¿De qué formas se inicia el procedimiento administrativo y qué actuaciones previas pueden realizarse?

Iniciación del procedimiento administrativo de oficio o a solicitud del interesado

En primer lugar, el artículo 54 de la LPAC establece las clases de iniciación: «Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado».

CUESTIONES

1. ¿Qué se entiende por procedimiento administrativo iniciado de oficio?

Tal y como se define en el Diccionario panhispánico del español jurídico de la RAE, el procedimiento administrativo iniciado de oficio es aquel «Procedimiento administrativo cuya iniciación se produce mediante una decisión de la propia administración actuante adoptada por motivos de interés público, tanto si la iniciativa en tal sentido ha sido autónoma de la propia Administración como si su celo ha sido excitado en virtud de una previa denuncia o solicitud presentada por un tercero».

2. ¿Qué se entiende por procedimiento administrativo iniciado a instancia del interesado?

En este caso el DEJ RAE nos da la siguiente definición: «Procedimiento administrativo cuya iniciación se produce por petición de una persona física o jurídica, distinta de la administración actuante y que tiene un interés legítimo en que se incoe».

Los artículos 55 y 56 de la LPAC hacen referencia tanto al período de información o actuaciones previas que pueden ser realizadas antes de iniciar el procedimiento, como a las medidas provisionales que puedan adoptarse por parte del órgano administrativo competente en caso de considerarlo oportuno.

Actuaciones previas a la iniciación del procedimiento administrativo

La finalidad de estas actuaciones previas será conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento, y en el caso de procedimientos sancionadores se orientarán a determinar los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables, y las circunstancias relevantes que concurran.

El artículo 55.2 de la LPAC establece que «(...) serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de estos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento».

Es importante señalar, respecto de la apertura del trámite de información previa, que su duración no computará a efectos de caducidad en el procedimiento administrativo sancionador. Así es como los tribunales lo interpretan y en este sentido la sentencia del Tribunal Supremo, rec. 3987/2008, de 13 de octubre de 2011, ECLI:ES:TS:2011:6790, señala:

«(...) una vez realizadas esas actuaciones previas, el tiempo que tarde la Administración en acordar la incoación del procedimiento (...) podrá tener las consecuencias que procedan en cuanto al cómputo de la prescripción (extinción del derecho); pero no puede ser tomado en consideración a efectos de la caducidad, pues esta figura lo que pretende es asegurar que una vez iniciado el procedimiento la Administración no sobrepase el plazo de que dispone para resolver (...)».

En la misma línea se pronuncia la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia n.º 705/2016, de 30 de noviembre, ECLI:ES:TSJGAL:2016:8623: «(...) la demora de la Administración en esta fase no tendría consecuencias a los efectos de la caducidad de dicho procedimiento, (...)».

Asimismo, resulta interesante la sentencia del Tribunal Supremo n.º 1228/2023, de 5 de octubre, ECLI:ES:TS:2023:4086, conforme a la cual:

«(...) no cabe ahora sino reiterar el criterio jurisprudencial anteriormente fijado por la Sala, en el sentido de considerar que un expediente de derivación de responsabilidad tiene su origen en el acuerdo de incoación del mismo, a lo que no obstan las actuaciones previas de carácter informativo, aunque en ellas se soliciten informes al amparo de lo previsto en el artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (Ley 39/2015, de 1 de octubre), (...). Dicho acuerdo de incoación del procedimiento de derivación de responsabilidad es por tanto el determinante para el cómputo del plazo de caducidad que sea de aplicación».

Medidas provisionales acordadas antes y durante el procedimiento administrativo

En primer lugar, y antes de entrar en detalle, es necesario indicar que las medidas provisionales pueden acordarse en diferentes momentos del procedimiento, incluso podrán ser acordadas antes de la iniciación del procedimiento:

• Antes de la iniciación del procedimiento (artículo 56.2 de la LPAC):

«Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.

En todo caso, dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas».

• Iniciado el procedimiento (artículo 56.1 de la LPAC):

«Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad».

Las medidas que pueden adoptarse vienen previstas en el artículo 56.3 de la LPAC y son las siguientes: 

«a) Suspensión temporal de actividades.

b) Prestación de fianzas.

c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.

d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos.

e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.

f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.

g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.

h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas.

i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución».

La adopción de las mencionadas medidas puede tener como objeto diferentes finalidades, entre ellas, garantizar la eficacia de la resolución, los intereses implicados o los derechos de los interesados. Deberá ser el órgano administrativo competente, de oficio o a instancia de parte, quien de forma motivada las estime, teniendo siempre presentes los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

Sin embargo, la adopción de estas medidas no es libre, sino que encuentra su límite en el artículo 56.4 de la LPAC. Esta norma determina que las medidas interpuestas no podrán causar perjuicio de difícil o imposible reparación ni implicar la violación de cualquier derecho amparado por una ley.

Las medidas podrán ser alzadas o modificadas durante el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, cuando se den circunstancias sobrevenidas o que no hubieran podido tenerse en cuenta en el momento en el que fueron adoptadas, tal y como indica el artículo 56 en su apartado 5.

Cabe destacar que las medidas provisionales o cautelares adoptadas durante la tramitación de un procedimiento disciplinario se extinguen, en todo caso, con la eficacia de la resolución que ponga fin al procedimiento correspondiente.

Acumulación de procedimientos administrativos

Por último, el artículo 57 de la LPAC regula la posibilidad de que el órgano administrativo disponga, de oficio o a instancia de parte, la acumulación a otros procedimientos con los que «guarde identidad sustancial o íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento». Contra el acuerdo de acumulación no cabe recurso alguno. Es importante destacar que la decisión de acumular los procedimientos, tal y como se establece en el fundamento 3.º de la sentencia del TSJ de Madrid n.º 446/2019, de 3 de junio, ECLI:ES:TSJM:2019:4375, «(...) se contempla como una facultad administrativa, y no como una obligación, la posibilidad de acumular los procedimientos que guarden entre sí identidad sustancial o intima conexión (...)».

También la sentencia del TSJ de Murcia n.º 568/2021, de 8 de noviembre, ECLI:ES:TSJMU:2021:2089, se pronuncia en el mismo sentido, entendiendo que la acumulación es una decisión discrecional de la Administración, y de que dicha decisión corresponde al órgano con competencia para decidir:

«En este sentido, la jurisprudencia ya entendía que la decisión de acumular es discrecional y que el órgano que disponga la acumulación debe tener competencia para decidir sobre las materias a las que se refieren los procedimientos acumulados, hablando a tal efecto de "órgano con competencia más específica" (cf. sentencia Tribunal Supremo de 26 de diciembre de 1989) no siendo aplicable al presente procedimiento al ser el órgano decisorio distinto del tramitador».

Por lo tanto, corresponde a la autoridad competente la última palabra respecto a la decisión de acumular o no los procedimientos.