¿Dónde se regula el principio de autonomía financiera de las CC. AA. y en qué consiste?

¿En qué consiste el principio de autonomía financiera de las comunidades autónomas?

El artículo 156 de la CE reconoce el principio de autonomía financiera de las CC. AA. para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.

Además, las CC. AA. podrán actuar como delegados o colaboradores del Estado para la recaudación, gestión y liquidación de los recursos tributarios de aquel, de acuerdo con las leyes y los Estatutos.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 190/2023, de 12 de diciembre, ECLI:ES:TC:2023:190

«El principio de autonomía financiera ampara, tanto normativa como jurisprudencialmente, la facultad de las comunidades autónomas para ejercer la potestad normativa que han asumido sobre los tributos cedidos y la posibilidad de establecer beneficios o incentivos fiscales.

(...)

La limitación de la autonomía financiera de las comunidades autónomas no se justifica por el régimen de reparto de competencias entre estas y el Estado porque la nueva figura tributaria no contribuye a la coherencia y coordinación del sistema tributario, no consigue armonizar una determinada materia tributaria y, además, modifica sustancialmente el régimen de cesión al margen del sistema de financiación autonómica. A lo anterior agrega que el Estado no puede crear nuevos impuestos sobre hechos imponibles cuyo funcionamiento básico deben decidirlo las comunidades autónomas, en virtud del bloque de constitucionalidad, y al amparo de las competencias normativas cuya cesión sigue vigente. Y esto, aunque la titularidad del tributo y de las competencias cedidas las conserve el Estado».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 149/2023, de 7 de noviembre, ECLI:ES:TC:2023:149

«Ahora bien, como recuerda la STC 168/2004, de 6 de octubre, FJ 4, la autonomía financiera no entraña solo la libertad de sus órganos de gobierno para la fijación del destino y orientación del gasto público, sino también para la cuantificación y distribución de sus ingresos. Por su parte, la STC 65/2020, de 18 de junio, FJ 4 c), enfatiza el papel de los tributos cedidos para modular el monto final de la financiación mediante el ejercicio de competencias normativas en el marco de las leyes de cesión. De este modo, la autonomía financiera significa no solo poder establecer o aumentar tributos, sino rebajarlos e incluso suprimirlos, determinando cada comunidad autónoma su propio modelo fiscal, en el marco de su política económica, sin que sea anulado por decisiones estatales. Así pues, las comunidades autónomas pueden utilizar sus competencias normativas para optar entre incrementar los impuestos y el gasto público y, de este modo, incidir en la demanda agregada; o reducirlos para fomentar así el ahorro, la inversión y el consumo privados, como herramientas para aumentar la demanda agregada y el crecimiento económico. Recuerda que, según la STC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3, la autonomía financiera está al servicio de la autonomía política como “la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia”. Sostiene que, frente a ello, el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, de conformidad con su objetivo declarado, armoniza de forma impropia la tributación entre comunidades autónomas, afectando fundamentalmente a los contribuyentes de Madrid y Andalucía, pero también a los de otras comunidades que, con diferentes medidas legislativas, han ejercido sus potestades normativas en el marco del bloque de la constitucionalidad. En apoyo de esto, se refiere a un estudio de la Fundación de estudios de economía aplicada que identifica a las dos citadas comunidades autónomas como las más afectadas por el nuevo impuesto, que pretende dejar sin efecto las políticas propias adoptadas en legítimo ejercicio de su autonomía financiera».

¿Con qué recursos cuentan las comunidades autónomas para desarrollar sus actividades con autonomía?

a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.

b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

c) Transferencias del Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los presupuestos generales del Estado.

d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.

e) El producto de las operaciones de crédito.

Se prohíbe que las comunidades autónomas puedan adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan un obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.

Por medio de la LO 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, se regula el ejercicio de las anteriores competencias financieras, las normas para resolver los conflictos que puedan surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las comunidades autónomas y el Estado.

Para finalizar, el artículo 158 de la CE prevé que los PGE puedan establecer una asignación a las comunidades autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.

Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un fondo de compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las comunidades autónomas y provincias, en su caso.

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 179/1987, de 12 de noviembre, ECLI:ES:TC:1987:179

«(...) autonomía financiera que supone la propia determinación y ordenación de los ingresos y gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones. Ahora bien, tal autonomía financiera no se configura en la Constitución en términos absolutos, sino que se ve sometida a limitaciones derivadas de los principios, que el mismo art. 156.1 de la C.E. proclama, de "coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles". Ello se traduce, en el Texto constitucional, en que el art. 157.3 de la C.E. prevea una fijación del marco y los limites en que esa autonomía ha de actuar, al disponer que una Ley Orgánica podrá regular el ejercicio de determinadas competencias financieras, así como las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir, y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado. Esta Ley Orgánica —que en la actualidad es la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, de 22 de septiembre de 1980— aparece pues como punto de referencia para determinar la extensión y límites de la autonomía financiera de las CC. AA. y las facultades que al respecto se reservan a los órganos centrales del Estado para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las competencias que la Constitución les atribuye. Por otra parte, y en lo que aquí interesa, ha de tenerse en cuenta que la autonomía financiera de las CC. AA. se encuentra también sujeta a las limitaciones que resultan de las disposiciones del art. 149.1 de la Constitución, apartados 11 y 13, que atribuyen al Estado competencia sobre las bases de ordenación del crédito y las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 193/2016, de 16 de noviembre, ECLI:ES:TC:2016:193

«"sin que quepa olvidar que dicha autonomía financiera de las Comunidades Autónomas la concibe nuestra Constitución 'con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles' (art. 156.1 C.E.)”.

La misma doctrina es aplicable a medidas restrictivas de la contratación de personal pues, como declara la STC 178/2006, de 6 de junio, FJ 3: “…[si] hemos reconocido que la competencia estatal de ordenación general de la economía (art. 149.1.13 C.E.) y el principio de coordinación de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas con la hacienda estatal (art. 156.1 C.E.) justifican que el Estado pueda establecer topes máximos a dichas retribuciones, también debe aceptarse que el mismo pueda limitar la oferta de empleo público por parte de las Administraciones públicas y, singularmente, las autonómicas. Así, desde la perspectiva del art. 149.1.13 C.E. no resulta difícil reconocer que dicha limitación está dirigida, como hemos reconocido en el caso de las retribuciones de los funcionarios (entre otras, SSTC 63/1986, de 21 de mayo, FJ 11; 96/1990, de 24 de mayo, FJ 3; 24/2002, de 31 de enero, FJ 5), ‘a contener la expansión relativa de uno de los componentes esenciales del gasto público’, como es el capítulo de personal. De hecho, el propio preámbulo de la Ley de presupuestos generales del Estado para 1997 justifica la restricción de la oferta de empleo público y otras medidas como la congelación salarial de todo el personal al servicio del sector público a partir de la corrección de los desequilibrios en materia de inflación y déficit público y las exigencias derivadas de la convergencia nominal con la Unión Monetaria”.

En la STC 215/2015, de 22 de octubre, en la que resolvimos un recurso de inconstitucionalidad relativo a otro artículo (el art. 2) del mismo Real Decreto-ley 20/2011 que ahora nos ocupa, hemos hecho extensiva la misma doctrina a otra medidas de ahorro en materia de personal, como las restrictivas de las aportaciones de las Administraciones a los planes de pensiones de los empleados públicos. Así, hemos reiterado (FJ 6) que “el Tribunal ha admitido pues, la posibilidad de establecer esta suerte de restricciones a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas por fundamentar su carácter básico en el art. 149.1.13 C.E. y, al mismo tiempo, en el límite a la autonomía financiera que establece el principio de coordinación con la Hacienda estatal del art. 156.1 C.E.”, si bien: “La adopción de limitaciones a la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas no supone, naturalmente, que quede a la entera disponibilidad del Estado el alcance e intensidad de tales restricciones, sino que las decisiones que el Estado adopte con base en el art. 149.1.13 C.E. deben ceñirse a aquellos aspectos estrictamente indispensables para la consecución de los fines de política económica que aquéllas persigan (entre otras muchas, SSTC 152/1988, FJ 4; y 201/1988, FJ 2)».

Sentencia del Tribunal Constitucional n.º 150/1990, de 19 de abril, ECLI:ES:TC:1990:150

«El art. 157.1 de la Constitución dispone que los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos, entre otras fuentes de ingresos, por recargos sobre impuestos estatales. Los Estatutos de Autonomía, con excepción del Estatuto Vasco y de la Ley Orgánica de Reintegración y Mejoramiento del régimen Foral de Navarra, que se remiten a los correspondientes Conciertos o Convenios Económicos, incluyen expresamente los recargos sobre impuestos estatales entre los recursos financieros de la respectiva Comunidad Autónoma, y así se establece en el art. 53.2 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (E.A.M.). El art. 157.3 de la Constitución faculta al Estado para regular mediante ley orgánica el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el apartado 1 de ese mismo precepto y, por tanto, de los recargos autonómicos sobre impuestos estatales. A estos se refieren, en virtud de la remisión que efectúa el art. 157.3 de la Constitución, los arts. 12 y 17 c) de la L.O.F.C.A. En su apartado 1 el art. 12 permite a las Comunidades Autónomas "establecer recargos sobre los impuestos estatales cedidos, así como sobre los no cedidos que graben la renta o el patrimonio de las personas físicas con domicilio fiscal en su territorio", y en su apartado 2 señala como límites de la anterior potestad tributaria autonómica que los recargos "no podrán configurarse de forma que puedan suponer una minoración en los ingresos del Estado por dichos impuestos, ni desvirtuar la naturaleza o estructura de los mismos". A estos límites hay que añadir, por lo que ahora interesa, los que impone específicamente el art. 157.2 de la Constitución, según el cual las Comunidades Autónomas no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios, aparte de los límites generales que se deduzcan de otros preceptos o principios constitucionales aplicables».