¿En qué consiste la declaración de lesividad de los actos administrativos anulables?

El artículo 107 de la LPAC, rubricado como «declaración de lesividad de actos anulables», establece que las Administraciones públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la LPAC, previa su declaración de lesividad para el interés público.

Si bien, es interesante mencionar al respecto la sentencia del Tribunal de Justicia de Canarias n.º 241/2019, de 5 de junio, ECLI:ES:TSJICAN:12019:2382, que señala que ilegalidad y lesividad son efectos inversamente proporcionales y no necesariamente concurrentes ya que el acto ilegal puede ser intrascendente para el interés público y un acto lesivo para el interés público puede ser legal. La lesividad está implícita en una causa de ilegalidad de gran transcendencia como el otorgamiento de la nacionalidad o en las infracciones urbanísticas graves y manifiestas y claramente en las que constituyen nulidad de pleno derecho porque, en estos casos, la Administración autora del acto tiene potestad para anularlo directamente sin necesidad de justificar la medida en que una ilegalidad de tal calibre quebranta efectivamente el interés público dado que el art. 106 de la LPAC no lo ha previsto así, a diferencia del artículo 107 donde no basta la ilegalidad del acto, sino que, además, ha de producir estos efectos lesivos para el interés público.

No obstante, la declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el art. 82 de la LPAC. Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.

Ahora bien, transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.

Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las comunidades autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cada Administración competente en la materia, y si proviniera de las entidades que integran la Administración local, la declaración de lesividad se adoptará por el pleno de la corporación o, en defecto de este, por el órgano colegiado superior de la entidad.

CUESTIÓN

Para la revisión de los actos de la Seguridad Social, ¿se aplica el art. 107 de la LPAC?

No, en estos casos no se aplica, y así lo recoge la STS n.º 766/2024, de 7 de mayo, ECLI:ES:TS:2024:2225:

«De forma que en la revisión de los actos de la Seguridad Social no será de aplicación el artículo 107 LPACAP, que exige a las Administraciones Públicas la impugnación ante el orden contencioso administrativo de los actos favorables para los interesados que sean anulables, previa su declaración de lesividad para el interés público, sino que dicha revisión se regirá por la legislación específica en materia de Seguridad Social, constituida esencialmente por el artículo 16, apartado 4 LGSS y por los artículos 54 y siguientes del RGIESS, todos ellos en vigor cuando la TGSS dictó la resolución impugnada, así como por el artículo 16.5 LGSS, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 1/2023, de 10 de enero».

A TENER EN CUENTA. Por disposición del artículo 108 de la LPAC, iniciado el procedimiento de revisión de oficio previsto en los art. 106 y 107 del mismo texto legal, el órgano competente para declarar la lesividad podrá suspender la ejecución del acto, cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, el art. 52 de la LPAC dispone que la Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. Dicho acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 de la LPAC para la retroactividad de los actos administrativos. Cuando el vicio consistiera en «incompetencia no determinante de nulidad», la convalidación podrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado, y cuando el vicio consistiera en la «falta de autorización», podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

RESOLUCIONES RELEVANTES

 Sentencia del TSJ de Aragón n.º 454/2023, de 14 de diciembre, ECLI:ES:TSJAR:2023:1587

«(...)Siendo el recurso de lesividad aquel que tiene por objeto la pretensión de una Administración Pública frente a un acto de la misma sólo puede iniciarse la vía judicial previa declaración administrativa de lesividad, que se configura como un requisito o presupuesto procesal referido a la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo(...).

(...)Tanto la previa declaración de lesividad como la subsiguiente impugnación ante los tribunales persiguen la nulidad de un acto favorable para el interesado, en este caso la fijación de un determinado justiprecio por retasación a favor del expropiado por infracción del ordenamiento jurídico, tal y como dispone el citado art. 107 LPAC, en relación con el art. 48 de dicha norma. A este respecto, conviene precisar, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de junio de 2015 --recurso núm. 2130/2013--, " que la infracción del ordenamiento jurídico que se imputa al acto, y por el que se pretende su anulación, ha de concurrir en el momento en el que se dictó y no de forma sobrevenida a éste, pues se trata de enjuiciar si el acto era anulable conforme a las circunstancias y la normativa existente en la fecha en que se dictó y no por datos o circunstancias posteriores al mismo que, en todo caso, y siempre que se cumpliesen los requisitos para ello, podría motivar un recurso extraordinario de revisión". La lesividad, por tanto, no procede por una mera razón de oportunidad o un distinto criterio interpretativo, sino que exige una infracción del ordenamiento jurídico -ex artículos 48 y 107 LPAC- pero no necesita que sea patente, grave y manifiesta, procede en cualquier caso respecto de los actos favorables para los interesados que sea anulables. De acuerdo con el transcrito artículo 107.1 de dicha Ley no es necesario otro requisito, sin perjuicio del requisito de lesión al interés público».

Sentencia del TSJ de Madrid n.º 656/2023, de 17 de noviembre, ECLI:ES:TSJM:2023:13152

«(...) entre otras muchas que cabría citar, la STS, Sección 2ª, de 17.10.00 ( rec. 4846/94 -ROJ 7454) , que reseña con acierto la actora, señala:

(...)

La doctrina de esta Sala tiene sentado al respecto que tanto los actos declarativos como los propios de la Administración impiden a ésta volver sobre ellos sin previa declaración de lesividad o, en su caso, sin acudir a lo previsto en el artículo 109 de la LPA, porque las resoluciones administrativas no pueden, ni aun cuando constituyan un acto desligado de otro anterior, perjudicar los derechos subjetivos nacidos de un acto firme anterior, ya que, de lo contrario, se supondría que la Administración goza del principio de ir contra sus propios actos, reafirmándose, por ello, la tesis de la irrevocabilidad de los actos administrativos cuando declaren o reconozcan derechos a terceros, pues la Administración no puede desconocer, contradecir ni alterar, mediante la emanación de un acto posterior expreso, el status jurídico consolidado al amparo del originario, si no es en la forma establecida en los artículos 109 y 110 de la LPA" ».

Sentencia del TSJ de Cantabria n.º 65/2019, de 11 de marzo, ECLI:ES:TSJCANT:2019:154

«Los restantes motivos de impugnación que alega la mercantil recurrente hacen referencia a la inexistencia de los requisitos que toda medida cautelar debe reunir para su adopción, como la pretendida por la administración: (i) apariencia de buen derecho del acto lesivo, (ii) periculum in mora, (iii) perjuicios de imposible o difícil reparación; es decir, no hay un interés público en juego que pueda resultar afectado y requiera la medida de suspensión para salvaguardarlo; no existe riesgo de tales perjuicios irreparables como pretende hacer ver la administración demandada porque, a juicio de la mercantil demandante, todo se reduce a aspectos económicos susceptibles de ser valorados posteriormente a tenor de las cláusulas del propio contrato y del documento descriptivo final (DDF). 

Con arreglo al art. 108 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas citado: "Iniciado el procedimiento de revisión de oficio al que se refieren los artículos 106 y 107, el órgano competente para declarar la nulidad o lesividad, podrá suspender la ejecución del acto, cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación. 

(...)

QUINTO.- Concluye esta sala que, iniciado el expediente de declaración de lesividad por resolución de 20 de octubre de 2016, el Consejo de Gobierno en aplicación del art. 108 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de PACAP, puede suspender la eficacia operativa de la resolución de 17 de junio de 2015 siempre que el riesgo de causación de perjuicios de imposible o difícil reparación conste acreditada por la prevalencia del interés público en juego pero, en el presente supuesto, en que los objetivos de rendimiento afectados temporalmente se vinculan a los indicadores de estado de la infraestructura y de calidad y disponibilidad del servicio, se traduce automáticamente en la aplicación de deducciones económicas sobre cada una de las tarifas anuales (TAS) conforme al anexo 8 del documento descriptivo final (DDF apartado 9, 3.1.3) la sala llega a la conclusión de que el perjuicio es meramente económico, que no reúne la exigencia del art. 108 LPACAP, por lo que conlleva la improcedencia de la medida de suspensión prevista en dicho precepto y que mientras se sustancia el expediente de lesividad debe mantenerse la ejecución del acto de 17 de junio de 2015 dictado por el Director gerente del HUMV sobre la interpretación de la aplicación del periodo de carencia de seis meses desde la prestación del servicio correspondiente por no acreditarse los perjuicios de imposible o difícil reparación exigibles».