¿Qué sujetos están legitimados para poder actuar en el orden contencioso-administrativo y dónde se regula?

En lo relativo a la legitimación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, encuentra su regulación en los artículos 19-22 de la LJCA.

A TENER EN CUENTA. El art. 19 de la LJCA ha sido modificado por la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas, con entrada en vigor el 02/03/2023, añadiendo un nueva letra j) al apartado 1.

El artículo 19 de la LJCA determina que están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los siguientes sujetos:

«a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos.

c) La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administración de las Comunidades Autónomas y de los Organismos públicos vinculados a estas, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad pública no sometida a su fiscalización.

d) La Administración de las Comunidades Autónomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de la Administración del Estado y de cualquier otra Administración u Organismo público, así como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de régimen local.

e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, así como los de Organismos públicos con personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.

f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.

g) Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones públicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.

h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes.

i) Para la defensa del derecho a la igualdad de trato y no discriminación e intolerancia, además de las personas afectadas y siempre con su autorización, estará también legitimada la Autoridad Independiente para la Igualdad de Trato y la No Discriminación, así como, en relación con las personas afiliadas o asociadas a los mismos, los partidos políticos, los sindicatos, las asociaciones profesionales de trabajadores autónomos, las organizaciones de personas consumidoras y usuarias y las asociaciones y organizaciones legalmente constituidas que tengan entre sus fines la defensa y promoción de los derechos humanos, de acuerdo con lo establecido en la Ley integral para la igualdad de trato y la no discriminación.

j) Para la defensa de los derechos e intereses de las personas víctimas de discriminación por orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales, además de las personas afectadas y siempre que cuenten con su autorización expresa, estarán también legitimados los partidos políticos, las organizaciones sindicales, las organizaciones empresariales, las asociaciones profesionales de personas trabajadoras autónomas, las asociaciones de personas consumidoras y usuarias y las asociaciones y organizaciones legalmente constituidas que tengan entre sus fines la defensa y promoción de los derechos de las personas lesbianas, gais, bisexuales, trans e intersexuales o de sus familias, de acuerdo con lo establecido en la Ley para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI.

Cuando las personas afectadas sean una pluralidad indeterminada o de difícil determinación, la legitimación para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponderá exclusivamente a los organismos públicos con competencia en la materia, a los partidos políticos, las organizaciones sindicales, las organizaciones empresariales, las asociaciones profesionales de personas trabajadoras autónomas, las asociaciones de personas consumidoras y usuarias y las asociaciones y organizaciones legalmente constituidas que tengan entre sus fines la defensa y promoción de los derechos de las personas lesbianas, gais, bisexuales, trans e intersexuales o de sus familias.

La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso discriminatorio por razón de orientación e identidad sexual, expresión de género o características sexuales».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1169/2020, de 17 de septiembre, ECLI:ES:TS:2020:2863

«El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la LJCA equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar esta [...]».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 52/2007, de 12 de marzo, ECLI:ES:TC:2007:52

«[...] el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar esta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida (SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3;173/2004, de 18 de octubre, FJ 3; y 73/2006, de 13 de marzo, FJ 4; con relación a un Sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero, FJ 3)».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1138/2020, de 31 de julio, ECLI:ES:TS:2020:2552

«Pues bien, la legitimación activa del artículo 19.1 de la LJCA como cualidad que habilita a actuar como parte demandante en un proceso, se vincula con la relación existente entre la persona física o jurídica y el objeto de la pretensión que se ejercita en el concreto proceso [...]. Así, la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, "implica la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto". (SSTS de 13 de diciembre de 2005 (recurso 120/2004) y 20 de marzo de 2012 (recurso 391/2010)). [...] Esa concreta relación entre la persona física o jurídica y la pretensión ejercitada en cada proceso, explica el carácter casuístico que presenta la legitimación [...] que habrá de indagarse en cada caso la presencia del interés legítimo de la parte, a cuyo fin sirve el proceso. Específicamente, en la determinación de cuando existe o no ese beneficio o perjuicio en cada supuesto concreto, ha de valorarse el efecto positivo, o los beneficios o ventajas que la estimación de las pretensiones comporta para la esfera de intereses del recurrente, y hemos afirmado que no se ostenta legitimación cuando no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del recurrente, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera».

Sentencia del Tribunal Supremo n.º 1584/2020, de 23 de noviembre, ECLI:ES:TS:2020:3948

«Sobre las dudas surgidas en torno a si estamos o no ante una verdadera acción pública, porque lo esencial en este tipo de acciones es que se permita el ejercicio de la acción a cualquier "ciudadano" (artículo 19.1.h de la LJCA), solo debemos añadir que la propia Ley 27/2006, de 18 de julio, en su exposición de motivos, duda de su naturaleza al señalar que se introduce una "especie de acción popular" cuyo ejercicio corresponde a las personas jurídicas sin ánimo de lucro dedicadas a la protección del medio ambiente».

Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, rec. 357/2014, de 12 de mayo de 2016, ECLI:ES:TSJNA:2016:478

«[…] En cuanto al interés legítimo deben señalarse los siguientes rasgos principales que lo definen y delimitan:

a) Debe partirse de que la respuesta al problema de la legitimación activa debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirva el proceso, lo que de partida sitúa el análisis en la búsqueda de ese interés, cuya alegación y prueba, cuando es cuestionado, es carga que incumbe a la parte que se lo arroga.

b) La legitimación que se cobija en la tradicional figura de la legitimatio ad causam equivale, como es sabido, a la aptitud para ser parte en un proceso concreto, y viene siendo definida como la consideración especial en que tiene la ley a las personas que se hallan en una determinada relación o posición con el objeto del litigio. En la doctrina procesal general esa determinada posición que configura la legitimación ha sido reconocida en virtud de la afirmación/invocación fundada de la titularidad o atribución subjetiva de la relación jurídica deducida en el litigio.

c) En la regulación del proceso contencioso-administrativo de la LJCA (art. 19), se considera legitimado al titular del derecho o interés legítimo que se considere infringido por la actuación impugnada.

d) Sobre este interés legitimador (STC 60/1982, de 12 de octubre; STC 47/1990, de 20 de marzo y STC 97/1991, de 9 de mayo), el Tribunal Constitucional ha declarado lo siguiente: “[...] como tal resulta identificable con cualquier ventaja u utilidad jurídica derivada de la relación pretendida (ATC 356/1989). Ahora bien [...] la expresión interés legítimo ha de entenderse referido a un interés en sentido propio, cualificado o específico y actual no hipotético [...] (STC 97/1991, de 9 de mayo; y en parecidos términos se expresa la posterior STC 195/1992, de 16 de noviembre”; y “[...] el citado precepto constitucional [...] otorga legitimación para el amparo a toda persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo, es decir, a toda aquella persona cuyo círculo jurídico pueda resultar perjudicado por la violación, por obra del poder, de un derecho fundamental, aunque la violación no se produjese en su contra (STC 84/2000, de 27 de marzo)”.

e) La STC 257/1988, de 22 de diciembre, viene a señalar los límites negativos de ese interés legítimo, cuando afirma: “que está legitimada toda persona que invoque un interés legítimo [...] de donde se deduce que [...] es preciso que quien aparezca como demandante se halle en una específica relación con el objeto de las pretensiones que pueden deducirse en esta vía, ya consista tal relación en la titularidad propia de un derecho o libertad fundamental presuntamente vulnerado o, incluso, en un mero interés legítimo (sea propio o colectivo añadimos nosotros en los términos que en esta sentencia se recogen) en la preservación de derechos y libertades, igualmente fundamentales, de otros”.

f) La STC 143/1987, FD 3.º, señala que el interés legítimo, al que se refiere el artículo 24.1, “equivale a titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta” (STC 60/1982, 62/1983, 257/1988 y 97/1991, entre otras) entendida en los términos expresados.

g) En definitiva y a la luz del artículo 24.1 de la Constitución la atribución a un sujeto de legitimación para promover un recurso contencioso-administrativo responde a la idea fundamental de que dicho sujeto afirme/invoque fundadamente ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo en que prospere su pretensión. La relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión, con la que se define el interés legítimo, comporta el que la anulación del acto o disposición general que se impugna en vía contencioso-administrativa produzca un efecto positivo (beneficio) o su confirmación un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro (pero cierto y no hipotético) para el legitimado».

Asimismo, se añade la posibilidad de que, en aquellos casos en los que una Administración sea autora de un acto que quiera impugnar, podrá hacerlo ante este orden jurisdiccional realizando previamente la declaración de lesividad para el interés público en los términos establecidos por la ley. 

Respecto a las acciones que sean ejercidas por los vecinos en nombre e interés de las entidades locales que correspondan, se rigen por lo dispuesto en la legislación de régimen local.

En materia de contratos del sector público (Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, en adelante, LCSP), se establece que las Administraciones públicas y los particulares podrán interponer recurso contencioso-administrativo contra las decisiones por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de contratos del sector público sin necesidad, en el caso de las Administración públicas, de declaración de lesividad:

«Artículo 57.5 de la LCSP

Transcurridos dos meses contados desde el siguiente a la interposición del recurso sin que se haya notificado su resolución, el interesado podrá considerarlo desestimado a los efectos de interponer recurso contencioso-administrativo».

Por último, se podrán recurrir también ante este orden las resoluciones del Tribunal Administrativo del Deporte que se dicten en asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9.c) de la LJCA y en el artículo 90.4 de la LOPJ, en el plazo de dos meses a contar desde el día siguiente a la fecha de su publicación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46.1 de la citada ley 29/1998.