Los tributos como instrumento de gestión económica

Debemos partir de una apreciación marcada por el propio Tribunal Constitucional en sentencia n.º 65/2020, de 18 de junio, ECLI:ES:TC:2020:65, respecto a la hacienda pública como instrumento de gestión de la riqueza del país: «Diferencia entre hacienda pública y administración de hacienda pública. Debe recordarse que una cosa es la "hacienda pública", entendida como conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico que constituyen el patrimonio financiero de un ente público territorial (entre cuyos derechos de contenido económico se encuentran los tributos), y otra distinta la "administración de hacienda pública" o "hacienda pública" subjetiva, entendida como conjunto de órganos de la administración (y entes de derecho público) encargados de su gestión; esto es, una función consistente en convertir a través de procedimientos administrativos los derechos de contenido económico (entre ellos, los tributos) en ingresos públicos con los que satisfacer el gasto público».

Dispone el artículo 133 de la CE que:

«1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley.

2. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes.

3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley.

4. Las administraciones públicas solo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 310/2022, de 10 de marzo, ECLI:ES:TS:2022:990

«(...) la Constitución establece en su artículo 133.2 que las Corporaciones locales pueden establecer y exigir tributos, no sólo de acuerdo con la Constitución misma, sino también de conformidad con lo dispuesto en las leyes, de lo que se deriva que, tal potestad no podrá hacerse valer en detrimento de la reserva de ley que rige en el ámbito tributario (arts. 31.3 y 133.1), de manera que el legislador no podrá limitarse, al adoptar las reglas a las que remite el art. 133.2 en su último inciso, a una mera mediación formal, en cuya virtud se apodere a las Corporaciones Locales para conformar, sin predeterminación alguna, el tributo de que se trate (sentencia del Tribunal Constitucional 19/1987, de 17 de febrero, ECLI:ES:TC:1987:19).

Las leyes a las que alude el art. 133.2 CE no son, por lo que a las Corporaciones Locales se refiere, meramente habilitadoras para el ejercicio de una potestad tributaria que originariamente sólo corresponde al Estado. Son también leyes ordenadoras —siquiera de modo parcial, en mérito de la autonomía de los municipios— de los tributos así calificados de "locales", porque la Constitución encomienda aquí al legislador no sólo reconocer un ámbito de autonomía al ente territorial, sino también garantizar la reserva legal que ella misma establece en su art. 31.3 (sentencias del Tribunal Constitucional 233/1999, de 16 de diciembre, ECLI:ES:TC:1999:233 y 73/2011, de 19 de mayo, ECLI:ES:TC:2011:73)».

RESOLUCIÓN RELEVANTE

Auto del Tribunal Supremo, rec. 920/2020, de 3 de marzo de 2022, ECLI:ES:TS:2022:3439A

«(...) "según resulta de los arts. 31.3 y 133.1 y 2 CE, la creación de los tributos locales ha de operarse a través del legislador estatal, 'cuya intervención reclaman los apartados 1 y 2 del artículo 133 de la Constitución', potestad normativa que tiene su anclaje constitucional 'en la competencia exclusiva sobre hacienda general (art. 149.1.14 CE), debiendo entenderse vedada, por ello, la intervención de las Comunidades Autónomas en este concreto ámbito normativo' (STC 233/1999, de 16 de diciembre , FJ 22). Se trata, en suma, de una potestad exclusiva y excluyente del Estado que no permite intervención autonómica en la creación y regulación de los tributos propios de las entidades locales".

Es indudable pues que la competencia para regular el sistema tributario local y, por tanto los tributos propios locales, entre los cuales se encuentra el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras, corresponde al Estado. Ello tuvo su plasmación, primero, en la Ley de bases del régimen local de 1985 y más tarde con la aprobación de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de haciendas locales en cuyos artículos 101 a 104 se regula el impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (en la actualidad arts. 100 a 104 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley reguladora de haciendas locales)».

El poder de imposición de impuestos que se contempla en el citado artículo opera conforme a la disposición adicional 1.ª de la CE que ordena el respecto de los derechos históricos de los territorios forales y a la disposición adicional 3.ª que establece que la modificación del régimen económico y fiscal del archipiélago canario requiere de un informe previo de la comunidad autónoma o del órgano provisional autonómico. 

El Estado, en el marco de la competencia que se le atribuye en el artículo 149.1. 14.ª de la CE, elaboró la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, que establece los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español siendo de aplicación a todas las Administraciones tributarias.

Al igual que el Estado se satisface económicamente en base a la recaudación de impuestos estatales, las CC. AA. integran sus recursos a través de la imposición de impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, los recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado y a través de sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales (art. 157 de la CE).

Así, la Ley Orgánica 8/1980 de Financiación de las Comunidades Autónomas vino a establecer las pautas para garantizar la autonomía financiera de la CC. AA. y su desarrollo y en coordinación con la Hacienda del Estado. Con ese fin se creó el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las comunidades autónomas, que se constituye por el/la ministro/a de Hacienda y consejero de Hacienda de cada comunidad autónoma. 

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 161/2012, de 20 de septiembre, ECLI:ES:TC:2012:161 

«(...) en la actualidad el régimen legal de los tributos cedidos es sustancialmente distinto en función de la figura tributaria objeto de cesión. Así, la recaudación se cede en algunos casos en su totalidad, como sucede con el impuesto sobre el patrimonio, mientras en otros supuestos, como por ejemplo en el impuesto sobre el valor añadido, solo en un porcentaje. Las competencias de gestión son objeto de delegación en algunos tributos, como por ejemplo en el impuesto sobre sucesiones y donaciones, pero no en otros, como el impuesto sobre la renta de las personas físicas. Por último, solo en algunos tributos, como por ejemplo los impuestos sobre la renta y sobre sucesiones y donaciones, la ley contempla la delegación también de potestades normativas, dentro de unos parámetros por ella especificados.

A partir de lo anterior, resulta que la Comunidad Autónoma de Andalucía podrá regular determinados aspectos de los tributos cedidos, si bien deberá hacerlo dentro del marco establecido por el Estado, esto es, dentro del marco fijado por la Ley Orgánica de financiación de las Comunidades Autónomas y precisado por la correspondiente ley de cesión de tributos. Por tanto, una extralimitación en el ámbito de cesión de tributos supondría la inconstitucionalidad de las normas autonómicas, por producirse automáticamente una invasión de la competencia estatal sobre estos tributos (art. 149.1.14 en relación con los arts. 133.1 y 157.3 CE)».

A TENER EN CUENTA. En base a la aplicación práctica del artículo 133 de la CE son numerosas las leyes reguladoras y aplicables al caso, debiendo citar la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local; RD Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales; Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas y de medidas fiscales Complementarias, así como cada una de las leyes de cesión a las CC. AA.

No obstante, de la lectura del artículo 133 de la CE se desprende una mayor potestad del Estado para establecer tributos con el único límite del respecto a la CE y por su parte, a las CC. AA. y cuerpos locales se les recuerda el sometimiento a la CE y a las leyes, por tanto, una doble condicionalidad:

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 65/2020, de 18 de junio, ECLI:ES:TC:2020:65

«A) Poder tributario originario y derivado. El art. 133 CE reconoce potestad tributaria a los entes públicos territoriales para que hagan efectivos los fines públicos que tienen constitucional y legalmente encomendados; "poder tributario" que tradicionalmente se ha identificado con las competencias normativas sobre sus propios tributos. Y en el caso del Estado y las comunidades autónomas, dotados todos ellos de poder legislativo, se traduce en la creación y regulación ex lege de sus elementos esenciales y en su consiguiente desarrollo reglamentario. Así, el art. 133.1 CE atribuye al Estado una potestad "originaria" para establecer tributos, entendiendo dicho término como potestad únicamente sometida a la Constitución y, en concreto, limitada en su ejercicio por los principios materiales y formales de justicia tributaria contenidos en el art. 31 CE. En cambio, la potestad para establecer y exigir tributos que el art. 133.2 CE reconoce a las comunidades autónomas está doblemente condicionada: por la Constitución y las leyes».

A colación de lo regulado en el artículo 133.4 de la CE también cabe citar la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que surge con el objeto de regular el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero del sector público estatal.