¿Cómo es la ejecución de sentencias que condenan a la Administración a la realización de una actividad o a dictar un acto?

El artículo 71.1 c) de la LJCA establece, para el caso de que la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo, que «si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo».

En el mismo sentido, tratándose de sentencias que condenen a la Administración a realizar una actividad o a dictar un acto, el artículo 108 de la LJCA, en su apartado primero, contempla la actuación del juez o tribunal en caso de incumplimiento de la sentencia por parte de la Administración, señalando:

«Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, el juez o tribunal podrá, en caso de incumplimiento:

a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con observancia de los procedimientos establecidos al efecto.

b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada».

Este precepto obedece, fundamentalmente, a los deberes constitucionales de cumplimiento de las sentencias y de colaboración que recoge el artículo 118 de la CE. Es así, toda vez que, el artículo 108.1 de la LJCA, prevé, en el caso de incumplimiento de la sentencia por la Administración, que sean los jueces y tribunales quienes procedan a la ejecución. Estos tendrán la doble posibilidad de ejecutarla por sus propios medios, o bien requerir, al efecto, la colaboración de otras Administraciones.

Así, es interesante la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 67/1984, de 7 de junio, ECLI:ES:TC:1984:67, que reza lo siguiente:

«Cuando para hacer ejecutar lo juzgado, el órgano judicial adopta una resolución que ha de ser cumplida por un ente público, éste ha de llevarla a cabo con la necesaria diligencia, sin obstaculizar el cumplimiento de lo acordado, por imponerlo así el art. 118 de la Constitución; y cuando tal obstaculización se produzca, el Juez ha de adoptar las medidas necesarias para la ejecución, de acuerdo con las Leyes, que han de ser interpretadas —según ha declarado el Tribunal en reiteradas ocasiones— de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental. Si tales medidas no se adoptan con la intensidad necesaria —y legalmente posible— para remover la obstaculización producida, el órgano judicial vulnera el derecho fundamental a la ejecución de las Sentencias, que le impone —como antes decíamos— el deber de adoptar las medidas oportunas para llevarla a cabo. Por otra parte, tales medidas han de adoptarse sin que se produzcan dilaciones indebidas, pues de otra forma se vulneraría el art. 24.2 de la Constitución, que si bien, como señala la mencionada Sentencia, no se confunde con el derecho a la ejecución de las Sentencias del 24.1, se encuentra en íntima relación con el mismo, pues es claro que el retraso injustificado en la adopción de las medidas indicadas, afecta en el tiempo a la efectividad del derecho fundamental, de tal forma que, como afirma la Sentencia del Tribunal 6/1981, de 14 de julio, en su fundamento jurídico 3 («Boletín Oficial del Estado» de 20 de julio), debe plantearse como un posible ataque al derecho a la tutela judicial efectiva las dilaciones injustificadas que puedan acontecer en cualquier proceso».

Añade, además, la letra b) del citado precepto, la posibilidad de adopción de las medidas que se estimen necesarias para lograr la eficacia del fallo, orientada, una vez más, al cumplimiento de la sentencia, a pesar de la desidia de la Administración condenada.

El apartado segundo de este artículo dispone: «si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo, el juez o tribunal, a instancia de los interesados, procederá a reponer la situación al estado exigido por el fallo y determinará los daños y perjuicios que ocasionare el incumplimiento».

Debe apreciarse la vinculación de este precepto con el artículo 103, apartados 4 y 5, de la LJCA, de los que se deriva la nulidad de pleno derecho de las actuaciones que contravengan los pronunciamientos de una sentencia «con la finalidad de eludir su cumplimiento»; nulidad que declarará el órgano ejecutante con competencia al efecto, a instancia de parte y siguiendo los trámites del artículo 109 de la LJCA, apartados 2 y 3.

En relación con estos preceptos, en cuanto a los pronunciamientos contrarios al fallo, la jurisprudencia ha venido hablando de supuestos de ejecución fraudulenta o incumplimiento disimulado.

CUESTIÓN

¿Cómo puede definirse la expresión «insinceridad de la desobediencia disimulada» tan utilizada por la jurisprudencia?

El Tribunal Constitucional, en su sentencia n.º 167/1987, de 28 de octubre, ECLI:ES:TC:1987:167, la ha definido como: «(…) se traduce en cumplimiento defectuoso o puramente aparente, o en formas de inejecución indirecta, como son entre otras la modificación de los términos estrictos de la ejecutoria, la reproducción total o parcial del acto anulado o la emisión de otros actos de contenido incompatible con la plena eficacia del fallo».

Para completar la presente cuestión es interesante, a modo de ejemplo, traer a colación lo señalado en la sentencia del Tribunal Supremo rec. 1738/2014, de 26 de octubre de 2015, ECLI:ES:TS:2015:4443: 

«La cuestión enunciada debe resolverse mediante la proyección general de la doctrina relativa a la reacción frente a una Administración que elude las consecuencias de una sentencia que anula un acto administrativo dictando otro que reproduce sustancialmente el contenido o los efectos del acto anulado ("la insinceridad de la desobediencia disimulada").

Si se trata de la reiteración de una liquidación o acto recaudatorio declarado material o sustantivamente improcedente y, por ende, anulado, ha de aplicarse la doctrina de este Tribunal y del Tribunal Constitucional que, como consecuencia de considerar que el derecho a la ejecución de las sentencias forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva, entiende que aquélla es contraria al artículo 24.1 CE y, por tanto, nula, ex artículo 103.4 LJCA y 62.1.a) LRJ y PAC. Declaración de nulidad que debe el órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la sentencia, salvo que carezca de competencia para ello conforme a lo dispuesto por la LJCA (art. 103.5).

Por el contrario, nuestra jurisprudencia considera procedente el nuevo acto tributario, de liquidación o de recaudación que se dicte después de corregido el defecto formal, si se adecúa materialmente al ordenamiento jurídico, porque es trasunto correcto de la deuda tributaria procedente, siempre que se produzca sin haber transcurrido el plazo de prescripción del derecho de la Administración tributaria a liquidar o recaudar».

JURISPRUDENCIA

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4936/2002,  de 21 de junio de 2005, ECLI:ES:TS:2005:4067

«El artículo 103 de la ley de la jurisdicción, en sus apartados 4 y 5, permite que, en el procedimiento de ejecución, resolviendo un mero incidente en él planteado, se declare la nulidad de actos o disposiciones administrativas distintas, claro es, de las que ya fueron enjuiciadas en la sentencia en ejecución. Pero para ello exige, no sólo que el acto o disposición sea contrario a los pronunciamientos de dicha sentencia, sino, además, que se haya dictado con la finalidad de eludir su cumplimiento. El precepto contempla, pues, un singular supuesto de desviación de poder, en el que el fin perseguido por el acto o disposición no es aquél para el que se otorgó la potestad de dictarlo, sino el de eludir el cumplimiento de la sentencia».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 8466/2002, de 28 de marzo de 2006, ECLI:ES:TS:2006:3287

«Efectivamente, la nueva LRJCA de 1998, tras la regulación de lo que se ha denominado ejecución voluntaria y ejecución forzosa, contiene, en tercer lugar, los supuesto que han sido calificados como de ejecución fraudulenta; esto es, la nueva ley regula aquellos supuestos en los que la Administración procede formalmente a la ejecución de la sentencia dictada, mediante los pronunciamientos, actos o actuaciones para ello necesarios, pero, sin embargo, el resultado obtenido no conduce justamente a la finalidad establecida por la propia ley; como consecuencia, lo que ocurre es que con la actuación administrativa, en realidad, no se alcanza a cumplir la sentencia en la forma y términos que en esta se consignan, para conseguir llevarla a puro y debido efecto.

Del nuevo texto legal pueden deducirse dos supuestos diferentes de ejecución fraudulenta, el primero (103.4 y 5), con una connotación estrictamente jurídica, y, el segundo (108.2), que pudiera tener como fundamento una actuación de tipo material:

1.º Para evitar, justamente, este tipo de actuaciones, el artículo 103 en sus números 4 y 5, contempla la situación, dibujada por el legislador, de los supuestos “de los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento”; para estos supuestos, esto es, cuando se está en presencia de una actuación jurídica de la Administración —concretada en la emisión de posteriores actos administrativos o en la aprobación de nuevas disposiciones— con la finalidad de eludir los expresados pronunciamientos, el legislador pronuncia y establece como sanción para tales actuaciones la nulidad de pleno derecho de tales actos y disposiciones, regulando a continuación, si bien por vía de remisión, el procedimiento a seguir para la declaración de la nulidad de pleno derecho antes mencionada. En el ámbito urbanístico, estaríamos —como en el supuesto de autos se imputa que acontece— en presencia del posterior planeamiento aprobado o de la posterior licencia dictada “con la finalidad de eludir” la nulidad judicialmente decretada del anterior planeamiento o de la previa licencia. Conviene, pues, destacar que el objeto de este incidente cuenta con un importante componente subjetivo, pues lo que en el mismo debe demostrarse es, justamente, la mencionada finalidad de inejecutar la sentencia con el nuevo y posterior acto o disposición, o, dicho de otro modo, la concurrencia de la desviación de poder en la nueva actuación administrativa, en relación con el pronunciamiento de la sentencia.

(…)

2.º El segundo supuesto (108.2 de la LRJCA) de la que hemos denominado ejecución fraudulenta de la sentencia —aunque no es el supuesto de autos— viene determinada no como consecuencia de una actividad jurídica de la Administración —esto es, mediante actos o disposiciones dictados para contradecir los pronunciamientos de las sentencias, que acabamos de examinar— sino como consecuencia de una actividad material de la propia Administración “que contraviniere los pronunciamientos del fallo” de la misma. Es, como decimos, el supuesto contemplado en el artículo 108.2 de la LRJCA en el cual se hace referencia a los casos en los que “la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los pronunciamientos del fallo”».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 4561/2011, de 8 de noviembre de 2012, ECLI:ES:TS:2012:7568

«En todo caso, debemos advertir que nuestro enjuiciamiento de los autos recurridos, respecto del acuerdo municipal de 10 de noviembre de 2010, se circunscribe únicamente a determinar si mediante el mismo se pretendía eludir el cumplimiento de la sentencia, pues tal es el enjuiciamiento que nos faculta el artículo 103.4 de la LJCA. En este sentido, no nos corresponde pronunciarnos ahora, en este trámite de ejecución de sentencia, sobre cualquier vicio de ilegalidad que pueda contener dicha modificación del plan general, que ahora no pueden ser considerados. Todo ello sin perjuicio de la interposición de un recurso contencioso administrativo independiente y autónomo sobre tal modificación en el que pueda esgrimirse cualquier infracción del ordenamiento jurídico».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3297/2010, de 11 de abril de 2013, ECLI:ES:TS:2013:1736

«Por lo que la Administración obligada a entregar la diferencia que tenía en su poder estaba obligada al cumplimiento de lo acordado por el tribunal en ejecución de su sentencia, careciendo de legitimación para erigirse en defensora de los derechos ni procesales ni patrimoniales de la sociedad Desarrollo Urbanístico de Sevilla Este SL (DUSE), que ella misma no entiende vulnerados, por lo que su negativa a devolver esta cantidad y las dificultades procesales que advierte parece que son debidas más a la reticencia en devolver una cantidad que no le corresponde que en la defensa de los intereses de una parte que no opone objeción alguna al cumplimiento de la sentencia en esos términos.

Ninguna consistencia anulatoria pueden tener, a tenor de lo ya argumentado anteriormente en relación con el objeto de los recursos de casación dirigidos a impugnar una resolución dictada en ejecución de sentencia, el que no se sustanciara un incidente de ejecución pues, al margen de que no aparecía como necesario respecto al requerimiento que el Tribunal dirigía al órgano de la Administración expropiante al ser esta decisión una consecuencia directa de lo acordado en sentencia, no se aprecia indefensión alguna para la Administración del Estado pues frente a esta resolución tuvo la oportunidad de interponer recurso de súplica en el que alegar lo que estimó conveniente, de modo que cualquier eventual indefensión material habría quedado subsanada al haber sido oída y haberse resuelto sobre su alegación. Y idéntica conclusión cabe apuntar respecto a la alegación referida a la forma de la resolución inicial —al haberse acordado la devolución por providencia y no por Auto—, pues al margen de que lo relevante no es la forma sino el contenido y la motivación de la resolución judicial adoptada, la posterior interposición de un recurso de súplica concluyó con por Auto».

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 1014/2013, de 29 de septiembre de 2014, ECLI:ES:TS:2014:3816

«No compartimos las posiciones que, de una u otra forma, conducen a interpretar que la Administración está obligada a acertar siempre, de modo que si se equivoca (por mínimo que sea el yerro) pierde la posibilidad de liquidar el tributo, aun cuando su potestad siga viva, porque carecen de sustento normativo que las avale, tanto ordinario como constitucional. Aún más, se opone al principio de eficacia administrativa (artículo 103.1 de la Constitución española) y al logro de un sistema tributario justo en el que cada cual ha de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica (artículo 31.1 de la Constitución), que abogan por una solución distinta, siempre, claro está, que la seguridad jurídica quede salvaguardada mediante el respeto de los plazos de prescripción y las garantías de defensa del contribuyente debidamente satisfechas. Desde luego, dicho principio constitucional no conlleva, como pretende Alcoholera Catalana, S.A., la prohibición de que, ejercitada una potestad administrativa y anulado el acto a través del que se manifiesta, dicha potestad no pueda ejercitarse ya. No se trata de que la Administración corrija sus actos viciados de defectos materiales hasta "acertar", sino de que, depurado el ordenamiento jurídico mediante la expulsión del acto viciado, la Administración, en aras del interés general, al que ha de servir, proceda a ejercer la potestad que el legislador le ha atribuido si se dan las condiciones que el propio ordenamiento jurídico prevé para ello, con plenas garantías de defensa del contribuyente. Por ello, tampoco cabe hablar de "privilegio exorbitante" de la Hacienda, pues no se le otorga una ventaja injustificada, sino una habilitación para hacer cumplir el mandato que el constituyente incorporó en los artículos 31.1 y 103.1 de la Constitución» .

Sentencia del Tribunal Supremo, rec. 5086/2020, de 23 de junio, ECLI:ES:TS:2020:1878

«Pues bien, cuando se trata de ejecutar resoluciones judiciales estimatorias la normativa aplicable se contiene en la Ley de la jurisdicción, Ley 29/1998; ciertamente en esta no se distingue entre vicios materiales y vicios formales, ni establece diferenciación alguna entre reiteración de actos y retroacción de actuaciones, ni recoge la normativa que disciplina la ejecución de las resoluciones estimatorias recaídas en sede administrativa o económico administrativa, sin otra concesión que lo dispuesto en el art. 70 del Real Decreto 520/2005, que prevé la aplicación de dichas normas en lo que no se oponga a la regulación general de ejecución de sentencias.

(…)

Dictada, pues, una sentencia estimatoria que anula la liquidación impugnada, la ejecución de lo resuelto corresponde al juzgador conforme al fallo y al contenido de la propia sentencia, atendiendo a lo dispuesto en los arts. 103 y ss. de la LJCA y en seno de la propia tramitación de la ejecución de sentencia, debiéndose acudir a un cauce procedimental diferente sólo cuando el nuevo acto aborde cuestiones inéditas y distintas.

En aquellos extremos en los que nada se disponga en la resolución judicial y no se oponga a lo previsto en los arts. 103 y ss. de la LJCA, se aplicará lo dispuesto en los arts. 66 y ss. del Real Decreto 520/2005, interpretados por la jurisprudencia de este Tribunal.

Por tanto, en función del alcance del fallo y el contenido de la sentencia anulatoria, puede producirse diversas situaciones en la ejecución, tal y como se ha identificado en la jurisprudencia. Declarada la nulidad radical del acto de liquidación con efectos ex tunc comporta la ineficacia del acto, se equipara a su inexistencia, por lo que la ejecución se agota en la propia declaración, sin perjuicio, como se ha apuntado, de no haber prescrito el derecho de la Administración de girar nueva liquidación, con el límite visto. La anulación por motivos formales produce la retroacción de actuaciones, lo que conlleva que deba volverse al procedimiento para que en este se subsane el vicio formal, momento en el que debe de continuar el procedimiento dirigido a dictar la liquidación dentro del plazo que resta. La anulación total por motivos de fondo comporta el inicio de un nuevo procedimiento, de no haber prescrito el derecho de la Administración, limitándose la ejecución de la sentencia, como en la nulidad radical, a anular la liquidación. En el caso de la anulación parcial por motivos de fondo, la nueva liquidación se hace en ejecución de lo resuelto y ordenado por el Tribunal sentenciador, debiendo la nueva liquidación ajustarse a la misma, y resolviéndose las discrepancias en el mismo incidente de ejecución, excepto, como se ha indicado, que el nuevo acto abordara cuestiones inéditas y distintas, en que sería obligado seguir un cauce impugnatorio diferente e independiente».