Obligatoriedad de cumplimiento de una condena de demolición en el ámbito contencioso-administrativo

Efectividad del reconocimiento de las indemnizaciones

La finalidad del artículo 108.3 de la LJCA es asegurar la efectividad del reconocimiento de las indemnizaciones que, para el caso de demolición, se establezcan en favor de los terceros de buena fe. Así lo contempla la sentencia del Tribunal Supremo n.º 54/2021, de 21 de enero, ECLI:ES:TS:2021:217, cuando señala:

«En el mismo sentido y ya en relación con la segunda cuestión suscitada en el auto de admisión de este recurso, es la propia finalidad del precepto la que determina su contenido, según el cual, se exigirá, como condición previa a la demolición, y salvo que una situación de peligro inminente lo impidiera, la prestación de garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe. Lo que se persigue es garantizar que el reconocimiento del derecho de terceros a las indemnizaciones debidas, que se lleve a cabo en el correspondiente procedimiento, podrá hacerse efectivo convenientemente. No se trata de supeditar la demolición a la previa declaración del derecho a la indemnización debida sino de asegurar que tales declaraciones, si se producen y cuando se produzcan, resulten efectivas, mediante la adopción por el juez o tribunal de las garantías suficientes, para responder del pago, que es el efecto propio de la declaración de la indemnización debida. En otras palabras, se asegura que, al margen de la efectividad y materialización del derecho a la regularización urbanística declarado en la sentencia que se ejecuta, resulte igualmente efectivo el reconocimiento del derecho de terceros a la correspondiente indemnización, que, aun no habiendo sido objeto del proceso, pueda ser reconocido en otro distinto y legalmente previsto al efecto.

No se trata de la tutela judicial propiciada a través de un pronunciamiento declarativo de derechos y condena a su efectividad sino de una actividad judicial garantista, asegurando que en su momento podrán hacerse efectivas indemnizaciones que resulten del procedimiento correspondiente».

CUESTIÓN

En caso de una edificación construida sin licencia, ¿el ayuntamiento debe prestar las garantías contempladas en el artículo 108.3 de la LJCA?

Sí, así lo dejo claro la referida sentencia del Tribunal Supremo n.º 54/2021, de 21 de enero, ECLI:ES:TS:2021:217, en los términos siguientes: 

«Tal planteamiento resulta contrario a la interpretación del precepto que se ha mantenido por este Tribunal Supremo en las sentencias antes reproducidas, en un doble aspecto: en primer lugar, en cuanto viene a declarar que la Administración municipal no debe responder de los perjuicios que pudieran derivarse de la ejecución de la sentencia, y ello porque, como se ha señalado antes, quien deba responder de los mismos no es objeto de decisión en ejecución sino que ha de resolverse en el correspondiente proceso con las garantías legalmente establecidas. Las razones que invoca la Sala para adoptar su decisión, como son que la Administración nunca concedió licencia para el edificio y esa denegación de licencia fue confirmada reiteradamente en el ámbito de esta jurisdicción, podrán ser valoradas en el proceso correspondiente a efectos de determinar la exigencia de responsabilidad a la misma, pero no alteran el presupuesto de hecho en el que se funda la demolición, cual es la realización de obras sin licencia y el control que al respecto corresponde llevar a efecto por la Administración, cuyas actuaciones no impidieron que las obras se llevaran a efecto. A ello ha de añadirse que, en este caso además, la Administración, en ejecución de la sentencia y para salvar la demolición, otorgó licencia de obras que fue declarada ilegal por la propia Sala en auto de 11 de febrero de 2014, señalándose, entre otros argumentos, que: "el Ayuntamiento no ha acreditado el interés público en la legalización; por el contrario, la Comunidad de Propietarios ha demostrado que el otorgamiento de las licencias de obras no ha tenido más finalidad que legalizar todo o construido" y que "tanto el Ayuntamiento como las partes codemandadas se han empecinado en la legalización pura y dura del proyecto de 1984, sin tomar referencias con la realidad de lo construido ni con la legalidad vigente". Es decir, que la demolición responde también a la nulidad de la licencia otorgada para propiciar la legalización de la obra».

Condición suspensiva a la demolición

La demolición declarada en sentencia firme como consecuencia de la construcción de un inmueble incumpliendo la normativa constituye, para los jueces y tribunales, una obligación de velar por su cumplimiento y, para los terceros de buena fe, una garantía.

Así pues, el artículo 108.3 de la LJCA consagra la exigencia de una condición previa a la demolición que actúa como mandato al juez o tribunal. Se trata de una condición suspensiva que supone el aplazamiento de la ejecución de la sentencia. El contenido de tal condición es la prestación de garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe.

La jurisprudencia ha venido consolidando la doctrina aplicable en relación con esta condición y su procedimiento y, en este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo n.º 54/2021, de 21 de enero, ECLI:ES:TS:2021:217, citando muchas otras anteriores, recoge las siguientes conclusiones:

• En primer lugar, para proceder a la demolición que se acuerde en la sentencia, han de haberse constituido, previamente y de forma cautelar, las garantías para responder a las eventuales indemnizaciones que pudiesen corresponder a los terceros de buena fe. La constitución de las mismas no supone el reconocimiento previo del derecho a la indemnización. Así, la demolición no exige que previamente se paguen las indemnizaciones a los terceros de buena fe, siendo suficiente, como se ha dicho, la constitución de las garantías.
• En cuanto a la exigencia de las garantías, han de ser valoradas, en su existencia y alcance, en el correspondiente incidente de ejecución.
• A pesar de que el precepto no establece quién debe prestar las garantías, se entiende que su constitución corresponde a la Administración, dada su función de control urbanístico mediante la concesión de licencias, autorizaciones, conformidades o aprobaciones; y, también, a terceros, como los promotores, atendiendo a los pronunciamientos de la sentencia que se ejecuta.
• Finalmente, señalar que entra en juego el artículo 108.3 de la LJCA si existe procedimiento de responsabilidad patrimonial para fijar indemnizaciones por ilegalidad urbanística, culminando con abono de las mismas. A sensu contrario, si no se han determinado ni abonado indemnizaciones, seguirá siendo necesario como condición previa a la demolición que se presten las garantías del artículo 108.3 de la LJCA.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 54/2021, de 21 de enero, ECLI:ES:TS:2021:217

«De acuerdo con todo lo expuesto y rechazando la interpretación que mantiene la Administración recurrente, consideramos como interpretación más acertada del artículo 108.3, que la exigencia de la prestación de garantías suficientes para responder del pago de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe, a la que se refiere el precepto como condición previa a la demolición de un inmueble ordenada por un juez o tribunal, no precisa la tramitación de un procedimiento contradictorio ni requiere que tales indemnizaciones hayan sido fijadas como debidas en un procedimiento de responsabilidad patrimonial o en un incidente de ejecución de sentencia en el que se declare y reconozca el derecho del tercero y determine la cantidad líquida que resulte exigible por el mismo, sino que se configura como un trámite integrado en la ejecución de sentencia, que consiste en la adopción por el órgano jurisdiccional de las medidas de aseguramiento que resulten suficientes para responder del pago de las indemnizaciones que puedan reconocerse a terceros de buena fe al margen del proceso, medidas de aseguramiento que han de ser valoradas, en su existencia y alcance, por el órgano judicial atendiendo a los datos y elementos de juicio de que disponga y pueda recabar en el procedimiento, resolviéndose las controversias que puedan surgir al respecto, en el correspondiente incidente de ejecución de sentencia, como dispone el artículo 109.1 de la ley jurisdiccional. (SSTS 475 y 476/2018, ambas de 21 de marzo, RRCC 138 y 141/2017).

(...)

- Que cabe la exigencia de garantías suficientes a las que se refiere el precepto no sólo a la Administración sino también a terceros tales como los promotores de las obras a demoler, bien de forma aislada o de forma conjunta con la Administración, solidaria o subsidiariamente, atendiendo a los pronunciamientos de la sentencia que se ejecuta sobre su intervención en la situación cuya regulación urbanística se acuerda por el tribunal.

- Que la exigencia de tales garantías han de ser valoradas, en su posible existencia y alcance, por el órgano judicial atendiendo a los datos y elementos de juicio de que disponga y pueda recabar en el procedimiento, resolviéndose las controversias que puedan surgir al respecto, en el correspondiente incidente de ejecución de sentencia, como dispone el artículo 109.1 de la ley jurisdiccional.

- Que, no obstante, la prestación de la garantía prevista en el art. 108.3 a favor de los terceros de buena fe, no se condiciona a la determinación del carácter debido de las indemnizaciones estableciendo su importe, Administración responsable y los terceros de buena fe titulares del derecho a la indemnización, limitándose el órgano judicial de la ejecución a concretar, en cada caso, el concepto jurídico indeterminado "garantías suficientes", que no supone el reconocimiento del derecho a una indemnización y en una determinada cuantía, sino, únicamente, su aseguramiento de manera cautelar y a resultas del correspondiente procedimiento en el que, con las garantías procesales legalmente exigibles, se decida sobre la existencia y alcance de la responsabilidad».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 868/2018, de 25 de mayo, ECLI:ES:TS:2018:2029

«A mayor abundamiento, ninguna incompatibilidad se advierte entre el hecho de que la administración por mandato judicial, incluso por iniciativa propia, inicie un procedimiento de responsabilidad patrimonial para fijar las indemnizaciones derivadas de una ilegalidad urbanística, con la concreta aplicación del artículo 108.3 de la LJCA, dado que si dicho expediente culmina y se abonan las indemnizaciones fijadas en el mismo, resulta evidente que no será preciso el juego del precepto controvertido, dado que los derechos de los terceros afectados no necesitarán ser garantizados, al haber quedado previamente completamente satisfechos».

A TENER EN CUENTA. Además de las sentencias mencionadas al examinar el artículo 108.3 de la LJCA, resultan de especial relevancia otras como las siguientes:

• Sentencia del Tribunal Supremo n.º 475/2018, de 21 de marzo, ECLI:ES:TS:2018:1138.
• Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1020/2018, de 18 de junio, ECLI:ES:TS:2018:2529.
• Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1119/2018, de 2 de julio, ECLI:ES:TS:2018:2504.
• Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1191/2018, de 11 de julio, ECLI:ES:TS:2018:2970.
• Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1673/2018, de 27 de noviembre, ECLI:ES:TS:2018:4082.
• Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1749/2018, de 10 de diciembre, ECLI:ES:TS:2018:4376.
• Sentencia del Tribunal Supremo n.º 62/2019, de 28 de enero, ECLI:ES:TS:2019:214.
• Sentencia del Tribunal Supremo n.º 263/2019, de 28 de febrero, ECLI:ES:TS:2019:664.
• Sentencia del Tribunal Supremo n.º 460/2019, de 4 de abril, ECLI:ES:TS:2019:1133.
• Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1421/2019, de 23 de octubre, ECLI:ES:TS:2019:3414.