se prevé la posibilidad de concentrar los trámites para poder cumplir en la medida de lo posible con los principios de simplificación administrativa y de economía procesal. 

Todo ello, se llevará a cabo impulsando de manera simultánea todos los trámites que por su naturaleza lo permitan, siempre y cuando no sea obligatorio su cumplimiento sucesivo.

El art. 73 de la LPAC hace referencia al cumplimiento de los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados para lo cual contarán con un plazo de diez días a partir del día siguiente al de la notificación (salvo que la norma correspondiente fije plazo distinto). En el caso de que no cumplan lo anterior, podrán ser considerados decaídos en su derecho al trámite correspondiente. Si bien, podrá actuar el interesado y producir efectos con su actuación si se da antes o dentro del día de notificación de la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo. En este sentido, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 497/2018, de 21 de noviembre, ECLI:ES:TSJGAL:2018:4995:

«(...) invoca como de aplicación lo dispuesto en el artículo 73.3 de la Ley 39/2015 —cumplimiento de trámites—, argumentando para ello que el citado precepto admite expresamente que la actuación del interesado sujeta a plazo producirá sus efectos legales si se produce antes o dentro del día en que se notifica la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo, y por tanto de acuerdo con esta previsión legal parece que la Administración cada vez que transcurre el plazo para el interesado, debe de dictar un acto en el que declare esta circunstancia, que debe además notificar al propio interesado incumplidor, y entre tanto, la actuación extemporánea del interesado será plenamente válida».

Asimismo, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 729/2023, de 27 de octubre, ECLI:ES:TSJM:2023:12835, señala que «(...) mientras no se da por agotado el plazo o se resuelve, el interesado puede presentar los documentos que le han sido requeridos (...)».

Cuestiones incidentales

Finalmente, el artículo 74 de la LPAC hace referencia a las cuestiones incidentales, indicando que podrán surgir a lo largo del procedimiento y, en el caso de que eso ocurra, se tramitarán en pieza separada y no suspenderán la tramitación de aquel, con la excepción de la recusación. 

Asimismo, en cuanto al concepto de cuestiones incidentales cabe traer a colación lo previsto en el artículo 387 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, que las define como aquellas cuestiones que siendo distintas de las que constituyen el objeto principal del pleito, guardan con relación inmediata con él, así como las que se susciten respecto de presupuestos y requisitos procesales de influencia en el proceso.