¿En qué lenguas se tramitarán los procedimientos administrativos?

La letra c) del artículo 13 de la LPAC establece el derecho de las personas a «utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su comunidad autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta ley y en el resto del ordenamiento jurídico». Centrándose ya en la lengua de los procedimientos, el artículo 15 de la LPAC establece lo siguiente:

«1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.

En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos.

2. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente.

3. La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será precisa su traducción». 

La regulación transcrita diferencia tres apartados: el primero, en relación con la Administración General del Estado; el segundo, relativo a las administraciones autonómicas y locales; y el último, sobre la traducción al castellano de las actuaciones que deban surtir efecto en otra comunidad.

Lengua oficial en los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado

a) Regla general

Como principio general, la Administración del Estado deberá comunicarse con los ciudadanos de toda España en castellano. La norma es fiel reflejo de lo establecido en el artículo 3 de la Constitución, en cuanto determina que el castellano es la lengua española oficial del Estado, teniendo todos los españoles el deber de conocerla y derecho a usarla. Las demás lenguas se considerarán oficiales en las respectivas comunidades autónomas conforme a sus estatutos.

b) Opción en comunidades autónomas con lengua cooficial

La regla general tiene su excepción en comunidades autónomas con lengua cooficial. Cuando el interesado se dirija a algún órgano periférico de la Administración General del Estado ubicado en un territorio de cooficialidad lingüística, tendrá derecho a comunicarse con dicho órgano, a su elección, en cualquiera de las lenguas oficiales de dicho territorio.

El procedimiento se tramitará íntegramente en la lengua elegida por el interesado, que quedará determinada por el mero hecho de haberse dirigido al órgano estatal en la lengua cooficial del lugar. Ello supone la obligación de los órganos periféricos de la Administración General del Estado de conocer la otra lengua cooficial, distinta del castellano, del territorio donde tengan su sede.

En todo caso, si el interesado se dirige a los órganos centrales de la Administración General, radicados en Madrid; o bien, a sus órganos periféricos, situados en una comunidad donde no sea cooficial la lengua del lugar de residencia del interesado, el idioma vehicular del procedimiento, tanto para el interesado como para la Administración, será el castellano. No existe, por tanto, el derecho a usar una lengua autonómica propia en una comunidad exclusivamente castellanoparlante o con otra lengua diferente a la cooficial en la comunidad de residencia del interesado. Por ejemplo, no existe derecho a utilizar el vasco en un órgano de la Administración General del Estado radicado en Madrid, en Valladolid, en Sevilla, en Santiago de Compostela o en Barcelona, ya que en ninguno de estos lugares existe cooficialidad del castellano con el euskera; pero sí podría utilizarse si el órgano radicase en Vitoria o en Pamplona. El dato a tener en cuenta será la sede del órgano periférico estatal competente para llevar a cabo la tramitación.

c) Pluralidad de interesados que opten por distintas lenguas

Cuando sean varios los interesados en un procedimiento y hubiera entre ellos discrepancia en cuanto a la lengua elegida para comunicarse con los órganos de la Administración del Estado radicados en una comunidad plurilingüe, la ley es clara: «el procedimiento se tramitará en castellano», que es la lengua común. Con todo, los documentos y testimonios que requieran los interesados, se expedirán en la lengua cooficial elegida por ellos.

Lengua oficial en los procedimientos tramitados por las Administraciones de las comunidades autónomas y de las entidades locales

Como regla general, el uso de la lengua se adaptará a lo previsto en la correspondiente legislación autonómica (art. 15.2 de la LPAC). El legislador autonómico es el que, para su Administración, determinará cuál es el alcance de la cooficialidad.

Sucede, sin embargo, que la legislación de las comunidades bilingües no siempre acepta un régimen de igualdad entre las lenguas cooficiales y, en detrimento del castellano, impide al ciudadano elegir esta lengua como vehicular del procedimiento al establecer un marco jurídico adaptado al modelo lingüístico denominado «oficialidad simple con derecho de uso limitado», en el que la única facultad que se reconoce al ciudadano es la de dirigirse a la Administración utilizando el castellano, pero sin derecho alguno a que se le conteste en la misma lengua, sino imponiendo el uso único de la otra lengua cooficial. Así sucede, por ejemplo, en la Ley catalana 1/1998, de 7 de enero, de Política Lingüística, cuando establece en su artículo 10 lo siguiente:

«1. En los procedimientos administrativos tramitados por la Administración de la Generalidad, las Administraciones locales y las demás corporaciones de Cataluña debe utilizarse el catalán, sin perjuicio del derecho de los ciudadanos y ciudadanas a presentar documentos, hacer manifestaciones y, si lo solicitan, a recibir notificaciones en castellano.

2. La Administración ha de entregar a las personas interesadas que lo requieran, en la lengua oficial solicitada, un testimonio traducido de aquello que les afecta. La solicitud de traducción no puede suponer ningún perjuicio o gasto al solicitante ni retrasos en el procedimiento ni suspender su tramitación ni los plazos establecidos».

En este sentido cabe recordar algunos pronunciamientos del Tribunal Constitucional a propósito de los derechos y deberes lingüísticos, iniciados a partir de las sentencias números 82/1986, 83/1986 y 84/1986, todas de 26 de junio, resolviendo los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el Abogacía del Estado, en representación del Gobierno de la Nación, contra las leyes de normalización lingüística promulgadas por los Parlamentos del País Vasco, Cataluña y Galicia.

JURISPRUDENCIA

STC n.º 84/1986, de 26 de junio, ECLI:ES:TC:1986:84

«[L]os preceptos contenidos en los artículos 3.1 y 139 de la Constitución Española aparecen también como criterios materiales que vinculan a todos los poderes públicos, incluyendo a los de las Comunidades Autónomas. En concreto, conforme al artículo 3.1 de la CE solo respecto del castellano cabe predicar junto al derecho a usarlo, el deber de conocerlo. Primeramente, porque la cooficialidad de otras lenguas no tiene por qué suponer una obligación de conocerlas y, además, porque tal obligación (que, respecto al gallego, no viene recogida en el correspondiente Estatuto de Autonomía) sería inviable con arreglo a la Constitución. En efecto, ni para el legislador estatutario ni para el legislador autonómico es posible la imposición de ese deber, por resultar contrario a la Constitución. La singularidad del castellano, en cuanto que solo para él se imponga constitucionalmente el deber de conocimiento, resulta de su exclusiva condición de idioma común a todos los españoles y lengua oficial del Estado. La significación jurídica de ese deber constitucional puede conectarse la prohibición de discriminación por razones lingüísticas que resulta del artículo 14 de la CE en conexión con el mandato de su artículo 10.2 ya que textos internacionales, como la Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo 2, y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en sus artículos 2, 26 y 27, proscriben esa discriminación. Los poderes públicos, en cuanto que pueden presumir válidamente que todos conocen el castellano, al actuar únicamente en esa lengua no incurren en principio en discriminación que vulnere el artículo 14.

[…] El deber de conocimiento del castellano y la inexistencia de respaldo constitucional para imponer un deber paralelo en cuanto a las restantes lenguas españolas aparece, pues, dentro de la igualdad de "posiciones jurídicas fundamentales" garantizada por el art. 139.1 de la CE. No puede, por ello, imponerse un deber individualizado de conocimiento de la lengua cooficial ni siquiera en el ámbito de las relaciones especiales de sujeción, y menos aún, fuera de ese ámbito, para todos los ciudadanos de la Comunidad Autónoma».

STC n.º 88/2017, de 4 de julio, ECLI:ES:TC:2017:88

«Este Tribunal, en su STC 31/2010, de 28 de junio, ha recordado que "el artículo 3.1 de la Constitución establece un deber general de conocimiento del castellano como lengua oficial del Estado; deber que resulta concordante con otras disposiciones constitucionales que reconocen la existencia de un idioma común a todos los españoles, y cuyo conocimiento puede presumirse en cualquier caso, independientemente de factores de residencia o vecindad. No ocurre, sin embargo, lo mismo con las otras lenguas españolas cooficiales en los ámbitos de las respectivas Comunidades Autónomas, pues el citado artículo no establece para ellas ese deber (STC 84/1986, de 26 de junio, FJ 2)" [STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 14 b)].

En aquella ocasión nos planteamos si la inexistencia de un deber constitucional de conocimiento de las lenguas españolas oficiales distintas del castellano suponía, no obstante, la prohibición de que tal deber se impusiese en un Estatuto de Autonomía. Y concluimos que tal prohibición efectivamente se producía, pues si bien es cierto que "el hecho de que la Constitución no reconozca el derecho a utilizar las lenguas cooficiales distintas del castellano no impide que los Estatutos de Autonomía garanticen tal derecho. Otra cosa es, sin embargo, que también puedan exigir el deber de conocerlas" [STC 31/2010, FJ 14 b)].

En efecto, este Tribunal ha considerado que "los ciudadanos residentes en las Comunidades Autónomas con lenguas cooficiales tienen derecho a utilizar ambas en sus relaciones con la autoridad y solo obligación —constitucional— de conocer el castellano, lo que garantiza la comunicación con el poder público sin necesidad de exigir el conocimiento de una segunda lengua. En cuanto el deber del ciudadano se corresponde con el correlativo derecho o facultad del poder público, no teniendo la Administración derecho alguno a dirigirse exclusivamente a los ciudadanos en la lengua catalana tampoco puede presumir en estos su conocimiento y, por tanto, formalizar esa presunción como un deber de los ciudadanos catalanes" [STC 31/2010, FJ 14 b)].

Consideramos entonces inconstitucional la pretensión de imponer un deber de conocimiento del catalán equivalente en su sentido al que se desprende del deber constitucional de conocimiento del castellano como un deber jurídicamente exigible con carácter generalizado, sin perjuicio de que realizásemos en la STC 31/2010 una interpretación conforme con la Constitución del artículo 6.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, toda vez que, consideramos que no se imponía en aquel precepto un deber generalizado para todos los ciudadanos de Cataluña, sino la imposición de un deber individual y de obligado cumplimiento que tiene su lugar específico y propio en el ámbito de la educación, según resulta del artículo 35.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y en el de las relaciones de sujeción especial que vinculan a la Administración catalana con sus funcionarios, obligados a dar satisfacción al derecho de opción lingüística reconocido en el artículo 33.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña».

STC n.º 11/2018 , de 8 de febrero, ECLI:ES:TC:2018:11

«La doctrina elaborada por el Tribunal Constitucional con relación a esta situación de cooficialidad lingüística, ha formulado dos principios de particular relevancia a los efectos de la resolución de este proceso:

i) La normalidad en el uso constituye un presupuesto de la oficialidad y una propiedad de la lengua que es oficial. Idea ya resaltada en el transcrito fundamento jurídico 2 de la STC 82/1986. En desarrollo de la misma idea, la STC 31/2010, FJ 14, declara "que la 'normalidad' de esa lengua (la catalana) no es sino el presupuesto acreditativo de una realidad que... justifica la declaración de esa lengua como oficial en Cataluña, con los efectos y consecuencias jurídicas que, desde la Constitución y en su marco, hayan de desprenderse de esa oficialidad y de su concurrencia con el castellano". Por tanto, la determinación de la normalidad en el uso de una lengua oficial y la atribución de validez y eficacia jurídicas a las actuaciones producidas de acuerdo con ese uso son correctas e incluso naturales, atendiendo al carácter oficial de dicha lengua.

ii) Por el contrario, la determinación de la preferencia en el uso de una lengua oficial respecto de otra (u otras) no es compatible con la Constitución. A diferencia de la noción de "normalidad", la declaración de una lengua como de "uso preferente" en las Administraciones públicas y los medios de comunicación públicos es inconstitucional porque trasciende la mera descripción de una realidad lingüística e implica la primacía de una lengua sobre otra en el territorio de una comunidad autónoma. La STC 31/2010 (FJ 14), al fundamentar la declaración como inconstitucional del inciso "y preferente" con relación al uso del catalán que figura en el artículo 6.1 EAC, declaró: "A diferencia de la noción de 'normalidad', el concepto de 'preferencia', por su propio tenor, transciende la mera descripción de una realidad lingüística e implica la primacía de una lengua sobre otra... imponiendo, en definitiva, la prescripción de un uso prioritario de una de ellas... en perjuicio del equilibrio inexcusable entre dos lenguas igualmente oficiales que, en ningún caso, pueden tener un trato privilegiado". Todo lo cual fue declarado sin perjuicio "de la procedencia de que el legislador pueda, en su caso, adoptar las adecuadas y proporcionadas medidas de política lingüística tendentes a corregir, de existir, situaciones históricas de desequilibrio de una de las lenguas oficiales respecto de la otra".

Esa misma doctrina se reitera en la STC 165/2013, de 26 de septiembre, FJ 11. Concretamente, con remisión a la STC 31/2010, FJ 14, señala que en aquella:

"[S]e expresaban los diferentes significados de los conceptos 'lengua propia', 'lengua de uso normal' y 'lengua preferente' en relación a la lengua autonómica, precisando su relación con la lengua castellana. Así, el concepto de 'lengua propia' puede definirse como la lengua característica, histórica, privativa, por contraste con la común a todas las comunidades autónomas; el de 'lengua de uso normal' es el definitorio de una realidad, caracterizada por el uso normal y habitual de la lengua propia en todos los órdenes de la vida social; y el de 'lengua preferente' el que implica la primacía de una lengua sobre otra en el territorio de la comunidad autónoma.

En la citada STC 31/2010 ya se indicaba que el concepto de lengua preferente es el único vedado constitucionalmente, en tanto que impone la prescripción de un uso prioritario de una de las lenguas, en perjuicio del equilibrio inexcusable entre dos lenguas igualmente oficiales y que en ningún caso pueden tener un trato privilegiado, todo ello sin olvidar la procedencia de que el legislador pueda adoptar medidas correctoras, de protección o fomento tendentes a evitar una posición secundaria o de postergación que alguna de las lenguas pudiera tener".

En suma, la doctrina constitucional ha sentado el principio de que la regulación de la cooficialidad lingüística no puede imponer la primacía de una de las lenguas oficiales en relación con otra, ni suponer una postergación o menoscabo de alguna de ellas. Por tanto, la cooficialidad ha de sujetarse a un patrón de equilibrio o igualdad entre lenguas, de forma que en ningún caso ha de otorgarse prevalencia o preponderancia de una lengua sobre otra. Resulta de lo anterior que también las medidas para garantizar el respeto y protección de la lengua propia tienen límites pues ha de admitirse el riesgo de que las disposiciones que adopten las comunidades autónomas pueden afectar al uso de la otra lengua cooficial y, de este modo, a la ordenación del pluralismo lingüístico que garantizan la Constitución y los respectivos Estatutos de Autonomía. Así pues, el fomento y promoción del aranés en todos los ámbitos, como medida de política de normalización de una lengua minoritaria está sometido a límites. Uno de tales límites es que las medidas adoptadas no han de afectar a la preservación del equilibrio entre las lenguas cooficiales, que impide atribuir carácter preferente a ninguna de ellas. En tal sentido señala la STC 165/2013, FJ 5, "desde la perspectiva constitucional, el ejercicio de la potestad legislativa en materia lingüística encuentra sus límites en la necesaria preservación de la garantía de uso normal de las lenguas cooficiales y en la prohibición de medidas excluyentes, peyorativas o desproporcionadas que impliquen un desequilibrio para alguna de las lenguas oficiales". Doctrina recogida posteriormente en las SSTC 86/2017, FJ 6; 87/2017, FJ 11, y 88/2017, FJ 5, todas ellas de 4 de julio».

 Traducción al castellano de los documentos y expedientes en otra lengua cooficial

La traducción es preceptiva, según el apartado 3 del artículo 15 de la LPAC, en dos casos, de aplicación común para todas las Administraciones públicas (estatal, autonómica y local).

a) Cuando hayan de surtir efectos fuera de la comunidad autónoma bilingüe

En aquellos casos en que el procedimiento se haya tramitado en una lengua distinta del castellano, los documentos y expedientes (o partes de los mismos) que hayan de surtir efectos fuera del territorio de una comunidad bilingüe deben ser traducidos al castellano por la propia Administración instructora del expediente en el que se encuentren, salvo que comparta, con la comunidad receptora de los documentos, la misma lengua oficial distinta del castellano.

Esta última excepción trae causa de la doctrina del Tribunal Constitucional. Lo recuerda la STC n.º 50/1999, de 6 de abril de 1999:

«Obligar a traducir al castellano todos los documentos, expedientes o parte de los mismos que vayan a producir efectos fuera de la comunidad autónoma, incluso en el caso de que en el territorio donde vayan a desplegar sus efectos tenga también carácter oficial la lengua en que dichos documentos hayan sido redactados, supone desconocer el carácter oficial de dicha lengua, ya que, como ha señalado la STC 32/1986, el carácter oficial de una lengua conlleva que los poderes públicos la reconozcan como medio normal de comunicación en y entre ellos, y en su relación con los sujetos privados, con plena validez y efectos jurídicos. Por esta razón, en el ámbito territorial donde una lengua tiene carácter oficial, los actos jurídicos realizados en dicha lengua, aunque tengan su origen en un procedimiento administrativo instruido en otra comunidad autónoma en la que dicha lengua tenga también carácter cooficial, han de surtir por sí mismos plenos efectos sin necesidad de ser traducidos. Exigir en estos casos la traducción de los documentos supone desconocer la existencia de una lengua que en esa comunidad autónoma tiene igualmente carácter oficial, lo que constituye una vulneración del artículo 3.2 de la Constitución y de los correlativos preceptos estatutarios en el que se reconoce el carácter oficial de otras lenguas distintas al castellano».

b) Cuando lo solicite alguno de los interesados

Por otra parte, aunque los documentos no tengan que surtir efectos fuera de la propia comunidad bilingüe, también tendrán que ser traducidos al castellano si lo solicita cualquiera de los interesados en el procedimiento. Ello es así porque, si bien todos los españoles tienen el deber de conocer la lengua castellana, no sucede lo mismo con respecto al gallego, el vasco, valenciano, aranés y el catalán, puesto que, tal y como señala la jurisprudencia constitucional, sobre estos idiomas solo existe el derecho a usarlos.