¿Cuándo se pueden declarar los estados de alarma, excepción y de sitio?

Los estados de alarma, excepción y sitio se regulan por la LO 4/1981, de 1 de junio, sobre los Estados de Alarma, Excepción y Sitio. 

La declaración de estos estados de emergencia impide la disolución del Congreso, quedando automáticamente convocadas las cámaras si no estuvieren en período de sesiones y no modifican el principio de responsabilidad del Gobierno y de sus agentes, reconocidos por la Constitución y por las leyes. Tampoco se verá afectado por estos estados, el funcionamiento del Congreso o el de los demás poderes constitucionales del Estado.

Una vez disuelto el Congreso o expirado su mandato, si se produjere alguna de las situaciones que dan lugar a un estado de alarma, excepción o sitio, las competencias del Congreso serán asumidas por su diputación permanente.

El artículo 1 de la LO, 4/1981, de 1 de junio, establece que «procederá la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes». Asimismo, las medidas a adoptar en los estados de alarma, excepción y sitio, así como la duración de los mismos, deben ser, en cualquier caso, las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad. 

La declaración de estos estados debe publicarse en el BOE y difundirse en los medios de comunicación públicos y privados que así se determinen, entrando en vigor desde el mismo momento de su publicación. 

Dicta el TC, en auto n.º 7/2012, de 13 de febrero, ECLI:ES:TC:2012:7A:

«En efecto, todos los estados que cabe denominar de emergencia ex art. 116 CE y también por tanto, el de menor intensidad de entre ellos, esto es, el de alarma, suponen, como es evidente y así resulta de su regulación en la Ley Orgánica 4/1981, de 4 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, excepciones o modificaciones pro tempore en la aplicabilidad de determinadas normas del ordenamiento vigente, incluidas, en lo que ahora importa, determinadas disposiciones legales, que sin ser derogadas o modificadas sí pueden ver alterada su aplicabilidad ordinaria (arts. 9 a 12; 16 a 30; 32 a 36 de la Ley Orgánica 4/1981, de 4 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio), pues el fundamento de la declaración de cualquiera de estos estados es siempre la imposibilidad en que se encuentran las autoridades competentes para mantener mediante "los poderes ordinarios" la normalidad ante la emergencia de determinadas circunstancias extraordinarias (art. 1.1 de la Ley Orgánica 4/1981, de 4 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio)».

Estado de alarma

El estado de alarma (art. 116.2 de la CE y 4 de la LO 4/1981, de 1 de julio):

• Se declarará en los casos de catástrofes, calamidades o desgracias públicas, tales como terremotos, inundaciones, incendios urbanos y forestales o accidentes de gran magnitud; crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves; paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad, cuando no se garantice lo dispuesto en los artículos 28.2 de la CE, sobre el derecho a huelga, y 37.2 de la CE, relativas a medidas de conflicto colectivo, o concurra alguna de las demás circunstancia o situaciones que se han mencionado anteriormente; situaciones de desabastecimiento de productos de primera necesidad.
• Será declarado por el Gobierno.
• Deberá declararse por real decreto acordado en el Consejo de Ministros.
• Duración máxima de 15 días. Prórroga mediante autorización del Congreso de los Diputados. 
• Debe determinar su afectación territorial.
• Durante su vigencia, la autoridad competente será el Gobierno o, por delegación de este, el presidente de la comunidad autónoma si afecta la declaración a ese territorio. 

Debemos citar la STC n.º 83/2016, de 28 de abril, ECLI:ES:TC:2016:83, que recoge una explicación muy clara del procedimiento y de los requisitos para la declaración del estado de alarma:

«La declaración del estado de alarma corresponde al Gobierno con carácter exclusivo y ha de llevarse a cabo mediante decreto acordado en Consejo de Ministros. El decreto ha de determinar el ámbito territorial de vigencia del estado excepcional, su duración, que no podrá exceder de quince días, y los efectos de la declaración. El Gobierno debe dar cuenta al Congreso de los Diputados, reunido inmediatamente al efecto, de la declaración del estado de alarma, suministrándole la información que le sea requerida, así como la de los decretos que dicte durante su vigencia relacionados con aquella (arts. 116.2 CE y 6 y 8 de la Ley Orgánica 4/1981). Esta dación de cuentas no altera el carácter exclusivo de la competencia para declarar inicialmente el estado de alarma por un plazo máximo de quince días, configurándose como un mecanismo de información que puede activar e impulsar, en el marco de la relación fiduciaria que ha de existir entre el Gobierno y el Congreso de los Diputados, un control político o de oportunidad sobre la declaración del estado excepcional y las medidas adoptadas al respecto, así como, subsiguientemente, la puesta en marcha, en su caso, de los pertinentes instrumentos de exigencia de responsabilidad política.

La decisión gubernamental por la que se declara el estado de alarma no se limita a constatar el presupuesto de hecho habilitante de la declaración de dicho estado, esto es, la concurrencia de alguna o algunas de las situaciones o "alteraciones graves de la normalidad" previstas en la de la Ley Orgánica 4/1981 (art. 4) que pueden dar lugar a la proclamación del estado de emergencia ni se limita tampoco a la mera la declaración de este. La decisión gubernamental tiene además un carácter normativo, en cuanto establece el concreto estatuto jurídico del estado que se declara. En otras palabras, dispone la legalidad aplicable durante su vigencia, constituyendo también fuente de habilitación de disposiciones y actos administrativos».

A TENER EN CUENTA. En España se ha decretado el estado de alarma en el año 2010 por la crisis de los controladores aéreos y en el año 2020 por la crisis sanitaria derivada de la COVID-19. Respecto a este último, el Tribunal Constitucional, en sentencia n.º 148/2021, de 14 de julio de 2021, estableció:

«La declaración del estado de alarma permite al Gobierno ejercer las potestades exorbitantes que, en virtud de la remisión que efectúa el art. 116.1 CE, le atribuye el capítulo II de la LOAES. Estas potestades le permiten, entre otras cosas, adoptar medidas que incidan temporalmente en el régimen jurídico del derecho (durante quince días o por más tiempo si el Congreso prorroga tales medidas) llegando incluso a restringir intensamente su contenido esencial o incluso, en determinadas circunstancias, impedir su ejercicio.

Como se acaba de exponer los derechos fundamentales no son ilimitados y por ello aun cuando tienen un contenido esencial, este contenido no es inmutable y, dependiendo de los bienes o valores constitucionales con los que pueda entrar en conflicto, su ejercicio pueden ser limitado si las restricciones impuestas son proporcionadas.

Cuando las limitaciones de derechos fundamentales se acuerdan como medida para solventar la situación de emergencia que justifica la declaración del estado de alarma presentan ciertas peculiaridades que no tienen cuando las establece el legislador al regular el régimen jurídico del derecho. Estas peculiaridades, sintéticamente expuestas, consisten en que (i) en lugar de ser adoptadas por una ley orgánica (art. 81 CE) se establecen por el Gobierno por decreto (art. 116.2 CE); (ii) son medidas temporales, pues no pueden tener una duración superior a quince días salvo que el Congreso las prorrogue y perviva la situación de emergencia que las justifica; (iii) han de adoptarse de conformidad con lo previsto en la LOAES; (iv) las limitaciones establecidas deben tener como finalidad salvaguardar bienes o valores constitucionales y han de respetar las exigencias del principio de proporcionalidad, que en este ámbito tiene un alcance limitado y (v) la restricción de derechos que conllevan pueden afectar con carácter general a la población del territorio que se ha declarado en estado de alarma, no solo a ciudadanos determinados o determinables.

(...)

En consecuencia, la Constitución no otorga una discrecionalidad ilimitada al Gobierno ni, en su caso, al Congreso, para determinar las medidas que pueden establecer para resolver la situación que justifica declarar algunos de los estados de emergencia que prevé el art. 116 CE. Tales medidas han de acordarse de conformidad con lo establecido en la ley orgánica que regula estos estados. Por ello, esta norma constituye un parámetro de constitucionalidad mediato, lo que determina que si las medidas que se disponen para afrontar la situación de emergencia no tienen cobertura en las establecidas con carácter general en ley orgánica a la que se remite el art. 116.1 CE, al infringir lo dispuesto en esta ley, estarán infringiendo también, de modo mediato, el art. 116 CE.

(...)

Las limitaciones de derechos fundamentales que se establezcan para resolver la crisis que justifica la declaración del estado de alarma, como cualquier limitación de derechos fundamentales, deben tener como finalidad salvaguardar los bienes o valores constitucionales y han de respetar las exigencias que se derivan del principio de proporcionalidad. No obstante, en este ámbito, este principio no tiene el mismo alcance que el que tiene con carácter general cuando las limitaciones las establece el legislador al regular el derecho fundamental o cuando estas limitaciones se producen con ocasión del ejercicio del derecho al entrar en colisión con otros bienes o valores constitucionales».

Estado de excepción

El art. 116.3 de la CE y el art. 13 de la LO 4/1981, de 1 de julio, regulan el estado de excepción:

• Se declarará cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la comunidad, o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio de las potestades ordinarias fuera insuficiente para restablecerlo y mantenerlo.
• Será declarado por el Gobierno.
• Deberá declararse mediante real decreto acordado en el Consejo de Ministros, previa autorización del Congreso de los Diputados.
• Debe determinar sus efectos y afectación territorial, así como las sanciones pecuniarias que se podrán imponer a quienes contravengan las medidas del estado de excepción.
• Velará por el cumplimiento del estado de excepción la autoridad gubernativa (delegado del poder ejecutivo que se designe a tal efecto).
• Duración máxima 30 días. Prórroga de otros 30 días.

Estado de sitio 

El estado de sitio se regula por el art. 116.4 de la CE y el art. 32 de la LO 4/1981, de 1 de julio, que establecen lo siguiente sobre este:

• Se declarará cuando se produzca o amenace con producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios.
• Propuesto por el Gobierno.
• Aprobación: mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.
• Debe determinar sus efectos, duración y ámbito territorial al que afecta: puede autorizar la suspensión temporal de las garantías jurídicas del detenido que se contemplan en el artículo 17.3 de la CE: derecho a ser informado de los derechos y razones de su detención, derecho a no declarar, derecho a la asistencia de un abogado.
• El Gobierno designará la autoridad militar que deba ejecutar las medidas que procedan en el territorio afectado por el estado de sitio (art. 33.2 de la LO 4/1981, de 1 de julio).
• El Congreso puede determinar los delitos que se someten a jurisdicción militar durante la vigencia del estado de sitio (art. 35 de la LO 4/1981, de 1 de julio).

De manera más esquemática, respecto a los tres estados de emergencia y sus principales diferencias:

Todos estos estados de emergencia se encuentran sometidos a control constitucional ante el Tribunal Constitucional:

STC n.º 83/2016, de 28 de abril, ECLI:ES:TC:2016:83

«Y, en fin, ha de resaltarse que de esta forma todos los actos gubernamentales y parlamentarios de declaración, autorización y prórroga de cada uno de los tres estados de emergencia ex art. 116 CE quedan sometidos, en razón de su condición de actos y disposiciones con fuerza o rango de ley, a un mismo régimen de control jurisdiccional ante este tribunal».