¿De qué formas puede iniciarse el procedimiento administrativo de oficio y qué especialidades existen en torno al mismo?

¿Cómo puede iniciarse un procedimiento administrativo?

Los procedimientos iniciados de oficio por la Administración (artículo 58 de la LPAC) se llevarán a cabo por acuerdo del órgano competente de alguna de las formas siguientes: 

• Por propia iniciativa (artículo 59 de la LPAC). Se da en aquellos casos en los que existe «conocimiento directo o indirecto de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación».
• Por orden superior (artículo 60 de la LPAC). Se da cuando la orden la emite un órgano administrativo superior jerárquico del competente para iniciar el procedimiento. En los procedimientos de naturaleza sancionadora será necesario indicar, en la medida de lo posible, quiénes son las personas responsables, cuál es la infracción cometida, así como el lugar y la fecha de los hechos.
• Por petición razonada de otros órganos (artículo 61 de la LPAC). Cuando la propuesta de iniciación del procedimiento se formula por petición razonada de cualquier órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el mismo y ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos del procedimiento.
• Por denuncia (artículo 62 de la LPAC). En dicho artículo, se establecen cuáles son los requisitos que han de darse para la interposición de una denuncia. Es importante indicar que en el procedimiento administrativo se rechaza expresamente el carácter anónimo de las mismas. 

CUESTIONES

1. ¿Qué se entiende por denuncia?

Conforme al artículo 62.1 de la LPAC, la denuncia es el acto por el que cualquier persona, cumpliendo o no una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pueda justificar que se inicie de oficio el procedimiento administrativo.

2. Una persona presenta una denuncia. ¿Este hecho la convierte en interesado en el procedimiento?

No, el hecho de presentar una denuncia, por sí solo, no otorga la condición de interesado en el procedimiento a la persona que la presenta (artículo 62.5 de la LPAC).

¿Qué especialidades existen en la iniciación de un procedimiento administrativo?

Respecto a las novedades de la vigente ley de procedimiento administrativo respecto a la anterior, hay que hacer mención de las especialidades que pueden darse en el procedimiento administrativo común (artículos 63 a 65 de la LPAC). Cabe diferenciar, por un lado, los procedimientos de carácter sancionador y, por otro, los procedimientos de responsabilidad patrimonial.  

a) Procedimientos de carácter sancionador

En cuanto a los procedimientos de carácter sancionador, se iniciarán siempre de oficio y se diferenciará entre la fase instructora y la sancionadora, ya que estará encomendada a órganos distintos. El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento y deberá cumplir con lo establecido en el artículo 64.2 de la LPAC. 

En este aspecto, es importante destacar la jurisprudencia sobre el procedimiento sancionador en relación con los procedimientos de liquidación tributaria. Por ejemplo, la sentencia del Tribunal Supremo n.º 1075/2020, de 23 de julio, ECLI:ES:TS:2020:2687, fija como criterio interpretativo que no existe ninguna norma que impida que el procedimiento sancionador comience con anterioridad a que se produzca la notificación de la infracción a la persona (física o jurídica) acusada de cometerla. Se diferencia entre el procedimiento sancionador y el procedimiento de liquidación de la sanción, advirtiendo que «la vigente redacción del artículo 211.2 de la LGT establecida por la Ley 34/2015, de 21 de septiembre, carecería de sentido si se considerase que los procedimientos sancionadores deben iniciarse una vez practicada la correspondiente liquidación tributaria». En opinión del abogado del Estado, «"la notificación conjunta de liquidación y sanción cuando se siguen procedimientos separados no menoscaba las garantías del administrado, ni convierte la separación de procedimiento en una separación puramente aparente y formal", dado que el "momento en que se inicia el procedimiento (y el momento en que se notifica el acuerdo sancionador), no impide que se reconozcan al obligado tributario todos los derechos que corresponden al presunto infractor"».

Concluye la sentencia:

«Ni el artículo 209.2 LGT, ni ninguna otra norma legal o reglamentaria, interpretada conforme a los criterios del artículo 12 LGT, establecen un plazo mínimo para iniciar el procedimiento sancionador, pudiendo inferirse del artículo 25 RGRST que dicho inicio puede producirse antes de que se le haya notificado a la persona o entidad acusada de cometer la infracción la liquidación tributaria de la que trae causa el procedimiento punitivo, lo que resulta perfectamente compatible con las garantías del artículo 24.2 CE, y, en particular, con los derechos a ser informados de la acusación y a la defensa.

(...)

a) Que el artículo 209.2 LGT no establece —para ningún tipo de infracción tributaria— que el procedimiento sancionador solo pueda instruirse después de que se haya dictado la liquidación de la que trae causa.

b) Que la notificación de la liquidación no constituye, por tanto, el límite mínimo para iniciar el procedimiento sancionador.

c) Que en las infracciones que causan perjuicio para la recaudación, la liquidación constituye, ciertamente, presupuesto imprescindible para que tenga lugar la sanción tributaria (o, más precisamente, para que se dicte la resolución sancionadora), pero eso es algo distinto de que resulte legalmente necesario que tal liquidación se haya dictado y notificado antes del inicio del procedimiento tributario sancionador». 

Por todo ello, se entiende que concurrirán dos procedimientos, el sancionador y el relativo a la liquidación, referentes a una misma sanción, contando en ambos procedimientos con los derechos que correspondan a la especialidad del procedimiento.

b) Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas

Se encuentra regulado en el artículo 65 de la LPAC. La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas encuentra su fundamento constitucional en el artículo 106.2 de la Constitución Española:

«Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».

A su vez, el artículo 65 de la LPAC indica que, para poder exigirla, será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el artículo 67 de la LPAC. La mencionada norma hace una breve mención a este procedimiento por ser una especialidad del procedimiento administrativo común, pero se desarrolla de manera detallada en el capítulo IV del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), artículos 32 a 37: «De la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas». En este capítulo IV, se desarrollan las diferentes responsabilidades en las que pueden verse inmersas las distintas Administraciones, así como el proceso de resarcimiento con el que cuentan.

Tanto el procedimiento sancionador como el procedimiento de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas serán analizados en profundidad más adelante, ya que forman parte del bloque dedicado a la «Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común».