¿Dónde se regula y qué se puede acumular en la jurisdicción contencioso-administrativa?

La LJCA regula la acumulación en el orden contencioso-administrativo en los artículos 34 a 39, capítulo III, título III de la misma.

La acumulación se entiende como la tramitación de diversas pretensiones en un mismo procedimiento cuando estas guarden una relación entre ellas. El objetivo de tramitarlas conjuntamente es lograr una mayor economía procesal y cumplir así con el principio de eficacia que ha de imperar en la actuación de las Administraciones públicas, tal y como indica el artículo 103.1 de la CE: 

«La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho».

En este sentido, señala el auto del Tribunal Supremo, rec. 426/2015, de 21 de enero de 2016, ECLI:ES:TS:2016:336A, que:

«La acumulación es una institución procesal basada en razones notorias de economía y de justicia. Cuando varias pretensiones se pueden examinar y ser resueltas en un único proceso y se pueden resolver en una sola sentencia (artículo 74 de la LEC) se produce tanto un ahorro de tiempo y dinero como la posibilidad de alcanzar un mejor resultado, al disminuir el riesgo de que se pronuncien resoluciones contradictorias».

En este sentido, se infiere del artículo 34 de la LJCA que serán acumulables en un proceso:

• Las pretensiones que se deduzcan en relación con un mismo acto, disposición o actuación.
• Las que se refieran a varios actos, disposiciones o actuaciones cuando unos sean reproducción, confirmación o ejecución de otros o exista entre ellos cualquier otra conexión directa.

Así pues, podrá el actor acumular en su demanda las pretensiones que se hallen en los casos anteriores (art. 35.1 de la LJCA). Si el letrado de la Administración de Justicia no estima pertinente la acumulación, este dará cuenta al tribunal, el cual ordenará a la parte que interponga separadamente los recursos en el plazo de 30 días, si bien en caso de que no lo haga, el juez tendrá por caducado el recurso respecto del cual no se hubiera cumplido lo ordenado (art. 35.2 de la LJCA).

Por tanto, la acumulación de las pretensiones es un instrumento con el que cuenta el demandante. Sin embargo, no resulta obligatorio para el órgano jurisdiccional atender esa petición, ya que este asume la potestad para decidir si procede o no dicha acumulación; así lo recoge el auto del Tribunal Supremo, rec. 5064/2016, de 27 de septiembre de 2017, ECLI:ES:TS:2017:8652A, con cita, a su vez, al auto del Tribunal Supremo, rec. 513/2013, de 28 de abril de 2014, ECLI:ES:TS:2014:3299A, de los que se infiere:

«(...) debe recordarse que la acumulación no es preceptiva, sino que es facultad del Tribunal, previa audiencia de las partes. Esta Sala y Sección no suele acordar tal acumulación, pues a pesar de que la ratio de la acumulación es, sin duda, la economía procesal, la experiencia indica que, en la práctica, la acumulación origina una tramitación más compleja y lenta. Por ello y atendiendo precisamente a la indicada ratio legis de la economía procesal, la Sala tiene en cuenta en estos casos la existencia de los diversos recursos que podrían ser acumulados y tras su tramitación coordinada los delibera conjuntamente o, en todo caso, teniendo en cuenta la existencia de todos ellos para asegurar la ausencia de resoluciones contradictorias (...)».

CUESTIÓN

¿La denegación de la acumulación de las pretensiones supone un impedimento al acceso a la justicia?

Tal y como indica la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 8/2014, de 27 de enero, ECLI:ES:TC:2014:8, el hecho de que el órgano competente no proceda a la acumulación de las pretensiones no impide un correcto acceso al derecho a la tutela judicial efectiva:

«(...) la negativa judicial a la acumulación de acciones no implica en esa tipología de casos una traba definitiva o cierre irreversible en el acceso a la justicia, sino sólo la denegación del ejercicio acumulado de las acciones de los litigantes, que pueden ser no obstante canalizadas en recursos presentados por separado, según dispuso en esta ocasión la providencia de 19 de junio de 2012.

De ello cabe concluir, como quedó apuntado en un supuesto de acumulación procesal en la STC 63/1999, de 26 de abril, que no habrá lesión de esa vertiente del derecho a la tutela judicial efectiva cuando se den las circunstancias referidas, por ser posible el ejercicio de la acción que corresponda. Expresando la idea en otras palabras, si existen mecanismos procesales alternativos para sustanciar las pretensiones formuladas, más aún si son señalados por el propio órgano judicial, como aquí acontece, el derecho de acceso a la jurisdicción podrá desplegarse con plena efectividad».

¿Es posible la ampliación del recurso contencioso-administrativo?

La respuesta a esta cuestión ha de ser afirmativa con base en el artículo 36 de la LJCA. En este sentido, el demandante podrá solicitar la ampliación del recurso, en el plazo previsto en el artículo 46 de la LJCA, cuando con carácter previo a la sentencia se dicte o se tenga conocimiento de la existencia de un acto, disposición o actuación que guarde relación, en los términos del artículo 34 de la LJCA, con aquellos que sean objeto del recurso que se está tramitando.

La petición de ampliación conlleva la suspensión del procedimiento, dando el letrado de la Administración de Justicia traslado a las partes para presentar alegaciones en el plazo común de cinco días.

A TENER EN CUENTA. Tras la reforma operada en el art. 36.2 de la LJCA por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, con entrada en vigor el 20 de marzo de 2024, aun suspendido el procedimiento como consecuencia de la solicitud de ampliación del recurso, se mantendrán los señalamientos que ya se hubieran acordado, siempre que la decisión sobre la ampliación se produzca antes de la celebración de aquellos actos y no interfiera en los derechos de las partes ni en el interés de terceros.

En caso de que el órgano jurisdiccional accediere a la ampliación solicitada, continuará la suspensión hasta que no se alcance el mismo estado que tuviere el procedimiento inicial.

Un ejemplo del procedimiento anterior se contiene en el auto del Tribunal Supremo, rec. 456/2018, de 12 de febrero de 2019, ECLI:ES:TS:2019:1432A, cuando ordena: «Reclámese el expediente administrativo correspondiente al acto objeto de ampliación y, una vez que el proceso alcance el mismo estado respecto de todos los actos que integran su objeto, acuérdese el alzamiento de la suspensión del procedimiento (...)».

Asimismo, será posible la ampliación cuando en los recursos contencioso-administrativos interpuestos contra actos presuntos, la Administración dictare durante su tramitación resolución expresa respecto de la pretensión inicialmente deducida. Pues bien, en estos supuestos el recurrente tiene dos opciones:

• Desistir del recurso interpuesto con base en la aceptación de la resolución expresa que se hubiera dictado. Una vez desistido del recurso inicial, el plazo de 2 meses para recurrir la resolución expresa se contará desde el día siguiente al de la notificación de la misma.
• Solicitar la ampliación del recurso a la resolución expresa.

El Tribunal Supremo, en su sentencia, rec. 1762/2014, de 15 de junio de 2015, ECLI:ES:TS:2015:2643, ya declaró el carácter facultativo de la ampliación del recurso, entendiendo que no es necesaria cuando la pretensión mantiene su virtualidad impugnatoria a pesar de la resolución tardía. En este sentido añade:

«Por consiguiente, no es conforme a Derecho la doctrina de la sentencia impugnada en cuanto, sin la suficiente matización, asocia la pérdida sobrevenida de objeto del proceso iniciado frente a la desestimación presunta por silencio administrativo a la falta de ampliación de la impugnación a la posterior resolución expresa por la Administración. Al contrario, la interpretación correcta del artículo 36. 1 LJCA, de acuerdo con el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), exige distinguir los siguientes supuestos:

a) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, satisface íntegramente la pretensión, lo procedente será el desistimiento o la satisfacción extraprocesal de la pretensión (art. 76 LJCA).

b) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es plenamente denegatoria de la pretensión, el demandante podrá ampliar el recurso contencioso-administrativo, conforme al artículo 36.1 LJCA; pero si no lo hace, no por eso habrá perdido sentido su recurso.

c) Si la resolución expresa, posterior al silencio administrativo, es parcialmente estimatoria de la pretensión, alterando la situación que deriva de la ficción legal de desestimación que anuda el silencio administrativo negativo, entonces sí, el artículo 36. 1 LJCA impone, en principio, al demandante la carga de ampliar el recurso. Pero la no asunción de ésta sólo comporta la total pérdida sobrevenida de objeto cuando, a la vista del contenido de dicha resolución tardía, la pretensión formulada carece de toda su virtualidad. En otro caso, lo que se produce es la necesaria modificación de la pretensión formulada para adecuarla al contenido del acto administrativo que sustituye a la ficción legal en que consiste el silencio administrativo, entendiendo que no alcanza ni a lo que se obtiene por dicho acto ni a los aspectos de éste que no podían ser incluidos en las desestimación presunta recurrida y que, por tanto, son ajenos al proceso iniciado».

En la misma línea, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña n.º 1376/2023, de 19 de abril, ECLI:ES:TSJCAT:2023:3331, establece que:

«(...) al supuesto en que —impugnada la desestimación presunta— la resolución expresa contra la que cabe recurso de reposición es desestimatoria, a juicio de la Sala, la solución es la misma, esto es, ni es obligatoria la ampliación del recurso contencioso-administrativo al acto expreso desestimatorio, ni se produce la pérdida del objeto del procedimiento o la inadmisibilidad del recurso.

En primer lugar, por el hecho de no haberse interpuesto el recurso de reposición no puede entenderse que la desestimación expresa sea un acto consentido, cuando el interesado ha interpuesto recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta y mantiene en sede judicial la acción, no habiendo desistido de sus pretensiones (el artículo 36.4 LJCA prevé el desistimiento con fundamento en la aceptación de la resolución expresa), antes —al contrario— el recurrente ha interesado la ampliación del recurso a la resolución expresa en el plazo del artículo 46 LJCA.

(...) 

Por último, a juicio de la Sala, en estos casos, cabe ampliar el recurso contencioso administrativo contra el acto presunto a la resolución expresa, si se efectúa en el plazo establecido en el artículo 46 LJCA.

En el presente caso, concurre una peculiaridad, puesto que interpuesto recurso contra la desestimación presunta de diversos actos y solicitada la ampliación a la resolución expresa dentro del plazo de dos meses desde su notificación, el Juzgado acordó la desacumulación de los recursos del escrito de interposición inicial y que en el plazo de treinta días se interpusiera recurso por separado respecto de la solicitud que origina la presente litis. Tal circunstancia accidental no puede alterar la anterior conclusión, dado que no se discute que el recurso por separado, en el que no solo se impugnaba la resolución expresa respecto de la que se había solicitado ampliación, sino también la desestimación presunta ya recurrida ante el Juzgado que acordó la desacumulación, se presentó dentro de ese plazo de treinta días. Ciertamente en el momento de interponerse el nuevo recurso podría decirse que había desaparecido la ficción de la desestimación presunta, al haberse dictado ya resolución expresa, pero no puede prescindirse de que la desestimación presunta ya se había recurrido en sede judicial y la segunda interposición del recurso obedece tan solo a una desacumulación de recursos, no pudiendo recibir distinto trato a si no la hubiera habido.

En definitiva, el recurso contra la desestimación presunta de la solicitud de devolución de ingresos indebidos es admisible, así como su ampliación a la desestimación expresa interesada dentro del plazo del artículo 46 LJCA, por lo que procede desestimar las alegaciones previas (...)».

Acumulación de oficio

El apartado 1.º del artículo 37 de la LJCA determina que, a raíz de la interposición de varios recursos contencioso-administrativos basados en actos, disposiciones o actuaciones que reúnan alguna de las circunstancias señaladas en el artículo 34 de la LJCA, el órgano jurisdiccional podrá acordar de oficio o a instancia de alguna de las partes, en cualquier momento procesal, la acumulación de estos, previa audiencia de las partes por plazo común de cinco días. 

No obstante, conforme al artículo 37.2 de la LJCA, si no se hubiesen acumulado y ante un juez o tribunal estuviese pendiente una pluralidad de recursos con idéntico objeto, el órgano jurisdiccional tramitará uno o varios con carácter preferente previa audiencia de las partes por plazo común de 5 días, en cuyo caso, se suspenderá el curso de los demás, en el estado en que se hallen y entre tanto no se dicte sentencia en aquellos.

Si la pluralidad de recursos con idéntico objeto pudiera, a su vez, agruparse por categorías o grupos que planteen una controversia sustancialmente análoga, el órgano jurisdiccional, en defecto de acumulación, tramitará con carácter preferente uno o varios de cada grupo o categoría, con audiencia previa de las partes por plazo común de 5 días y suspensión del curso de los demás en el estado en que se hallen entre tanto no se dicte sentencia en los tramitados preferentemente para cada grupo o categoría (art. 37.2, párrafo 2.º, de la LJCA).

Esta última posibilidad ha sido incorporada al artículo 37.2 de la LJCA por el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, entrando en vigor el 29 de julio de 2023 (disposición final 9.ª del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio). Lo previsto en este apartado 2 es de aplicación, conforme a la disposición transitoria 10.ª del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio, a todos los procedimientos en trámite en los que no se haya dictado sentencia a 30 de junio de 2023.

Por último, una vez firme la sentencia, el letrado de la Administración de Justicia llevará testimonio de la misma a los recursos suspendidos y la notificará a los recurrentes afectados por la suspensión con la finalidad de que en el plazo de 5 días puedan:

• Interesar la extensión de sus efectos en los términos previstos en el artículo 111 de la LJCA conforme al cual:

«Cuando se hubiere acordado suspender la tramitación de uno o más recursos con arreglo a lo previsto en el artículo 37.2, una vez declarada la firmeza de la sentencia dictada en el pleito que se hubiere tramitado con carácter preferente, el letrado de la Administración de Justicia requerirá a los recurrentes afectados por la suspensión para que en el plazo de cinco días interesen la extensión de los efectos de la sentencia o la continuación del pleito suspendido, o bien manifiesten si desisten del recurso.

Si se solicitase la extensión de los efectos de aquella sentencia, el Juez o Tribunal la acordará, salvo que concurra la circunstancia prevista en el artículo 110.5.b) o alguna de las causas de inadmisibilidad del recurso contempladas en el artículo 69 de esta Ley».

• Continuar el procedimiento.
• Desistir del recurso.

Comunicación al juez o tribunal de posibles casos de acumulación

La Administración o el letrado de la Administración de Justicia (cuando se tramiten en la oficina judicial) pondrán en conocimiento del juez o tribunal en el momento en el que le remitan el expediente administrativo o el proceso en curso, aquellos recursos contencioso-administrativos en los que puedan concurrir alguno de los supuestos de acumulación analizados.