¿Dónde se regulan los interesados en el procedimiento administrativo?

La LPAC dedica su título I a los «interesados en el procedimiento». Esta norma incorpora —frente a la derogada Ley 30/1992— importantes novedades legales en su articulado para adaptarse a los avances tecnológicos en cuanto al acceso a la información y comunicaciones, tanto entre particulares, como entre estos y la Administración, y en las relaciones internas de la propia Administración.

Muestra de tales novedades, respecto de la Ley 30/1992, son las siguientes:

• La capacidad de obrar se extiende desde las personas físicas o jurídicas, capacitadas legalmente, hasta los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.

• La representación del interesado adopta nuevas formas en lo que refiere a su acreditación en el ámbito exclusivo de las Administraciones públicas, como puede ser el apoderamiento apud acta, presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración pública u otro órgano competente. Con ello, se exige también que las Administraciones dispongan de un registro electrónico de apoderamientos. 

• La regulación de pluralidad de interesados y del supuesto de aparición de nuevos interesados en el procedimiento administrativo.

• Separación entre identificación y firma de los interesados en el procedimiento administrativo y la simplificación de los medios para acreditar una u otra, siendo, por lo general, suficiente la primera, y la segunda será requisito en casos de ser necesario acreditar la voluntad y consentimiento del interesado.

Recientemente, desde finales del año 2019, se incorporó a la normativa administrativa el Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones. Su finalidad es adaptar el plano normativo a la esfera digital, ya que las nuevas tecnologías y redes de comunicaciones dentro de la Administraciones públicas son cuestiones en avance continuo a las que hay que responder normativamente para mantener la seguridad jurídica en todo momento, así como establecer medidas urgentes relativas a la documentación nacional de identidad, a la identificación electrónica ante las Administraciones públicas, a los datos que obran en poder de las Administraciones públicas, a la contratación pública y al sector de las telecomunicaciones.

Mediante este real decreto-ley se introdujeron novedades en la LPAC, que afectan a sus artículos 9 y 10, respecto a medidas en materia de identificación electrónica ante las Administraciones públicas. Concretamente, el artículo 3 del Real Decreto-ley 14/2019 modificó la LPAC en los siguientes términos:

«Uno. Se modifica el apartado 2 del artículo 9, que queda con el siguiente contenido y se añade un nuevo apartado 3, renumerando el apartado 3 que pasa a ser el apartado 4:

"2. Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones públicas a través de los sistemas siguientes:

a) Sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la 'Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación'.

b) Sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la 'Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación'.

c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema, que las Administraciones consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad, previa autorización por parte de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, que solo podrá ser denegada por motivos de seguridad pública, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior. La autorización habrá de ser emitida en el plazo máximo de tres meses. Sin perjuicio de la obligación de la Administración General del Estado de resolver en plazo, la falta de resolución de la solicitud de autorización se entenderá que tiene efectos desestimatorios.

Las Administraciones públicas deberán garantizar que la utilización de uno de los sistemas previstos en las letras a) y b) sea posible para todo procedimiento, aun cuando se admita para ese mismo procedimiento alguno de los previstos en la letra c).

En relación con los sistemas de identificación previstos en la letra c) del apartado anterior, se establece la obligatoriedad de que los recursos técnicos necesarios para la recogida, almacenamiento, tratamiento y gestión de dichos sistemas se encuentren situados en territorio de la Unión Europea, y en caso de tratarse de categorías especiales de datos a los que se refiere el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE, en territorio español. En cualquier caso, los datos se encontrarán disponibles para su acceso por parte de las autoridades judiciales y administrativas competentes.

Los datos a que se refiere el párrafo anterior no podrán ser objeto de transferencia a un tercer país u organización internacional, con excepción de los que hayan sido objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea o cuando así lo exija el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España.

En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo"».

«Dos. Se modifica el apartado 2 del artículo 10, que queda con el siguiente contenido, y se añade un nuevo apartado 3, renumerando los apartados 3 y 4 que pasan a ser 4 y 5:

"2. En el caso de que los interesados optarán por relacionarse con las Administraciones públicas a través de medios electrónicos, se considerarán válidos a efectos de firma:

a) Sistemas de firma electrónica cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la 'Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación'.

b) Sistemas de sello electrónico cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos cualificados de sello electrónico expedidos por prestador incluido en la  'Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación'.

c) Cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad, previa autorización por parte de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, que solo podrá ser denegada por motivos de seguridad pública, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior. La autorización habrá de ser emitida en el plazo máximo de tres meses. Sin perjuicio de la obligación de la Administración General del Estado de resolver en plazo, la falta de resolución de la solicitud de autorización se entenderá que tiene efectos desestimatorios.

Las Administraciones públicas deberán garantizar que la utilización de uno de los sistemas previstos en las letras a) y b) sea posible para todos los procedimientos en todos sus trámites, aun cuando adicionalmente se permita alguno de los previstos al amparo de lo dispuesto en la letra c).

En relación con los sistemas de firma previstos en la letra c) del apartado anterior, se establece la obligatoriedad de que los recursos técnicos necesarios para la recogida, almacenamiento, tratamiento y gestión de dichos sistemas se encuentren situados en territorio de la Unión Europea, y en caso de tratarse de categorías especiales de datos a los que se refiere el artículo 9 del Reglamento (UE) 2016/679, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, en territorio español. En cualquier caso, los datos se encontrarán disponibles para su acceso por parte de las autoridades judiciales y administrativas competentes.

Los datos a que se refiere el párrafo anterior no podrán ser objeto de transferencia a un tercer país u organización internacional, con excepción de los que hayan sido objeto de una decisión de adecuación de la Comisión Europea o cuando así lo exija el cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por el Reino de España.

Cuando así lo disponga expresamente la normativa reguladora aplicable, las Administraciones públicas podrán admitir los sistemas de identificación contemplados en esta Ley como sistema de firma cuando permitan acreditar la autenticidad de la expresión de la voluntad y consentimiento de los interesados.

Cuando los interesados utilicen un sistema de firma de los previstos en este artículo, su identidad se entenderá ya acreditada mediante el propio acto de la firma"».

«Tres. Se añade una nueva disposición adicional sexta, con la siguiente redacción:

"Disposición adicional sexta. Sistemas de identificación y firma previstos en los artículos 9.2 c) y 10.2 c).

1. No obstante lo dispuesto en los artículos 9.2 c) y 10.2 c) de la presente Ley, en las relaciones de los interesados con los sujetos sometidos al ámbito de aplicación de esta Ley, no serán admisibles en ningún caso y, por lo tanto, no podrán ser autorizados, los sistemas de identificación basados en tecnologías de registro distribuido y los sistemas de firma basados en los anteriores, en tanto que no sean objeto de regulación específica por el Estado en el marco del Derecho de la Unión Europea.

2. En todo caso, cualquier sistema de identificación basado en tecnología de registro distribuido que prevea la legislación estatal a que hace referencia el apartado anterior deberá contemplar asimismo que la Administración General del Estado actuará como autoridad intermedia que ejercerá las funciones que corresponda para garantizar la seguridad pública"».

Esta reforma ha supuesto la implantación de un sistema de identificación del interesado y de su firma muy estricta y clara respecto al texto anterior.

A TENER EN CUENTA. Debido a la publicación de la Ley 11/2022, de 28 de junio, en el BOE del 29/06/2022, se introducen modificaciones en los artículos 9 y 10 de la LPAC, con entrada en vigor el 30/06/2022, en concreto:

En el apartado 2.c) del art. 9:

«c) Cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad y previa comunicación a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. Esta comunicación vendrá acompañada de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente. De forma previa a la eficacia jurídica del sistema, habrán de transcurrir dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud».

Y en el apartado 2.c) del art. 10:

«c) Cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad y previa comunicación a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital. Esta comunicación vendrá acompañada de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente. De forma previa a la eficacia jurídica del sistema, habrán de transcurrir dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud».

Además, se introduce, en relación con estas dos modificaciones, una nueva D.A. 7.ª en la LPAC.